Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Goleniów na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1360/17 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi Gminy Goleniów na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1360/17 odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji w sprawie ze skargi Gminy Goleniów na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty Goleniowskiego z dnia [...] lipca 2017 r., numer [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą B. z siedzibą w S., pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej, bezdotykowej, czterostanowiskowej typu E. [...] wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową i elektryczną na terenie działki nr [...], obręb geodezyjny nr [...] miasta G, oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacji deszczowej w działce nr [...], obręb geodezyjny nr [...] miasta G.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie został przez skarżącą uzasadniony. Nie uprawdopodobniła ona tym samym zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd nie dopatrzył się również zaistnienia tych przesłanek z urzędu.

Sąd wskazał, że wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych samo przez się nie musi prowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, stąd wnioskujący o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę obowiązany jest przytoczyć konkretne okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo bądź skutki.

Sąd podkreślił, że to inwestor ponosi ryzyko, wykonując roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w stosunku do której wszczęto postępowanie nadzwyczajne bądź wniesiono skargę do sądu administracyjnego. W przypadku bowiem ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego wynikające z tego negatywne konsekwencje obciążać będą wyłącznie inwestora.

Zaskarżając powyższe postanowienie w całości Gmina Goleniów wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę tegoż postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Wystąpiła też o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.

Gmina zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że o wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Goleniowskiego orzec ma Sąd, a nie właściwy organ. Ponadto, że wniosek ten wymagał uzasadnienia, podczas gdy wstrzymanie wykonania decyzji mogło zostać dokonane z urzędu. Naruszono art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o wstrzymanie decyzji organu I instancji skierowany był do organu, a nie do Sądu. Wadliwie niezastosowano art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. gdy wniosek o wstrzymanie decyzji organu I instancji został skierowany do organu a nie do Sądu. Skarżąca uważa, że powinna zostać wezwana do sprecyzowania wniosku o wstrzymanie, gdy jego treść lub sposób sformułowania budziły wątpliwości Sądu, niedopełnienie tego jest naruszeniem art. 50 § 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że nie ma obowiązku wskazywania podstawy prawnej swoich żądań, zwłaszcza gdy nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wniosek o wstrzymanie nie musi zatem zawierać przepisu, na którym strona opiera swoje żądanie. Skarżąca twierdzi, że wniosła o wstrzymanie decyzji organu I instancji stosownie do art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Tymczasem jej wniosek mylnie został rozpatrzony dopiero przez Sąd i w konsekwencji oddalony na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Nierozpatrzenie wniosku w pierwszej kolejności przez organ I instancji spowodowało, że WSA błędnie zastosował art. 61 § 3 P.p.s.a., oczekując od wnioskodawcy wykazania przesłanek z tego przepisu.

Skarżąca uważa, że gdy nie sprecyzowała podstawy prawnej swojego żądania, a Sąd lub organ miały co do tego wątpliwości, to powinna zostać wezwana do jego sprecyzowania. Niezastosowanie art. 50 § 1 P.p.s.a. doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd niewłaściwego przepisu, jako podstawy złożonego przez stronę wniosku i w konsekwencji do jego oddalenia.

Wniosek nie wymagał uzasadnienia gdyż art. 61 § 2 pkt 1 takiego wymogu nie przewiduje, a wstrzymanie mogło nastąpić z urzędu.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że realizacja przedsięwzięcia na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało zaskarżone, odbywa się wyłącznie na ryzyko inwestora. Wskazała na trwałe zmiany w terenie w wyniku prowadzenia inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę. W jej ocenie możliwość rozpoczęcia budowy powinna zostać wstrzymana do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w tym przedmiocie, wstrzymanie wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę powinno nastąpić już na etapie rozpatrywania skargi przez organ I instancji, przed jej przekazaniem do WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to by adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności.

Wniosek o wstrzymanie może być rozpoznany zarówno przez organ administracji jak i przez sąd administracyjny. Wniosek ten rozpoznaje organ w okresie od wniesienia skargi za pośrednictwem tego organu do momentu przekazania tej skargi do sądu. Sąd administracyjny jest uprawniony do wstrzymania - na wniosek - skarżącego wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od chwili wpływu skargi do sądu. Zatem w zależności od podstawy prawnej wskazanej we wniosku tj. art. 61 § 2 czy art. 61 § 3 P.p.s.a. adresatem takiego wniosku będzie albo organ administracji albo sąd administracyjny.

Brak wskazania podstawy prawnej wniosku o wstrzymanie, co do zasady nie jest istotnym brakiem, który uniemożliwia nadanie wnioskowi prawidłowego biegu (z art. 49 § 1 P.p.s.a.), jeśli z treści pisma wynika, że zamiarem strony było wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. W niniejszej sprawie wniosek jednoznacznie wskazywał żądanie wstrzymania wykonania decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia 26 lipca 2017 r. a tym samym Sąd, bez wzywania do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie podstawy prawnej żądania, mógł rozpoznać przedmiotowy wniosek. Zasadność takiego działania potwierdza także to, że w sytuacji nierozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (lub rozpoznania odmownego) wniosek rozpoznaje Sąd (art. 61 § 3 zd.2 P.p.s.a.).

Wobec powyższego niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że powinna zostać wezwana do sprecyzowania wniosku o wstrzymanie, gdy jego treść lub sposób sformułowania budziły wątpliwości Sądu. Sformułowanie wniosku nie budziło wątpliwości Sądu I instancji bowiem w skardze wskazano jednoznacznie, że strona domaga się wstrzymania wykonania decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia 26 lipca 2017 r. Sąd mógł zatem przystąpić do jego rozpoznania i uczynił to w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a.

Fakt, że organ administracji rozpatrywałby wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 61 § 2 P.p.s.a. po zaistnieniu choćby jednej z trzech wskazanych tam sytuacji według uznania administracyjnego, uwzględniając wszelkie okoliczności uzasadniające to wstrzymanie podane przez skarżącego np. wiarygodność zarzutu wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, jak też prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czy też czy uwzględnieniu wniosku nie stoi na przeszkodzie interes publiczny, nie dowodzi, że Sąd nie był umocowany aby rozpoznać ten wniosek w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. i wskazane tam przesłanki. Mógł to uczynić bowiem organ nie wypowiedział się w ogóle w kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Należało uznać to za odmowę uwzględnienia wniosku i przyjąć, że wniosek ten rozpozna Sąd bowiem to on jest właściwy do jego rozpoznania po przekazaniu mu skargi przez organ.

Skoro Sąd ma uprawnienie do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i innych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 zd. P.p.s.a.), to mógł stwierdzić czy wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji jest uzasadnione.

Sąd I instancji mógł ocenić przedmiotowy wniosek tylko pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Jednak należy zaznaczyć, że wniosek o wstrzymanie czy to rozpoznawany przez organ czy przez sąd musi zawierać uzasadnienie tj. argumentację, która pozwoli uznać rozpatrującemu go podmiotowi, że spełnione są przesłanki do jego uwzględnienia. Oczywiście organ administracji może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności z urzędu, co wyklucza istnienie samego wniosku i jego uzasadnienia.

W niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania miało nastąpić na wniosek a zatem we wniosku tym powinna znaleźć się stosowna argumentacja. W przedmiotowym wniosku poza żądaniem wstrzymania decyzji organu I instancji nie podano jakichkolwiek powodów uzasadniających to żądanie. Wobec tego ani organ ani sąd nie był uprawniony do samodzielnego poszukiwania tych okoliczności. Obowiązek w tym zakresie spoczywał na wnioskodawcy. Oczywiście Sąd lub organ może wziąć pod uwagę okoliczności i dokumenty znane im z urzędu ale nie zwalnia to wnioskującego z wykazania okoliczności uzasadniających wniosek.

W ocenie NSA, wobec braku wskazania jakiejkolwiek argumentacji we wniosku przed jego rozpoznaniem należało wezwać jego autora stosownie do art. 49 § 1 P.p.s.a. do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Czym innym jest nieprzedstawienie argumentacji uzasadniającej wniosek, inaczej trafnej argumentacji a czym innym nieprzedstawienie jej w ogóle. Dopiero wniosek zawierający uzasadnienie może stanowić przedmiot oceny. Uzasadnienie to osnowa wniosku, której brak jest brakiem formalnym. Taki brak uniemożliwia rozpatrzenie wniosku dlatego zasadne jest wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku w zakresie argumentacji. Nie można uznać, że wniosek został rozpoznany skoro sąd czy organ nie mieli możliwości odniesienia się do przedstawionej argumentacji.

Zdaniem NSA, w sytuacji braków we wniosku polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 P.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie (tak w postanowieniu NSA z dnia 18 stycznia 2006 r, sygn. akt I OZ 1471/05, z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OZ 173/08). Wobec powyższego Sąd I instancji po przejęciu do rozpoznania wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji powinien umożliwić stronie wskazanie okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., zwłaszcza gdy organ nie wypowiedział się co do tego wniosku i należało rozpoznać wniosek stosując przesłanki odmienne od tych wskazanych w art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Podsumowując, Sąd był uprawniony do rozpoznania wniosku o wstrzymanie decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] lipca 2017 r. Sąd by rozpoznać wniosek w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. musiał ocenić czy wykazano przesłanki wymienione w tym przepisie, zatem wniosek powinien zawierać jakiekolwiek uzasadnienie. Z uwagi na to że wniosek nie zawierał żadnych argumentów poza żądaniem wstrzymania decyzji organu I instancji należało wezwać wnioskodawcę o wskazanie okoliczności, które uzasadniałyby ten wniosek.

Jak wynika z akt sprawy Sąd zaniechał jednak wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku w zakresie argumentacji czym naruszył art. 49 § 1 P.p.s.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, bowiem uznano, że nie wykazano okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku i wniosek ten oddalono.

W sytuacji kiedy pismo nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji trudno uznać, że spełnia wymogi formalne umożliwiające nadanie mu dalszy bieg. Wobec tego należy wezwać autora o jego uzupełnienie w tym zakresie. Rozpoznanie merytoryczne wniosku nie zachodzi, gdy sąd nie może odnieść się do argumentacji przedstawionej we wniosku ponieważ jej w rzeczywistości nie było.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał za zasadne uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie, na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., o czym orzekł w sentencji.

Sąd I instancji rozpoznając ponownie wniosek skarżącej wezwie ją do jego uzupełnienia w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez wskazanie argumentacji podlegającej ocenie z uwagi na przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. pod rygorem wskazanym w art. 49 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należało, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny albowiem przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji.