Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1395/15 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2016r., sygn. akt II SA/Wa 1395/15, uwzględnił skargę M. A. na opisaną w sentencji decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], i uchylił ją oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu I instancji i orzekł o kosztach postępowania.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie m.in. art. 121e ust. 3 i 7 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), stwierdził utratę prawa do uposażenia za okres korzystania przez M. A. ze zwolnienia lekarskiego. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny. W jego uzasadnieniu wskazano, iż funkcjonariusz korzystał ze zwolnień lekarskich w okresie od [...] czerwca 2014 r. do [...] października 2014 r. W tym czasie uczestniczył w 15 posiedzeniach Dzielnicowego Zespołu [...] dla Dzielnicy [...], otrzymując za to wynagrodzenie pieniężne. W ocenie organu stanowiło to pracę zarobkową w rozumieniu cytowanego przepisu ustawy o Policji. Było więc przejawem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Praca ta mogła utrudniać leczenie i rekonwalescencję. W takiej sytuacji przepisy pragmatyki przewidują obowiązek organu stwierdzenia utraty prawa do uposażenia.

Funkcjonariusz wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji, dowodząc iż praca w Zespole miała charakter incydentalny i społeczny, nadto art. 41 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1286) przez błędne przyjęcie, że wynagrodzenie za posiedzenia Zespołu ma charakter ekwiwalentny, podczas gdy ma cechy świadczenia publicznoprawnego i jest obligatoryjne. Poza tym zarzucił uchybienie przepisom postępowania sprowadzające się do pominięcia przez organ jego wniosków dowodowych i brak należytego rozważenia materiału sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał argumenty skarżącego za zasadne stwierdzając, iż istotą sporu jest rozumienie w okolicznościach tej sprawy pojęcia nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, które nawiązuje do wykorzystywania zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności przez wykonywanie pracy zarobkowej. Dlatego należało ustalić charakter zajęcia, jakie skarżący wykonywał podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. W ocenie Sądu meriti podstawowym elementem, który pozwala na zidentyfikowanie pracy jako pracy zarobkowej jest przede wszystkim jej wykonywanie w celu osiągnięcia przysporzenia majątkowego w postaci wynagrodzenia. Inaczej przy tym należy ocenić zajęcia o charakterze prospołecznym, jak w tej sprawie. Wynagrodzenie za pracę w Zespole ma charakter diety, nie posiada cech ekwiwalentności, nie może być więc traktowane jako wynagrodzenie za pracę, ergo udział w jego posiedzeniach nie jest świadczeniem pracy zarobkowej. Poza tym zwrócił Sąd I instancji uwagę na niewyjaśnienie przez organ celu, jakiemu miało służyć zwolnienie lekarskie udzielone skarżącemu. Konieczne było ustalenie rodzaju schorzenia czy niesprawności i powodu zwolnienia lekarskiego. W tej sytuacji kwestionowane rozstrzygnięcia uznał za przedwczesne. Dlatego orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Komendant Stołeczny Policji.

Zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 7 ustawy o Policji oraz art. 41 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędną wykładnię.

Domagał się zmiany zaskarżonego wyroku przez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te umotywowano wskazując przede wszystkim, iż organ nie ma możliwości ustalenia rodzaju choroby funkcjonariusza oraz celu udzielnego mu zwolnienia lekarskiego, gdyż są to informacje chronione. Z porównania zakresów wykonywanych czynności służbowych i w Zespole wynika ich podobieństwo, bo w obu wypadkach były to czynności biurowe. Jeżeli więc lekarz uznał, iż skarżący nie może wykonywać czynności służbowych, to należy przyjąć, iż także udział w posiedzeniach Zespołu mijał się z celem zwolnienia lekarskiego. Poza tym podkreślono, iż wykonywanie pracy zarobkowej jest okolicznością niewymagającą dowodzenia nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia, skoro jest podane przykładowo jako taki przypadek w cytowanym przepisie ustawy o Policji. Wreszcie podniesiono, że wynagrodzenie za udział w posiedzeniu Zespołu miało charakter stały, a nie okazjonalny. Dlatego zaskarżony wyrok organ uznał za wadliwy.

M. A. postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, negując trafność wywodów zawartych w tej skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji (p. art. 189 P.p.s.a.) w tej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię. Stan faktyczny sprawy jest więc przesądzony, a wynika z niego, że M. A. w okresie od [...] czerwca do [...] października 2014 r. korzystał ze zwolnień lekarskich, uczestnicząc w tym czasie w 15 posiedzeniach Zespołu [...] dla Dzielnicy [...], otrzymując za to wynagrodzenie pieniężne. Sporne jest, jaki charakter ma to świadczenie, a w szczególności czy wypłacono je w związku z wykonywaniem pracy zarobkowej w rozumieniu art. 121e ust. 7 ustawy o Policji. Bowiem jak słusznie twierdzi skarga kasacyjna spełnienie tej przesłanki jest wystarczające dla przyjęcia, że policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. Art. 121e ust. 7 ustawy o Policji posługuje się tym pojęciem definiując wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, przy czym użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż możliwe są jeszcze inne przypadki. Zatem tylko wówczas, gdy chodzi o inne sposoby wadliwego wykorzystania zwolnienia sprzecznie z jego celem, należy te okoliczności badać. Ergo w tej sprawie cel zwolnienia był obojętny, jeżeli przyjąć, że policjant w okresie zwolnienia wykonywał pracę zarobkową. Ubocznie można tylko podzielić stanowisko organu, wedle którego polecenie ustalenia przezeń celu zwolnienia funkcjonariusza, w świetle właściwych uregulowań prawnych, budzi zastrzeżenia. Nadto, że w tej sytuacji dowody oferowane przez stronę byłyby zbędne. Ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "pracy zarobkowej" użytego w omawianym przepisie, zatem jego wyjaśnienia należy poszukiwać na gruncie innych regulacji prawnych, bo w ustawie o Policji jego definicji brak. W tym wypadku będzie to cytowana wyżej ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W art. 41 ust. 5 upoważnia ona radę gminy do ustalania zasad wynagradzania członków komisji. Taka uchwała została podjęta przez właściwą w tej sprawie radę i na tej podstawie wypłacano m.in. skarżącemu wynagrodzenie. Jednakże i ta ustawa nie definiuje tego pojęcia. Trudno doszukać się też jednolitej i przekonującej interpretacji tego pojęcia w doktrynie i orzecznictwie. Toteż należy dokonywać jego wykładni ad casum. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, już z uwagi na użycie zwrotu "wynagrodzenie", należy uznać, że praca w Zespole nie ma charakteru wyłącznie i w całości społecznego. Przy czym inny jest zakres pojęciowy zwrotu "praca społeczna", a inny zwrotu "praca prospołeczna". Ten drugi nie wyklucza odpłatności, choć i w przypadku pierwszego taka sytuacja może mieć miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt OSK 1966/04, zajął stanowisko, wedle którego członkostwo w Zespole ma charakter społeczny, wszak nie wypowiedział się co do charakteru wynagrodzenia za udział w jego posiedzeniach. Z pewnością jednak niepodobna utożsamiać wynagrodzenia z tego tytułu z wynagrodzeniem za pracę czy świadczeniem doń zbliżonym, zatem ekwiwalentność nie jest tu właściwym kryterium oceny jego charakteru. Słusznie wskazał na ten aspekt m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2108/15 (CBOSA), co prawda na gruncie innej sprawy, ale nie ma przeszkód do wykorzystania jego argumentacji w sprawie niniejszej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyeksponowano szerokie rozumienie pojęcia "wynagrodzenia", do którego również zaliczono koszty podróży służbowych członków komisji. Bazowano na zróżnicowaniu określeń "zasady wynagradzania" i "wynagrodzenie", jak też innych pojęć, takich jak "dieta". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym obecną sprawę te wywody podziela, nie znajdując podstaw do uznania przedmiotowego wynagrodzenia za dietę. Formując ten pogląd ma nadto na uwadze, że skarżący uczestniczył w posiedzeniach Zespołu regularnie, otrzymując cyklicznie wynagrodzenie, które przewyższało minimalne - wynoszące 100 zł za udział w jednym posiedzeniu, nie więcej niż 400 zł miesięcznie (p. uchwała), bo dowody wypłat obejmują z reguły wyższe kwoty, co świadczy o dodatkowych pracach przezeń wykonywanych, za które uchwała przewiduje odrębną odpłatność. Temu stanowisku nie stoi na przeszkodzie pogląd Sądu Najwyższego wyrażony m.in. w wyroku z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II UK 274/13, wedle którego wykonywanie przez przedstawiciela Skarbu Państwa czynności członka rady nadzorczej Telewizji Polskiej nie stanowi pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 199 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 159), gdyż został wyrażony w innym stanie faktycznym i prawnym. Co prawda Sąd Najwyższy wypowiedział się w nim też ogólnie, dowodząc że nie jest pracą zarobkową sporadyczna i incydentalna lub wymuszona okolicznościami sprawy aktywność zawodowa, to jednak pogląd ten nie przystaje do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przede wszystkim dlatego, że wynagrodzenie członka rady nadzorczej było niezależne od liczby posiedzeń i uczestnictwa w nich. Natomiast adekwatne są inne zawarte w jego uzasadnieniu argumenty, a mianowicie, że pracę zarobkową należy ujmować w potocznym znaczeniu słowa "praca", że "zarobek" to świadczenie wzajemne za jej wykonanie,

Trzeba też zważyć, iż decyzja zapadająca w tej materii nosi znamiona uznaniowej, a przynajmniej w znacznej mierze wykazującej tę cechę, zwłaszcza w odniesieniu do oceny zgodności wykorzystania zwolnienia z jego celem i pojęcia wykonywania pracy zarobkowej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydając zaskarżoną decyzję organ granic uznania nie przekroczył.

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Wyjaśnienie istoty sprawy upoważniło Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów została ona oddalona na mocy art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną uwzględnił. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 207 § 2 P.p.s.a., a powodem jego zastosowania jest sytuacja skarżącego.

-----------------------

1