Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej, skargi kasacyjnej Starosty Powiatu Ciechanowskiego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 134/24, w sprawie ze skargi J. N., na bezczynność Starosty Powiatu Ciechanowskiego, w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, , oddala skargę kasacyjną,, oddala wniosek J. N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego., ,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 134/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Starosty Powiatu Ciechanowskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku (prezentata 1499/2023) z 17 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) zobowiązał Starostę Powiatu Ciechanowskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 17 sierpnia 2023 r. (prezentata 1499/2023) o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Starosty Powiatu Ciechanowskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 17 sierpnia 2023 r. (opatrzonym prezentatą organu nr 1499/2023) skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie realizacji umowy z 1 lipca 2021 r. nr WZP.273.9.2021 zawartej pomiędzy Powiatem Ciechanowskim a B. S.A., której przedmiotem jest "Budowa Centrum Administracyjnego w Ciechanowie na potrzeby jednostek organizacyjnych Województwa Mazowieckiego oraz Powiatu Ciechanowskiego - Budowa nowoczesnego Centrum Administracyjnego w Ciechanowie", przez:

1. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w roku 2023 Powiat Ciechanowski zawarł z B. S.A. jakiekolwiek pisemne porozumienie lub ugodę lub jakikolwiek inny akt woli regulujący kwestie rozliczeń finansowych lub jakiekolwiek inne kwestie pomiędzy tymi podmiotami (tj. Powiatem Ciechanowskim a B. S.A.) w zw. z realizacją ww. inwestycji;

2. jeśli odpowiedź na pytanie 1 jest pozytywna, wniósł o przesłanie kopii takiego dokumentu;

3. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w roku 2023, Powiat Ciechanowski zawarł z Województwem Mazowieckim jakiekolwiek pisemne porozumienie lub jakikolwiek inny akt woli regulujący kwestie rozliczeń finansowych lub jakiekolwiek inne kwestie pomiędzy tymi podmiotami (tj. Powiatem Ciechanowskim a Województwem Mazowieckim) w zw. z realizacją ww. inwestycji;

4. jeśli odpowiedź na pytanie 3 jest pozytywna, wniósł o przesłanie kopii takiego dokumentu.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, iż przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."). Wniosek skarżącego dotyczył działań podjętych przez powiat w związku z realizacją umowy zawartej pomiędzy Powiatem Ciechanowskim a B. S.A., której przedmiotem była budowa centrum administracyjnego w Ciechanowie. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem, po pierwsze sposobu wykorzystywania majątku publicznego, a po drugie sposobu funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym realizacji zadań publicznych. Informacja ta jest zatem objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz pkt 5 lit. a) i c) u.d.i.p., a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.

W dalszej części, odnosząc się do zarzutu złożenia wniosku we własnej sprawie skarżącego, Sąd nie podzielił tego argumentu organu. Za nieprawidłowe uznał stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku o udostępnienie informacji jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Kryterium "sprawy własnej" jest dyskryminujące dla wnioskodawcy w stosunku do innych osób, gdyż jego przyjęcie prowadzi do konkluzji, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu".

Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło. Dlatego też Sąd stwierdził, ze organ znajdował się w bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku.

Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 147 ust. 1 i 2 i 149 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez uznanie, że Starosta Ciechanowski zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w 2023 roku Powiat Ciechanowski zawarł z B. SA jakiekolwiek pisemne porozumienie lub ugodę lub jakikolwiek inny akt woli regulujący kwestie rozliczeń finansowych lub jakiekolwiek inne kwestie pomiędzy tymi podmiotami (tj. Powiatem Ciechanowskim a B. SA) w zw. z realizacją ww. inwestycji, a jeżeli odpowiedź na pytanie jest pozytywna, wniosek obejmował prośbę o przesłanie kopii takiego dokumentu oraz w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w 2023 roku Powiat Ciechanowski zawarł jakiekolwiek pisemne porozumienie lub jakikolwiek inny akt woli regulujący kwestie rozliczeń finansowych lub jakiekolwiek inne kwestie pomiędzy tymi podmiotami (tj. Powiatem Ciechanowskim a Województwem Mazowieckim) w zw. z realizacją ww. inwestycji, a jeśli odpowiedź na pytanie jest pozytywna, wniosek obejmował prośbę o przesłanie kopii takiego dokumentu.

W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podniósł, że Sąd prawidłowo zinterpretował przywołane powyżej przepisy, a także prawidłowo w kontekście całości regulacji prawnej, uznał, iż Starosta Ciechanowski zobowiązany był udzielić informacji zgodnie z żądaniem skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Sąd I instancji uznał, że przedmiotem wniosku z 17 sierpnia 2023 r. (prezentata 1499/2023) jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczyła dokumentacji dotyczącej realizacji umowy zawartej pomiędzy Powiatem Ciechanowskim a B. S.A., której przedmiotem była budowa centrum administracyjnego w Ciechanowie. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem, sposobu wykorzystywania majątku publicznego i sposobu funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym realizacji zadań publicznych. Zatem, zdaniem Sądu I instancji informacja ta jest objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i pkt 5 lit. a) i c) u.d.i.p. Wobec tego, udzielenie odpowiedzi na wniosek w formie pisma z 6 września 2023 r. informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko było błędne. W tych okolicznościach Sąd ten uznał, że organ pozostaje bezczynnym w rozpoznaniu wniosku i na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia tego wniosku i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej organ zmierza do podważenia stanowiska Sądu uwzględniającego skargę na bezczynność organu w związku z zakwalifikowaniem żądanej informacji jako publicznej, podnosząc jeden zarzut, tj. naruszenia prawa materialnego w postaci "art. 4 ust. 3 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 147 ust. 1 i 2 i 149 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Sposób sformułowania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu i jego uzasadnienie wskazują na konieczność poczynienia uwag dotyczących wymagań stawianych pełnomocnikom zawodowym przy sporządzaniu skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12,). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17).

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, należy zauważyć, że jej autor nie wskazał postaci zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. czy zarzuca błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie wskazanych w zarzucie przepisów. Nie uniemożliwia to jednak rozpoznania tego zarzutu.

W kwestii zarzucanego naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyjaśnić trzeba, że stanowi on, iż "[o]bowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji". Zatem przepis ten zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej tylko te podmioty, które posiadają żądane informacje publiczne. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Starosta Ciechanowski na podstawie art. 4 ust. 1 pkt i ust. 3 u.d.i.p. jest organem zobowiązanym co do zasady do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Ponadto, organ nie zaprzecza, że posiada te informacje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązano do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Zatem nie sposób szerzej odnieść się do zarzutu naruszenia tego przepisu i czyni go niezasadnym.

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko – radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2018r. I OSK 1801/18 LEX nr 2602059). Tymczasem zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. został postawiony nieprecyzyjnie, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku w tej części. Przepis art. 6 ustawy, zawierający przykładowy katalog informacji publicznych posiada złożoną strukturę. Składa się z kilkudziesięciu ustępów, punktów i liter. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak jakiej konkretnie jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut. Podczas, jak już wyżej podano, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Podniesiony zarzut w tym zakresie nie odpowiada tym wymaganiom, pozbawiony konstytuujących go elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jego zasadności. Kwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji żądanej informacji publicznej bez postawienia zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i oparcie tego zarzutu na naruszeniu art. 6 u.d.i.p. bez sprecyzowania jakiej jednostki redakcyjnej to naruszenie dotyczy, jest oczywiście bezskuteczne. Szczególnie w sytuacji zarzucania, że żądanie dotyczy "sprawy własnej" i dodatkowo podniesienia dopiero na etapie skargi kasacyjnej, że żądane dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne.

Trudno natomiast dociec w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 147 ust. 1 i 2 i art. 149 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tym bardziej, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązano do treści tych przepisów. Zgodnie z art. 147 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. A w skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów. Natomiast stosownie do treści art. 149 ust. 1 Konstytucji RP ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów a zakres działania ministra określają ustawy. Zatem, regulacje zawarte w tych przepisach konstytucyjnych nie są związane z przedmiotem niniejszej sprawy. To czyni zarzut naruszenia tych przepisów za oczywiście niezasadny.

Końcowo należy wyjaśnić, że dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji o braku bezczynności w niniejszej sprawie konieczne było przede wszystkim powiązanie zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami u.d.i.p., na podstawie których Sąd przyjął, że wniosek dotyczy informacji publicznej a organ na skutek jego otrzymania był zobowiązany do podjęcia określonych czynności, tj. udostępnienia żądanej informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sposób, w jakim została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie bezpośrednio zdeterminował ocenę podniesionego zarzutu jako zarzutu niezasadnego, co nie musi oznaczać automatycznie akceptacji stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej, dlatego nie miał podstaw do wyrażenia stanowiska w kwestii trafności merytorycznego stanowiska Sądu I instancji w zakresie nieobjętym zarzutami skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Wniosek J. N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ nie wykazał, że takie koszty poniósł.