Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1360/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1360/17 oddalił skargę Gminy [...] (dalej określanej jako Gmina) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej bezdotykowej, czterostanowiskowej, typu EHRLE 3+1 wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową i elektryczną na terenie działki nr [...], obręb geodezyjny nr [...] oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacji deszczowej na działce nr [...], obręb geodezyjny nr [...] miasta [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina, akcentując niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Goleniowie z dnia 26 listopada 1997 r., nr VIII/423/97 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Goleniów w rejonie fragmentu śródmieścia Goleniowa (Dz.Urz. Woj. Szczecińskiego z 1998 r. Nr 1, poz. 5, dalej plan miejscowy).

Wojewoda Zachodniopomorski nie uwzględnił odwołania Gminy i powołaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. dalej powoływanej jako K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi ogólnomiejskie z zielenią towarzyszącą. Jest to pojęcie o szerokim zastosowaniu, które obejmuje usługi z zakresu obsługi komunikacyjnej, a zatem również myjnie samochodowe. Zwrócił przy tym uwagę, że projekt budowlany przewiduje zabudowę działki inwestycyjnej w 13,3 %, przy czym wiata myjni w najwyższym punkcie będzie miała wysokość 4,28 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy dla omawianego terenu ustanowiona została tylko od strony granicy z działką nr [...] w odległości 5 m. Organ uznał zatem, że planowana inwestycja zgodna jest z funkcją terenu przewidzianą w planie miejscowym, a także zaprojektowana została w granicach tego planu.

Organ odwoławczy stwierdził także, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny, zawiera wszelkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, spełniając tym samym wymagania wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej zwanej ustawą). Jak zauważył, w dokumentacji projektowej znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. o pozwoleniu wodnoprawnym, decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o pozwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi gminnej, a także decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. wyrażająca zgodę na budowę przyłączy wodociągowego i kanalizacji deszczowej.

Mając zatem na uwadze, że inwestor spełnił wszystkie wymogi, a organ pierwszej instancji poprawnie zweryfikował przedłożoną dokumentację, organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina kwestionując uznanie, że myjnia samochodowa mieści się w pojęciu usług ogólnomiejskich z zielenią towarzyszącą. W szczególności podkreśliła, że plan miejscowy doprecyzował usługi ogólnomiejskie jako administrację, kulturę i handel, a na obszarze objętym inwestycją obowiązuje promocja usług gastronomicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r. nawiązał do treści § 2 i 5 planu miejscowego i doszedł do przekonania, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy odczytał jego zapisy. W tym zakresie Sąd wskazał, że w § 2 planu miejscowego ustalono ogólne przeznaczenie terenu - ogólnomiejskie centrum administracji kultury i handlu, a przepis ten w zakresie szczegółowym odsyła do § 5.

Jak zauważył Sąd, z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a planu oraz ustaleń szczegółowych dla terenu [...] wynika, że funkcja podstawowa określona dla działki nr [...] to usługi ogólnomiejskie z zielenią towarzyszącą. Dlatego też zapis dotyczący promocji usług gastronomicznych nie oznacza, że usługi gastronomiczne na tym terenie są jedynymi jakie mogą być zrealizowane, a jedynie pierwszeństwo dla tego rodzaju usług w przypadku możliwości wyboru. Zdaniem Sądu nie ma zatem podstaw do uznania, że usługi inne niż gastronomiczne naruszają zapisy planu. Ponadto plan miejscowy nie wskazuje, w jaki sposób ma być realizowane wymienione w § 2 planu pojęcie "ogólnomiejskie centrum administracji, kultury i handlu", a ustalenia ogólne i szczegółowe jednoznacznie określają projektowane funkcje i powodują, że budowa przedmiotowej myjni na terenie [...] jest zgodna z planem.

Końcowo Sąd pierwszej instancji odniósł się do zasadności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i wskazał, że skoro inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy, to właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut procesowy, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzut materialnoprawny.

Najpierw pełnomocnik zarzucił mające wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnej z planem miejscowym.

Następny zarzut podniósł błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 i § 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 5 ust. 2 pkt 3 poz. 23 planu miejscowego polegającą na błędnym uznaniu, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z przepisami obowiązującego planu miejscowego, w szczególności, że myjnia samochodowa samoobsługowa mieści się w pojęciach "ogólnomiejskiego centrum administracji, kultury i handlu" oraz "terenu usług ogólnomiejskich z zielenią towarzyszącą" i "promocją usług gastronomicznych".

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zanegował przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że myjnia samochodowa pełni funkcję administracji, kultury, handlu, jak również funkcji mieszkalnej czy zieleni parkowej. Zdaniem pełnomocnika z treści planu miejscowego wynika, w jaki sposób ma być realizowane wymienione w § 2 pojęcie "ogólnomiejskie centrum administracji kultury i handlu", bowiem pojęcie to jest samo przez się czytelne i zrozumiałe. Podkreślił przy tym, że w § 2 planu miejscowego usługi ogólnomiejskie doprecyzowano jako "administrację, kulturę i handel", a na obszarze tym obowiązuje promocja usług gastronomicznych, czego myjnia samochodowa również nie spełnia.

Pełnomocnik zwrócił także uwagę, że wszelkie wątpliwości co do znaczenia konkretnych pojęć użytych w planie miejscowym, należy rozwiewać w oparciu o analizę pozostałych postanowień tego aktu prawnego. Skoro pojęcie "usług ogólnomiejskich" użyte w § 5 ust. 2 pkt 3 poz. 23 planu miejscowego nie zostało wprost zdefiniowane, to jego znaczenia należy poszukiwać w pierwszej kolejności w przepisach ogólnych uchwały, a więc w szczególności w § 2 tegoż planu. Pełnomocnik skonstatował zatem, że nie sposób zgodzić się z Sądem, jakoby treść uchwały nie pozwalała na jednoznaczne określenie przeznaczenia przedmiotowej działki, a tym bardziej, że jej treść pozwala na wybudowanie myjni samochodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

W granicach obu podstaw kasacyjnych kwestionuje ona zaskarżony wyrok z jednego tylko powodu; podważa mianowicie pogląd Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organów administracji, że zamierzenie budowlane nie koliduje z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zaprojektowano realizację spornej inwestycji. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie dla wyniku sprawy, jeśli się zważy, że stwierdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego warunkuje wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W razie zaś spełnienia tego wymagania i innych określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania takiej decyzji (zob. art. 35 ust. 4 ustawy).

Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że ustalenie planistycznego przeznaczenia terenu należało dokonać biorąc pod uwagę normatywną treść zarówno § 2, jak i § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 pkt 3 lp. 23 planu miejscowego, gdyż dopiero zestawienie tych przepisów i łączne ich odczytanie pozwala na wyprowadzenie normy prawnej wypływającej z tych przepisów. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę, że uchwałą z dnia 26 listopada 1997 r. Rada Miejska w Goleniowie zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie fragmentu śródmieścia tego miasta ustalając nowe funkcje terenu, a zgodnie z art. 35 ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Poprzestanie więc tylko na literalnym brzmieniu przepisów uchwały zmieniającej plan miejscowy, z położeniem akcentu na brzmienie § 2, względnie oddzielne odczytywanie ich treści, za czym opowiada się w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej, mogłoby nawet prowadzić do wniosku o niezamierzonej przez uchwałodawcę lokalnego sprzeczności ze sobą analizowanych przepisów.

Nieruchomość objęta zamierzeniem budowlanym położona jest na terenie ogólnomiejskiego centrum administracji, kultury i handlu wraz z towarzyszącą zabudową wielorodzinną, jednorodzinną, zielenią parkową i niezbędną infrastrukturą (§ 2 zdanie pierwsze planu miejscowego). Jednakże w zdaniu drugim tej jednostki redakcyjnej wyraźnie zastrzeżono, że szczegółowy program zmiany planu w rejonie fragmentu śródmieścia [...] regulują ustalenia do planu, które zawarte zostały w § 5, zawierają one ustalenia ogólne (ust. 1) i ustalenia szczegółowe (ust. 2). W myśl zaś zapisów ustaleń ogólnych nowe projektowane funkcje to nie tylko tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej oraz zieleni parkowej, ale także tereny usług ogólnomiejskich (ust. 1 pkt 1 lit. a). Mogące rodzić się wątpliwości co do nowych funkcji terenu, objętego zmianą planu rozwiewają zapisy ustaleń szczegółowych. Dla terenu o symbolu [...] treść ustaleń po zmianie obejmuje usługi ogólnomiejskie z zielenią towarzyszącą oraz promocję usług gastronomicznym z określeniem, że teren ten to obszar niekorzystnych warunków gruntowo-wodnych (ust. 2 pkt 3 lp. 23). Nie zachodzi więc sprzeczność pomiędzy analizowanymi przepisami planistycznymi, które - uwzględniając nowe funkcje terenu - dopuszczają realizację usług ogólnomiejskich, tak samo jak usług gastronomicznych. Chybiony jest pogląd pełnomocnika, że należy dać prymat funkcji terenu wymienionej w § 2 zdanie pierwsze planu miejscowego, skoro ustalenia zawarte w § 5 ust. 1 i 2 określają szczegółowy program zmiany planu miejscowego stanowiąc konkretyzację zapisu wynikającego ze zdania drugiego § 2 planu.

Rada Miejska nie zdecydowała się zdefiniować w uchwale zmieniającej plan miejscowy pojęcia usług ogólnomiejskich, także obowiązujące przepisy na użytek postępowań planistycznych i inwestycyjnych nie wprowadziły ustalenia znaczenia tego pojęcia. Można i należało więc przyjąć, że usługi ogólnomiejskie to usługi służące potrzebom związanym z realizacją zdrowia, nauki, oświaty, kultury, kultu religijnego, sportu, rekreacji, turystyki, administracji, handlu, gastronomii, komunikacji (obsługi komunikacyjnej) i infrastruktury z tym związanej. Wnoszący skargę kasacyjną skutecznie nie zakwestionował stanowiska Sądu pierwszej instancji, że inwestycja w postaci myjni samochodowej samoobsługowej wraz z niezbędnymi instalacjami należy do szeroko rozumianej obsługi komunikacyjnej, a zatem usługi współistniejącej z mieszkalnictwem, innymi usługami służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców miasta i stąd mieści się w pojęciu "usług ogólnomiejskich". Plan miejscowy nie zawiera zaś żadnego przepisu zakazującego realizacji tego rodzaju inwestycji.

Całokształt rozważań prowadzi do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni analizowanych przepisów planu miejscowego i tym samym nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, skoro przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę organ sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a swemu stanowisku, które jest trafne, dał wyraz pisemnych motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Nie znajduje usprawiedliwienia drugi zarzut odniesiony do art. 6 K.p.a., który miał zostać naruszony przez Sąd przez to, że skarga została oddalona. Pomijając kwestię, że podstawą do oddalenia skargi w całości był art. 151 P.p.s.a., nie zaś wymieniony przepis, to zasadniczo należy stwierdzić, że art. 6 K.p.a. jest przepisem normującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie zaś postępowanie sądowoadministracyjne. Nie można zaś twierdzić, że organ administracji, którego decyzję zaskarżono, nie działał na podstawie i w granicach prawa, skoro kontrolowana decyzja przeszła pozytywną weryfikację w postępowaniu sądowym.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną w piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.