Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej jako" "GD DKiA", "organ")) z dn. 31 maja 2022 r. znak [...] na podstawie której organ działając na podstawie art. 29 ust.1 i ust.4 ustawy z dn. 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( DZ U z 2021 r. poz. 1376, dalej jako: u.d.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku R. S., z 17 marca 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 28 lutego 2022 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...]położonej w m. K., gmina G.– orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Powyższą decyzję wydano po przeprowadzeniu postępowania w toku którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dn. 8 lutego 2022 r. R. S. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], do działki nr ewid. [...] położonej w m. K.. W toku prowadzonego postępowania, w którym m. in. Pracownicy GDDKiA – Rejonu w R. przeprowadzili wizje lokalną w terenie która wykazała, że wskazana we wniosku działka ewidencyjna nr [...] położona w m. K. jest usytuowana w terenie niezabudowanym, przy drodze krajowej nr [...], przy prostym odcinku o dobrej widoczności po stronie lewej. Ponadto na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] w m. K. posiada obsługę komunikacyjną od strony drogi gminnej. Przedmiotowa nieruchomość przylega bowiem do drogi gminnej położonej na działkach o nr ewid. [...] i [...] i dalej obsługa komunikacyjna przebiega przez drogę gminną (działka nr ewid [...]) mającą bezpośrednie włączenie do drogi krajowej.

Organ stwierdził także, że opisany sposób obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości inwestycyjnej - od strony drogi niższej klasy niż droga główna ruchu przyspieszonego (GP) - jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, bez konieczności lokalizowania bezpośredniego zjazdu z [...], który stwarzałby dla wszystkich użytkowników tej drogi dodatkowy punkt kolizyjny oraz wpływał na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej.

Mając powyższe na względzie, Zastępca Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z 28 lutego 2022 r., znak [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Powyższą decyzję zaskarżyła strona postępowania – R. S., składając w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.), wniosek z 17 marca 2022 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy. 

Orzekając, po rozpatrzeniu środka odwoławczego, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, GD DKiA powołał następującą argumentację i przedstawił swoje stanowisko:

Przede wszystkim organ wskazał, że materialnoprawną podstawę niniejszej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Ponadto organ stwierdził, że charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Następnie organ przedstawił, że analizowany odcinek drogi krajowej nr [...], zgodnie z zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, został zakwalifikowany do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej.

Zatem droga krajowa nr [...] winna zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dn. 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( DZ U z 2016 r. poz.124, dalej jako: "rozporządzenie MT i GM").

Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2".

Odnosząc powyższe do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z wyjątkowością sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego, w szczególności organ wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] w m. K. posiada obsługę komunikacyjną od strony drogi gminnej. Przedmiotowa nieruchomość przylega bowiem do drogi gminnej położonej na działkach o nr ewid. [...] i [...] i dalej obsługa komunikacyjna przebiega przez drogę gminną (działka nr ewid [...]) mającą bezpośrednie włączenie do drogi krajowej. Tak więc, działka wnioskodawcy może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez drogę niższej kategorii.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę.

Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im większe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Przeprowadzona przez organ analiza warunków technicznych odcinka drogi krajowej nr [...] wykazała, że planowany przez stronę zjazd indywidualny zostałby zlokalizowany w miejscu niebezpiecznym, tj. na odcinku ww. drogi charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu, i już w chwili obecnej dużym nagromadzeniem zjazdów z drogi. Mając na względzie powołane uwarunkowania faktyczne, organ uznał, iż dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr [...] miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze. Należy zaznaczyć, że zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi najważniejszą zasadę przy podejmowaniu wszelkich czynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad będącego zarządcą dróg krajowych. Organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Natomiast odnosząc się do podniesionych przez stronę we wniosku z 17 marca 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów zaznaczyć należy, iż nie stanowią one podstawy do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki wnioskodawcy, zwłaszcza że z przeprowadzonej wizji lokalnej wynika, że strona może bez przeszkód dojechać do swojej nieruchomości. Zarzuty i twierdzenia strony, że tak istniejący dojazd odbywa się po terenie w złym stanie technicznym dróg lokalnych, organ skwitował twierdzeniem, że za stan w jakim się znajduje przedmiotowa droga wewnętrzna oraz za jej utrzymanie odpowiada jej właściciel, w tym przypadku Gmina G.. W związku z powyższym strona powinna zwrócić się do ww. zarządcy o jej odpowiednie utrzymanie.

Odnosząc się do kolejnego argumentu cyt.: "Aktualnie korzystam ze zjazdu do działki nr [...], lecz sąsiad zaczął się grodzic i w niedalekiej przyszłości mogę mieć tę możliwość zabraną", mając na względzie obowiązujące przepisy prawa, analizowana nieruchomość powinna mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną w pierwszej kolejności, poprzez ww. działkę sąsiednią, co wymaga porozumienia z jej właścicielem. W przypadku braku porozumienia, można ustanowić (na wniosek strony) służebność drogową na ww. działce w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.).

Kolejny, wskazany przez stronę w odwołaniu zarzut występowania innych zjazdów na działkach sąsiednich, organ skomentował w ten sposób, że rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki ruchowe, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Odnośnie argumentu strony cyt. " Planowana jest także trasa [...], która odbierze ruch międzyregionalny aktualnej DK nr [...], która po wybudowaniu trasy szybkiego ruchu zapewne stanie się droga wojewódzką o niższej klasie i dużo mniejszym znaczeniu transportowym", organ wskazał, że rozpatruje sprawy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, a aktualnie droga DK nr [...] posiada ustalone w sprawie parametry, a ich zmiana jest okolicznością przyszłą, która aktualnie nie może być brana pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.

Reasumując Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, mając na względzie powołany wyżej art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, z uwagi na brak sytuacji wyjątkowej, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia oraz mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego (natężenie ruchu drogowego, wypadkowość, ukształtowanie drogi), dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony nie może być uznany za priorytetowy.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 4 lipca 2022 r. złożył R. S. ( dalej jako: :skarżący").

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 t.j. z dnia 2021.04.21), dalej: k.p.a. wzw. art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 4 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), dalej: u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z póżn. zm), dalej: Rozporządzenie, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na przyznaniu pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego;

2/ naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 k.p.a. w zw. art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie, że inne działki położone przy drodze krajowej nr [...] posiadają indywidualny zjazd z tej drogi, co spowodowało nierówne potraktowanie Skarżącego w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji;

3/ naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że orzeczenie o braku wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego jest zasadne, podczas gdy w istocie takie przesłanki nie zachodzą, a zezwolenie Skarżącego na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego,

4/ naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 79 w zw. z § 113 ust. 7 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji odmownej pomimo braku ustalenia czy zjazd indywidualny spełnia następujące wymagania wskazane w ww. przepisach.

Powołując się na wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o:

1/uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia 28 lutego 2022 roku w całości i udzielenie Skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 lutego 2022 roku - na postawie art. 145 §1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a.;

2/ zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowo administracyjnego według norm przepisanych;

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji, organ szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również poprzedzająca decyzja organu I instancji nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy organ orzekający (GDDKiA) miał podstawy prawne, w zaistniałym stanie faktycznym, do negatywnego załatwienia wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na lokalizacje zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki o nr ew. [...] położonej w K. gm. G..

Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.d.p. oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że zarządca drogi, w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę na budowę zjazdu. Przepisy nie precyzują jednak dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane, a ponadto w art. 29 ust. 4 u.d.p. użyte zostało sformułowanie "może odmówić", co oznacza, że decyzja taka jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice tego uznania, w myśl art. 7 k.p.a. wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, co wielokrotnie podkreślane było w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zarządca drogi obowiązany jest zatem wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile tylko nie koliduje on z interesem społecznym. Interes społeczny w tym wypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi i w takim zakresie zawsze przeważa nad indywidualnym interesem strony. Organ był zatem zobowiązany, po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, do dokonania oceny, czy planowany zjazd - przy uwzględnieniu przyszłych inwestycji drogowych - może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ponadto, jak wskazano wyżej, z woli ustawodawcy wyrażonej wprost w art. 29 ust. 4 u.d.p., uznanie organu podlega także ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, jakie spełniać powinna droga określonej kategorii. Warunki te uregulowane zostały w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak stanowi § 1 ww. rozporządzenia m.in. mają one zapewnić: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa użytkowania, b) nośności i stateczności konstrukcji, c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb, 2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej, 3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia z którego wynika, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Wskazane powyżej uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym.

W rozpoznawanej sprawie, skarżący wnioskował o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] położonej w K. gm. G.. Droga ta, na omawianym odcinku, została zakwalifikowana do dróg głównych klasy G. Tym samym - kierując się treścią art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu (w tym: indywidualnego) z drogi klasy G, zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia zawiera bowiem postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, który należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06 ). Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

W ocenie Sądu, prawidłowe jest zatem rozstrzygnięcie GDDKiA wydane w kontrolowanej sprawie (o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego) i podana w nim argumentacja, wskazująca na możliwości obsługi komunikacyjnej działki nr [...] należącej do skarżącego, bez konieczności urządzania bezpośredniego zjazdu na drogę krajową.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ocenę i stanowisko organów GDDKiA, że przeprowadzona przez organ analiza warunków technicznych odcinka drogi krajowej nr [...] wykazała, że planowany przez stronę zjazd indywidualny zostałby zlokalizowany w miejscu niebezpiecznym, tj. na odcinku ww. drogi charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu, i już w chwili obecnej dużym nagromadzeniem zjazdów z drogi. Stosownie zaś do § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Na potwierdzenie takiego stanowiska organ przytoczył konkretne wielkości pomiarów natężenia ruchu drogowego na ww. odcinku drogi krajowej nr [...]. Powyższe zatem uzasadnia stanowisko GDDKiA, że dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr [...] miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze. Ponadto, w kontekście ustaleń z wizji lokalnej, że strona posiada zapewnioną obsługę komunikacyjną swojej nieruchomości za pośrednictwem dróg publicznych niższej kategorii oraz z wykorzystaniem zjazdu poprzez sąsiednią nieruchomość prywatną, Sąd zgodził się z argumentacją organów GDDKiA, że strona w aktualnym stanie faktycznym ma zapewnioną obsługę komunikacyjną swojej nieruchomości. W szczególności należy wyeksponować w związku z twierdzeniami skarżącego, że ponieważ sąsiednie nieruchomości posiadają zjazdy indywidualne z drogi nr [...], to mając na względzie zasadę równości on również powinien uzyskać taka zgodę, Sąd wywodzi, że "prawo własności nie jest prawem absolutnym, a gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drogach krajowych posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych" – vide wyrok NSA z dn.21.03.2003 r. sygn. akt II SA 3894/01.

Organy GDDKiA zasadnie, w kontekście przedstawionych przez skarżącego zarzutów, że korzystanie ze zjazdu sąsiedniego działki nr [...] w niedalekiej przyszłości może być niemożliwe, bo sąsiad zaczął się grodzić, uznały, że nie jest to argument za uwzględnieniem wniosku skarżącego, albowiem w sytuacji braku porozumienia się z właścicielem działki sąsiedniej co do dalszego wykorzystywania przejazdu, istnieje możliwość wszczęcia postępowania cywilnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej i zapewnienia sobie dostępu do drogi publicznej według dotychczasowego dojazdu.

Sąd podziela stanowisko organu, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10). Nie jest zaś rzeczą organów administracji ani sądu administracyjnego ocena, czy możliwe jest ustanowienie w konkretnych okolicznościach służebności drogi koniecznej. Ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 488/14)

Zdaniem Sądu wskazana przez organ ocena wniosku skarżących jest logiczna, spójna oraz znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym sprawy. Zaprezentowane powyżej stanowisko organu jest także zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, m.in. ze wskazanym powyżej przepisem § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych przez budowę kolejnych zjazdów.

W ocenie Sądu, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż dodatkowy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Trudno tym samym dopatrywać się złej woli organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy dotyczącej skomunikowania działki skarżącego, tj. zagwarantowania jej dojazdu. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją inne możliwości pozwalające na zapewnienie dojazdu do jego nieruchomości. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

W świetle powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający zgromadził i wszechstronnie zbadał cały materiał dowodowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia podał w uzasadnieniu wydanych decyzji, co stanowi realizację wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W szczególności Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron postępowania. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 59/13, z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2936/13, z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 32/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, zarządca drogi nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu, jeżeli byłaby ona niezgodna z przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 59/13 Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych zdecydowanie przeważa nad interesem indywidualnym jednostki, czy jej prawem własności.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.