Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...]/2021 z 4 listopada 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zgłoszenia Firma A z 18 listopada 2021 r., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako "instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej o numerze KRA0034F" wraz z wcześniejszym demontażem istniejących urządzeń, teren inwestycji: działka nr [...] obr. S-119 jedn. ewid. Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że zgłoszone zamierzenie budowlane, które zgodnie z zamieszczonym opisem ma polegać na deinstalacji: 3 anten sektorowych, 9 elementów antenowych konstrukcji wsporczych – modułów RRU, oraz instalacji 12 elementów antenowych konstrukcji wsporczych – modułów RRU, elementów instalacji radiokomunikacyjnej – światłowody i kable sterujące, 3 anten sektorowych oraz urządzenia APM30+BC, nie stanowi instalowania w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. oraz że nie mieści się w żadnej innej kategorii obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też nie może zostać zrealizowane w trybie zgłoszenia.

Przywołał i wyjaśnił rozumienie pojęć budowy, przebudowy, remontu, obiektu budowlanego i budowli, o których mowa w art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 6, pkt 7a i pkt 8 P.b.

Wskazał, że zgłaszane roboty mają być wykonywane na obiekcie budowlanym – budowli stacji bazowej i stanowią co najmniej przebudowę istniejącej budowli, a w przypadku zmiany charakterystycznych parametrów budowli – jej rozbudowę.

Firma A wniosła od powyższej decyzji odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, obszernie argumentując swoje stanowisko we wniesionym środku zaskarżenia.

Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.", przez niewyjaśnienie dlaczego organ uznał, że zaplanowana inwestycja nie mieści się w hipotezie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. przez nieuzasadnione zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., a także naruszenie art. 3 pkt 1 i pkt 7a P.b. poprzez ich zastosowanie i art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie.

Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Podniosła m.in., że organ "nie wyjaśnił dlaczego instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczej oraz instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku przy ul. [...] w Krakowie została zaklasyfikowana przez orzekający organ jako odrębny obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego a dlaczego nie stanowi instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b.".

Podkreśliła, że w związku z przeprowadzoną modernizacją wysokość antenowej konstrukcji wsporczej oraz pozostałe elementy stacji pozostają bez zmian. Podkreślenia jej zdaniem wymaga również fakt, iż sama antenowa konstrukcja wsporcza nie zostanie wymieniona (dokonane zostanie tylko jej wzmocnienie, które nie będzie miało wpływu na jej wysokość ani położenie).

Przywołała najnowsze nowelizacje P.b. akcentując ich tendencję liberalizacji oraz ustawę o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w szczególności w kwestii interpretacji pojęcia instalacji urządzeń na obiektach budowlanych infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Wskazała na rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w podobnych sprawach.

Wojewoda Małopolski decyzją z 15 lutego 2022 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 6, art. 15 K.p.a.

W kontekście podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, organ II instancji stwierdził, że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 28 P.b.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29–31 ww. ustawy, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalna jest w tym przypadku wykładnia rozszerzająca.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków, a także oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak również prawa miejscowego.

Organ II instancji przywołał treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. i wskazał, że w analizowanej sprawie zgłoszono: "instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej o numerze KRA0034F" na dachu istniejącego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 119 jedn. ewid. Śródmieście w Krakowie. Obecnie w miejscu przewidzianym do wykonywania zgłoszonych robót usytuowana jest istniejąca stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się m.in z: antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 7,0 m z dwoma zastrzałami ustawionymi pod kątem 90 stopni względem siebie (konstrukcja zamocowana jest do stalowych belek stropu budynku), instalacji radiokomunikacyjnej, w tym zestawu anten nadawczo-odbiorczych, urządzeń sterujących i przewodów zasilających oraz innych elementów instalacji radiokomunikacyjnej.

Przedmiotowe prace będą polegać na:

- deinstalacji 3 anten sektorowych HW ATR4518R14,

- deinstalacji elementów instalacji radiokomunikacyjnej – 9 szt. modułów RRU,

- instalacji elementów antenowych konstrukcji wsporczych – wsporników antenowych,

- instalacji elementów instalacji radiokomunikacyjnej – 12 szt. modułów RRU,

- instalacji elementów instalacji radiokomunikacyjnej – światłowodów i kabli sterujących,

- instalacji 3 anten sektorowych ASI4517R3,

- instalacji urządzeń APM30+BC.

Zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem budowlanym (str. nr 5): "Celem planowanej inwestycji, jest przebudowa systemu antenowego operatora (...). Przedmiotowa inwestycja polegać będzie na rozszerzeniu działania stacji o dodatkowe systemy".

Organ odwoławczy wskazał, że z ww. projektu budowlanego (rys. nr T-1 "Konfiguracja anten i urządzeń. Rysunek zestawieniowy – stan istniejący", str. 15 proj. bud.) wynika, że obecnie na antenowej konstrukcji wsporczej istnieją 3 anteny sektorowe HW ATR4518R14, przewidziane do deinstalacji, o następujących parametrach:

- antena nr 1 o wymiarach: 1365/376/99 mm; azymut 0?; środek n.p.t. 23,70 m; jumper: średnica 1/2?, długość 5,0 m; FO długości 4,0 m; system określono jako: "Antena DEM, System DEM",

- antena nr 2 o wymiarach: 1365/376/99 mm; azymut 130?; środek n.p.t. 23,70 m; jumper: średnica 1/2?, długość 5,0 m; FO długość 4,0 m; system określono jako: "Antena DEM, System DEM",

- antena nr 3 o wymiarach: 1365/376/99 mm; azymut 240?; środek n.p.t. 23,70 m; jumper: średnica 1/2?, długość 5,0 m; FO długość 4,0 m, system określono jako: "Antena DEM, System DEM".

Każda z ww. anten waży 17,8 kg, więc łączna ich masa wynosi 53,4 kg (str. nr 6 dokumentu pn.: "Projekt instalacji. Instalacja radiokomunikacyjnej KRA0034F" załączonego do przedmiotowego zgłoszenia).

Natomiast 3 anteny sektorowe ASI4517R3 przewidziane do zamontowania na istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej posiadają następujące parametry (zgodnie z rys. nr T-2 "Konfiguracja anten i urządzeń. Rysunek zestawieniowy – stan projektowany", str. 16 proj. bud.):

- antena nr 1 o wymiarach: 1999/429/196 mm; azymut 130?; środek n.p.t. 23,40 m; jumper: średnica 1/2?, długość 5,0 m; FO długości 10,0 m; system określono jako: "Antena PLAN, System PLAN",

- antena nr 2 o wymiarach: 1999/429/196 mm; azymut 230?; środek n.p.t. 23,40 m; jumper: średnica 1/2?, długość 5,0 m; FO długości 10,0 m; system określono jako: "Antena PLAN, System PLAN",

- antena nr 3 o wymiarach: 1999/429/196 mm; azymut 330?; środek n.p.t. 23,40 m; jumper: średnica 1/2?, długość 5,0 m; FO długości 10,0 m; system określono jako: "Antena PLAN, System PLAN".

Każda z ww. anten waży 36,0 kg, zatem łączna ich masa wynosi 108,0 kg (str. nr 6 "Projektu instalacji...").

Zaplanowano także deinstalację 9 modułów RRU o łącznej masie 180,0 kg oraz instalację 12 modułów RRU o łącznej masie 240,0 kg i urządzenia sterującego APM30+BC o masie 450,0 kg. Ponadto zgłoszenie obejmuje montaż elementów do instalacji urządzenia sterującego oraz wsporników antenowych o łącznej masie 27,18 kg.

Organ II instancji uznał, że zakres planowanych do wykonania robót budowlanych oraz właściwości ww. elementów spowodują zmianę dotychczasowych parametrów istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej KRA0034F. Zmienią się bowiem azymuty anten sektorowych i ich wymiary, liczba urządzeń RRU wzrośnie z 9 na 12 sztuk, zostanie zamontowane dodatkowe nowe urządzenie sterujące APM30+BC (więc po wykonaniu robót instalacja będzie wyposażona w dwa takie urządzenia: istniejące i projektowane), a masa całkowita dotychczasowej instalacji radiokomunikacyjnej zwiększy się o 591,78 kg (ciężar deinstalowanych elementów wynosi 233,4 kg, a instalowanych - 825,18 kg). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie zgłoszona inwestycja polegać będzie na przebudowie i rozbudowie istniejącej na dachu budynku (zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 119 jedn. ewid. Śródmieście w Krakowie) instalacji radiokomunikacyjnej KRA0034F.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że co prawda planowane prace polegać będą na deinstalacji dotychczasowych elementów i montażu nowych, jednakże zakres tych prac nie stanowi instalacji w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Zamontowanie bowiem na istniejącym obiekcie, w postaci stacji bazowej, anten sektorowych o odmiennych parametrach niż posiadają obecne anteny i zwiększenie liczby elementów stacji poprzez zamontowanie dodatkowych urządzeń, ma na celu rozszerzenie działania stacji o dodatkowe systemy (zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym i projektem instalacji). Takie prace muszą więc skutkować zmianą sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, co z kolei wpłynie na zmianę emitowanego przez stację bazową pola elektroenergetycznego.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że w przepisie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. jest mowa o instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Natomiast w analizowanym przypadku konstrukcja wsporcza, urządzenia: osprzętu i zasilające już istnieją. Stąd też zgłoszona inwestycja nie stanowi instalacji w myśl ww. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, lecz polegać będzie na wykonywaniu robót budowlach przy istniejącej i funkcjonującej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Organ II instancji wskazał, że pojęcie "instalowanie" nie zostało zdefiniowane w obowiązujących przepisach. Również ustawa Prawo budowlane, mimo że wielokrotnie posługuje się tym terminem, nie zawiera legalnej jego definicji. Jednakże biorąc pod uwagę utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz potoczne znaczenie wyrażenia "instalowanie" przyjmuje się, że termin ten może dotyczyć zarówno robót budowlanych polegających na połączeniu różnych elementów w jedną całość, zamontowaniu na jakimś obiekcie budowlanym, czy też posadowieniu na gruncie. W Słowniku Języka Polskiego PWN (dostępnego pod adresem: https://sjp.pwn.pl/) jako synonimy wyrazu "instalować" podaje się: zakładać, podłączać, montować, zamontowywać. Zatem instalować to tyle, co zakładać, montować urządzenie w nowym miejscu. Pojęcie instalowania najbardziej zbliżone jest do montażu, gdyż jedna i druga czynność polega na zamontowaniu, przytwierdzeniu czegoś do innego obiektu. Ponadto jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2021 r., sygn. II OSK 859/21: montaż (instalowanie) w swej istocie powoduje wyłącznie połączenie dwóch obiektów.

Jeżeli jednak instalowanie czy też montaż doprowadzą do zmian parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, za wyjątkiem jego charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to nie jest to instalowanie, a przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Natomiast w sytuacji, gdy instalowanie spowoduje zmianę również i innych charakterystycznych parametrów danego obiektu, wtedy następuje jego rozbudowa.

Organ odwoławczy zaznaczył, że konstrukcja art. 29 ust. 3 pkt 1 P.b. nie prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję.

Ewentualna zmiana parametrów obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (wyroki NSA: z 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 286/21; z 8 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1212/20). Roboty budowlane polegające na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych według ww. przepisu ma miejsce, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Jedynie gdy umiejscowienie konstrukcji oraz instalacji na obiekcie budowlanym nie prowadzi do rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu (przez zmianę jego parametrów) może być ono zakwalifikowane jako ich instalowanie.

W niniejszej sprawie, zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, zaplanowano przebudowę systemu antenowego polegającą na rozszerzeniu działania stacji bazowej o dodatkowe systemy i obejmującą deinstalację 3 anten sektorowych i 9 modułów RRU oraz instalację 3 anten sektorowych (o innych parametrach niż obecne), 12 modułów RRU, innych elementów instalacji radiokomunikacyjnej i urządzenia sterującego. Zatem po wykonaniu tychże prac nastąpi zmiana parametrów istniejącej i funkcjonującej stacji bazowej telefonii komórkowej KRA0034F (dodatkowe systemy stacji, rozmiary i azymuty anten, stacja zostanie powiększona o dodatkowe elementy). Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że w analizowanym przypadku planowane deinstalowanie oraz instalowanie ww. elementów nie obejmuje przypadkowego, dowolnego obiektu, lecz zostanie wykonane przy istniejącej i funkcjonującej instalacji radiokomunikacyjnej. Stąd też przedmiotem analizowanego zgłoszenia jest przebudowa i rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej KRA0034F.

Organ II instancji podkreślił, że przebudowa i rozbudowa są robotami budowlanymi w myśl P.b. (art. 3 pkt 6, 7 i 7a tej ustawy) i co do zasady wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątki od tego obowiązku zostały przez enumeratywnie określone w art. 29–31 P.b. Zatem szczególna regulacja musiałaby wskazywać wprost, że nie wymaga pozwolenia na budowę rozbudowa lub przebudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Tymczasem ustawodawca zwolnił z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę jedynie takie roboty budowlane, które polegają na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.). Zgłaszane roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie istniejącej stacji bazowej nie mieszczą się w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i z tego względu nie mogą zostać zrealizowane w trybie dokonanego zgłoszenia.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę również na inną istotną jego zdaniem kwestię mającą wpływ na rozstrzygnięcie, a to na fakt, że w postępowaniu w odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej powinny uczestniczyć podmioty, tj. właściciele działek (użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości), nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o gęstości pól elektromagnetycznych wyższych od dopuszczalnych. Tak więc krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Do 31 grudnia 2019 r. wartość dopuszczalna tego oddziaływania była ustalona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883) na poziomie 0,1 W/m2. Natomiast od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448), którym znacznie (nawet 100-krotnie) podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych.

Jest to zgodne z praktyką działania organów administracji architektonicznobudowlanej oraz orzecznictwem sądów administracyjnych. Również w świetle ogólnych zasad działania organów administracji publicznej wg kpa, tj. m.in. zasadami: pogłębiania zaufania obywateli, prawdy materialnej, informowania stron i ich czynnego udziału, ww. zasady wyznaczania stron należy uznać za poprawne.

W analizowanej sprawie do zgłoszenia załączono m.in. dwa dokumenty: "Projekt budowlany. Przebudowa instalacji radiokomunikacyjnej KRA0034F" oraz "Projekt instalacji. Instalacja radiokomunikacyjnej KRA0034F". Na rysunku pod tytułem "Przewidywane maksymalne obszary pola EM o ponadnormatywnej gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola elektromagnetycznego (pasma pracy). TEL-1", załączonym do ww. opracowania (odpowiednio karty nr 27 i nr 17) przedstawiono analizę gęstości natężenia pola elektromagnetycznego, generowanego przez przedmiotową stację bazową po wykonaniu zgłaszanych robót budowlanych. Zgodnie z tym rysunkiem obszar oddziaływania pola elektromagnetycznego na poziomie 10 W/m2 obejmuje działkę inwestycyjną oraz działkę bezpośrednio sąsiednią, tj. nr [...] obr. 119 jedn. ewid. Śródmieście w Krakowie. Taki obszar oddziaływania został wskazany również w ww. dokumentach (karty nr 9 i nr 8), w których poinformowano: "Zasięg występowania gęstości mocy pola elektromagnetycznego o poziomie wyższych niż dopuszczalne stacji bazowej KRA0034F został przedstawiony graficznie na rys. TEL-1 i występuje wyłącznie nad działką o numerze ewid. [...] oraz [...]".

Co prawda w dalszej części ww. dokumentów dodano cyt.: "Po przeprowadzeniu powyższej analizy istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz obowiązujących przepisów stwierdza się, iż pole elektromagnetyczne o mocy wyższej niż wartości dopuszczalne wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. W związku z tym faktem obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie działkę o nr [...], obręb 0119 Kraków", jednakże takie twierdzenie nie jest zasadne.

Dalej organ II instancji przedstawił wywód dotyczący kryteriów poziomów pól elektromagnetycznych, ustalenia obszaru oddziaływania i stron postępowania, granic własności gruntu i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Zaznaczył, że instytucja zgłoszenia jest pewną uproszczoną (słabszą) formą reglamentacji prawnobudowlanej i dotyczy tylko tych inwestycji, które nie naruszają interesów osób trzecich, a więc nie mają wpływu na działki sąsiednie. Natomiast objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania powoduje zwiększenie się kręgu stron postępowania i z tego względu planowane roboty budowalne nie mogą być zrealizowane w trybie zgłoszenia.

Na podstawie ww. wywodu organ odwoławczy uznał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia nie jest w tym trybie władny ustalania, czy zachodzi rzeczywiste oddziaływanie na sąsiednią działkę, ponieważ taka analiza możliwa jest tylko na etapie poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na budowę. Dlatego jego zdaniem ustalenie, że działka sąsiednia nr [...] obr. 119 jedn. ewid. Śródmieście w Krakowie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego, jego realizacja nie może nastąpić w trybie zgłoszenia.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wniesienie sprzeciwu przez Prezydenta Miasta Krakowa wobec przedmiotowego zgłoszenia było działaniem bezwzględnie słusznym i czyniącym zadość przepisom prawa. Planowana inwestycja, polegająca na przebudowie i rozbudowie istniejącej na dachu budynku (zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 119 jedn. ewid. Śródmieście w Krakowie) instalacji radiokomunikacyjnej KRA0034F, nie stanowi instalacji w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. i nie mieści się w żadnej innej kategorii obiektów i robót budowlanych wymienionych w art. 29–31 P.b. zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto występowanie strefy pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 10 W/m˛ w przestrzeni działki sąsiedniej nr [...] obr. 119 jedn. ewid. Śródmieście w Krakowie powoduje z mocy prawa objęcie jej obszarem oddziaływania, a to z kolei uniemożliwia realizację przedmiotowej inwestycji w trybie zgłoszenia.

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 15 lutego 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję I instancji.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów:

I. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie i utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, podczas gdy nie było podstawy do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych,

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. z uwagi na nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, nie wyjaśnienie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i niewyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie,

3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, w tym niewyjaśnienie w kontekście nowego art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., dlaczego zakres robót budowlanych zgłoszonych do realizacji nie mieści się w hipotezie tego przepisu i dowolne ustalenie, że inwestycja Spółki stanowi przebudowę bądź rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, iż zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

4. art 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnień, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji w szczególności brakiem ustalenia i wyjaśnienia dlaczego wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym elementów istniejącej już tam instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu trzech istniejących anten sektorowych, demontażu 9 modułów RRU, montażu elementów antenowych konstrukcji wsporczych - wsporników antenowych, instalacji światłowodów i kabli sterujących, instalacji trzech anten sektorowych, instalacji 12 modułów RRU, instalacji kompletu urządzeń sterujących na dachu budynku położonego przy ul. [...] w Krakowie stanowi co najmniej przebudowę istniejącej budowli - stacji bazowej (a w przypadku zmiany charakterystycznych parametrów budowli - stacji bazowej jej rozbudowę) oraz dlaczego - instalacja wspomnianych wyżej konstrukcji nie stanowi instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.;

5. art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organy III instancji na podstawie i w granicach prawa wyrażające się w utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy sprzeciwu organu I instancji pomimo, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do jego wniesienia, o których mowa w art. 30 ust. 6 i ust. 7 P.b.;

II. prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

6. art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowalnych, w sytuacji gdy nie było podstaw do jego wniesienia w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę;

7. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym ww. przepisami nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu trzech istniejących anten sektorowych, demontażu 9 modułów RRU, montażu elementów antenowych konstrukcji wsporczych - wsporników antenowych, instalacji elementów instalacji radiokomunikacyjnej - światłowodów i kabli sterujących, instalacji trzech anten sektorowych, instalacji 12 modułów RRU, instalacji kompletu urządzeń sterujących;

8. art. 3 pkt 1 P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane stanowią budowlę rozumieniu przywołanej normy prawnej;

9. art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. z uwagi na niezastosowanie w sprawie, podczas gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości o wysokości nieprzekraczającej 3 metry na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę;

10. art. 3 pkt 6 i pkt 7a P.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż inwestycja P4 stanowi "przebudowę i rozbudowę" istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy organ winien ją zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które to nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę abstrahując już od tego, że dany zakres robót budowalnych nie może stanowić jednocześnie przebudowy i rozbudowy, bo są to terminy rozłączne;

11. art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 7 P.b. poprzez nienależyte zastosowanie w sprawie przez organ II instancji przesłanek do wniesienia sprzeciwu nieznajdujących się w tych przepisach, a opierając się w tym zakresie na art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z załącznikiem nr 1 tabelą 2 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, mającego zastosowanie w sprawach o udzielenie pozwolenie na budowę a nie w sprawach dotyczących realizacji inwestycji objętych zgłoszeniem a zakres robót objęty zgłoszeniem nie narusza przepisów prawa, w tym ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r., albowiem instalacja na dachu budynku położonego przy ul. [...] antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej nie spowoduje, iż pole elektromagnetyczne o gęstości mocy powyżej 10 W/m2 powstanie w miejscach dostępnych dla ludności na działce nr [...] obr. 119 jedn. ewid. śródmieście w Krakowie;

12. art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój obszar oddziaływania, w sytuacji gdy takie pojęcie (obszar oddziaływania) w ogóle nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających albo pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 4 listopada 2021 r. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła m.in., że dokonywała już w poprzednich latach zgłoszenia analogicznych robót dotyczących przedmiotowej instalacji radiokomunikacyjnej i w tych sprawach dwukrotnie wypowiadał się WSA w Krakowie. Zakres zgłaszanych robót i argumenty podnoszone przez organy były analogiczne.

W wyroku z 25 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Kr 1448/16 sąd stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016/290) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Stosownie zaś do przepisu art. 30 ust. 3 pkt b) wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga uprzedniego zgłoszenia. Powyżej cytowane przepisy oraz przekonanie o braku oddziaływania zamierzonej inwestycji na obszary dostępne dla ludzi, upoważniały skarżącą Spółkę do skierowania do organu zgłoszenia zamiaru wykonania robót, a nie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Z przytoczonych przepisów wynika, że instalowanie urządzeń — w tym urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej - co do zasady nie może być uznane za objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 29 ust. 3 P.b. Przepis ten jednak dotyczy takich przedsięwzięć, których realizacja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. (...)

Ustalenie szerszego kręgu osób zainteresowanych w sprawie nie może stanowić samo w sobie podstawy zgłoszenia sprzeciwu, a może być jedynie następstwem sprzeciwu, któremu towarzyszy nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgłoszenie robót budowlanych jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, w konsekwencji, czego w sprawie mają zastosowanie m.in. przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Przepisy te obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis art. 7 K.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu.

Prezydent Miasta Krakowa oraz Wojewoda Małopolski nie dokonali wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co więcej w ogóle nie dokonali subsumcji treści normy prawnej, która ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy do ustalonego stanu faktycznego. W szczególności organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego prace polegające na instalowaniu na obiekcie budowlanym w ramach istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku przy ul. [...] w Krakowie kolejnych jej elementów przy demontażu niektórych istniejących zostały zaklasyfikowane przez orzekający organ jako przebudowa lub rozbudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. a dlaczego nie mieszczą się one w instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b.

Zakres prac, które zgodnie z P.b. powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora.

Skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu. Organ II instancji nie wyjaśnił w szczególności, jaki jest związek pomiędzy brakiem możliwości uznania, iż zgłaszana inwestycja jest instalowaniem urządzenia na obiekcie budowlanym w świetle art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, a stwierdzeniem organu, iż zgłaszane zamierzenie budowlane składa się z szeregu elementów, które nie funkcjonują oddzielnie tylko tworzą jedną całość w ramach jednej budowli — stacji bazowej, a także nie wskazują na jakiej podstawie rzekomo niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. miałoby stanowić przesłankę do wniesienia sprzeciwu w tej sprawie.

Zdaniem skarżącej utrzymując w mocy sprzeciw organ II instancji naruszył art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b., ponieważ instalacja urządzeń konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) P.b.

Zgodnie z orzecznictwem, przez urządzenie rozumieć należy zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne (na słownikiem PWN, Edycja 2003, CD-ROM, wersja 1,1). W ocenie skarżącej zwolnienie powyższe bez wątpienia dotyczy również urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym w szczególności urządzenia, jakim jest maszt antenowy (konstrukcja wsporcza, która w niniejszej sprawie nie podlega wymianie) oraz pozostałe urządzenia niezbędne do funkcjonowania, co potwierdza liczne orzecznictwo. Trudno bowiem przyjmować, że instalujemy całość urządzeń składających się z antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej wraz z osprzętem koniecznym do jej funkcjonowania to nie mamy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jak wymieniamy w istniejącej instalacji poszczególne jej elementy to już to nie jest instalacja urządzenia, a przebudowa lub rozbudowa jakiegoś obiektu budowlanego.

Z czasem przepisy P.b. uległy liberalizacji. Nie ma bowiem obecnie wymogu uzyskiwania pozwolenia na realizację urządzeń umiejscowionych na obiektach budowlanych, a istnieje tylko obowiązek dokonania zgłoszenia dla urządzeń o określonej wysokości.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono wszystkie roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych". Dotyczy to również robót objętych przedmiotem niniejszego postępowaniu, tj. montażu m.in. instalowania wspornika (którego nie należy utożsamiać z samą konstrukcją wsporczą) oraz anten i innych elementów niezbędnych do zainstalowania oraz funkcjonowania stacji bazowej. Użyte wyrażenie "na obiekcie" odnosi się do instalowania urządzeń na zewnątrz takiego obiektu (wyrok NSA z 14 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1585/04).

Zdaniem skarżącej treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż stacja bazowa jako stanowiąca całość techniczno-użytkowy zespół urządzeń, w tym konstrukcji wsporczych, instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z nimi osprzętu, urządzeń zasilających zawiera się w tym zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jak wysokość jej urządzeń nie przekracza 3 metrów także zgłoszenia. Wymiana poszczególnych jej elementów jeżeli ogranicza się do robot instalacyjnych także znajduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w tym przepisie - a maiore ad minus.

Uzasadnieniem modyfikacji przepisów Prawa budowlanego, jak podkreślono w toku prac legislacyjnych, było po raz kolejny raz doprecyzowanie, że prace polegające na zainstalowaniu urządzeń, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej na istniejących obiektach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę. W ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw jest wiele argumentów przemawiających za tym, że stacja bazowa telefonii komórkowej umieszczona na istniejącym obiekcie budowlanym takim jak np. budynek, komin, pylon, wolno stojący maszt mieści się w wyjątku od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisanym w treści art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. (obecnie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.). I tak w jej art. 1, który dotyczy zmiany w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 oraz z 2018 r. poz. 1118), gdzie wprowadzono zmiany w art. 2 w ust. 1 pkt 4), który obecnie otrzymuje brzmienie;

"4) infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu – kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalacja radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000;".

Gdy w ramach wykonywania robót budowlanych dotyczących realizacji stacji bazowej elementem składowym zamierzenia budowalnego jest wolno stojący maszt czy wieża, czyli jej elementem składowym jest budowla, to wymaga to zamierzenie pozwolenia na budowę, co do tej pory potwierdzała treść art. 3 pkt 3) P.b., czyli definicja budowli.

A contrario stacja bazowa telefonii komórkowej instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym, której elementem nie jest wolno stojący maszt antenowy zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy obecnego art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a P.b., a gdy jej wysokość nie przekracza 3 metrów (zasadniczo chodzi o wysokość antenowej konstrukcji wsporczej) nie wymaga również zgłoszenia robót budowlanych.

Nawet jeśli elementy konstrukcji nie funkcjonowałyby samodzielnie, to nadal taka inwestycja powinna w świetle przepisów obowiązującego prawa zostać uznana za zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem organ wydając skarżoną decyzję zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako "odrębny obiekt budowlany" nie wyjaśniając co konkretnie zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji prawnej.

Zdaniem skarżącej nowe brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie rodzi wątpliwości co do tego, jak prawidłowo należy kwalifikować poszczególne roboty budowlane, a w konsekwencji w jakim trybie należy przeprowadzić cały proces budowlany.

Faktem jest, iż przed nowelizacją tego przepisu w praktyce orzeczniczej organów architektoniczno-budowlanych, a także organów nadzoru budowlanego częste były przypadki różnorodnego kwalifikowania prac polegających na wymianie albo zawieszaniu nowych anten na istniejących masztach albo wieżach telekomunikacyjnych. Z punktu widzenia inwestora takie zróżnicowanie, a co za tym idzie brak pewności i przewidywalności procesu budowlanego były istotną barierą prowadzenia inwestycji. Obecnie tego typu roboty budowlane muszą być traktowane jako instalowanie na obiekcie budowlanym - stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej — urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, a nie jako przebudowa czy rozbudowa tego obiektu budowlanego, czy też posadowienie odrębnego obiektu budowlanego. W zależności od wysokości urządzeń ich instalowanie na obiekcie budowlanym będzie wymagało zgłoszenia, ale nie pozwolenia na budowę (urządzenia o wysokości powyżej 3 m) bądź będzie zwolnione również z obowiązku zgłoszenia (urządzenia o wysokości do 3 m).

Obecne przepisy regulujące tę kwestię - to jest art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. - są dużo bardziej precyzyjne aniżeli poprzednio obowiązujące (czyli przed 19 września 2020 r.) normy art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. Te ostatnie - nawet po nowelizacji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb, która weszła w życie 25 października 2019 r. i przesądziła, że przez pojęcie "instalowanie urządzeń" na obiekcie budowlanym należy rozumieć również urządzenia, które stanowią albo nie stanowią całości techniczno-użytkowej - nadal były przez niektóre organy administracji traktowane jako przepisy nieodnoszące się do robót budowlanych, których przedmiotem jest wymiana albo zawieszanie anten na istniejących obiektach budowlanych.

Skarżąca podkreśliła również, iż żadna z nowelizacji ustawy, w tym również ta, która weszła w życie 19 września 2020 r., nie miała na celu całkowitej liberalizacji reguł budowy stacji bazowych czy innych obiektów telekomunikacyjnych. Nadal podstawową zasadą przy budowie takich obiektów jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a tryby uproszczone - zgłoszenie albo brak zgłoszenia - są przewidziane jedynie dla instalowania na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych, i to pod warunkiem że nie są jednocześnie przedsięwzięciami, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Zgłoszone w niniejszej sprawie roboty wprost wpisują się w pojęcie "urządzeń" i nie stanowią odrębnego obiektu budowlanego. Ustawodawca poprzez wielokrotną nowelizację przepisów pragnął doprecyzować, iż w takich sytuacjach jak w zaistniałym stanie faktycznym mamy do czynienia wyłączenie z instalowaniem urządzeń bez względu, czy stanowią one czy też nie stanowią całości techniczno-użytkowej.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. obiektami budowlanymi są takie budowle jak wolno stojące maszty antenowe. Tymczasem antenowa konstrukcja wsporcza nie stanowi budowli, gdyż nie jest wymiona w katalogu wymienionym w ww. przepisie. Urządzenia objęte są natomiast wyjątkiem wskazanym w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.

W przedmiotowej sprawie roboty budowlane związane z instalacją urządzeń nie stanowią odrębnego obiektu budowlanego, a jedynie ograniczają się do instalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, co jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe zgłoszenie robót budowlanych zostało dokonane z uwagi na brzmienie normy art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b., gdyż obiekt budowlany, na którym urządzenia te będą instalowane położony jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Oznacza to, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagałyby w ogóle zgłoszenia ich organowi, gdyby nie były wykonywane na obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, gdyż polegają one na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, co zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a także byłyby zwolnione z konieczności dokonania zgłoszenia robót, gdyż urządzenia te nie przekraczają wysokości 3 metrów. Natomiast organ orzekający w I instancji w stosunku do inwestycji na obszarze Miasta Krakowa podważa sens przedmiotowych regulacji P.b., nakazując uzyskiwanie pozwolenia na budowę każdorazowo przy wszystkich inwestycjach i modernizacjach infrastruktury Firma A , choć większość z nich, w tym niniejsza, zwolnione są z tego obowiązku, co paraliżuje przeprowadzenie tych prostych prac, które mogą i mają być realizowane w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania. Organ I instancji czyni to przy każdym zgłoszeniu zamiaru wykonaniu robót budowlanych przez Firma A eliminując w ten sposób w ogóle możliwość dokonywania modernizacji w oparciu o art. 29 ust. 7 pkt 2) P.b., w efekcie czyniąc ten przepis martwym.

Zakres ochrony przydawany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na terenie miasta K. wszystkim osobom dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości, z wyjątkiem inwestora będącego operatorem telefonii komórkowej, przybiera nie spotykany nigdzie indziej wymiar. Z tej przyczyny wszystkie modernizacje infrastruktury telekomunikacyjnej Firma A w K. w miejscach zlokalizowanych na obszarach wpisanych do rejestru zabytków są blokowane w drodze tego rodzaju uznaniowych decyzji organów, co odbywa się ze szkodą dla mieszkańców tych obszarów i turystów, gdyż uniemożliwia zapewnienie im lepszego zasięgu i wyższej jakości usług telekomunikacyjnych, w tym internetowych.

W świetle obowiązujących przepisów P.b., zgłaszane przez Spółkę roboty budowlane muszą być traktowane jako instalowanie na obiekcie budowlanym — stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, a nie jako przebudowa czy rozbudowa tego obiektu budowlanego, czy też posadowienie odrębnego obiektu budowlanego.

Co więcej, samo zakwalifikowanie zamierzonych robót budowlanych jako przebudowa istniejącego obiektu, nie powinno również stanowić przesłanki do uznania inwestycji za wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Potwierdza to wykładnia historyczna powyższych przepisów. Ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 1997 r., nr 111, poz. 726 ze zm.) wprowadzono pierwotną treść przepisu t.j. art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przepis ten został następnie zmieniony art. 65 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 777 ze zm.), gdzie doprecyzowano jego treść, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Kolejne nowelizacje przepisów w tym zakresie miały zatem za zadanie doprecyzowanie pojęcia "instalowania urządzeń" tak aby podmioty posługujące się tym pojęciem nie miały wątpliwości jak ono powinno być rozumiane uwzględniając wykładnię literalną, historyczną i systemową. Zgodnie z tymi wszystkimi rodzajami wykładni należy zdaniem skarżącej dojść do wniosku, że stacja bazowa (pojęcie węższe) to typowy przykład instalacji radiokomunikacyjnej wraz z antenową konstrukcją wsporczą (pojęcie szersze).

Skarżąca powołała się również na sporządzone w ww. temacie opinie prawne i stanowisko doktryny. Podkreśliła, że przez instalowanie należy rozumieć wykonanie odpowiednich dla konkretnej inwestycji robót budowlanych (budowę, ale też przebudowę obiektu budowlanego). Błędne jest jej zdaniem twierdzenie organów obu instancji, iż zgłoszona inwestycja nie stanowi instalacji w myśl ww. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, gdyż polegać będzie na wykonywaniu robót budowlach przy istniejącej i funkcjonującej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Skoro art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, to tym bardziej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga wykonanie tych prac w części, w tym poprzez modyfikację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa wnoszącą sprzeciw wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia z 18 listopada 2021 r. zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych opisanych jako instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej o numerze KRA0034F wraz z wcześniejszym demontażem istniejących urządzeń, teren inwestycji: działka nr [...] obr. S-119 jedn. ewid. Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a skarga nie może przynieść zamierzonego skutku.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

Istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji i nie są w zasadzie sporne. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, powołane w uzasadnieniu decyzji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (zarówno istniejący stan stacji jak i zakres projektowanej modyfikacji). Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w zaskarżonej decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności organ II instancji uzasadnił swoje stanowisko i wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem.

Sporne w sprawie są po pierwsze wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., po drugie kwalifikacja opisanych w zgłoszeniu zamierzonych robót budowlanych, przez pryzmat poszczególnych pojęć zdefiniowanych w art. 3 P.b. Co istotne i mające wpływ na ww. kwalifikację, sporna jest ocena w świetle prawa budowlanego samej istniejącej stacji bazowej.

Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowią przepisy P.b., a zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.

Jak bezspornie wynika z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, inwestor zgłosił zamiar modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w Krakowie, która obecnie obejmuje maszt rurowy o wysokości 7 m (20 m nad poziomem terenu), a także m.in. 3 anteny sektorowe o masie 53,4 kg i 9 modułów RRU o łącznej masie 180,0 kg.

Po modernizacji stacja bazowa ma obejmować m.in.: 3 nowe anteny o łącznej masie 108 kg, 12 modułów RRU o łącznej masie 240,0 kg oraz dodatkowe urządzenie sterujące APM30+BC o masie 450,0 kg. Ponadto zgłoszenie obejmuje montaż elementów do instalacji urządzenia sterującego oraz wsporników antenowych o łącznej masie 27,18 kg (str. nr 6 i nr 34 "Projektu instalacji...").

Nie budzi wiec wątpliwości, że zakres planowanych do wykonania robót budowlanych oraz właściwości ww. elementów spowodują zmianę dotychczasowych parametrów istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej KRA0034F. Zmienią się zarówno azymuty anten sektorowych i ich wymiary, liczba urządzeń RRU wzrośnie z 9 na 12 sztuk, zostanie również zamontowane dodatkowe nowe urządzenie sterujące APM30+BC (po wykonaniu robót instalacja będzie wyposażona w dwa takie urządzenia: istniejące i projektowane). Masa całkowita dotychczasowej instalacji radiokomunikacyjnej zwiększy się o 591,78 kg (ciężar deinstalowanych elementów wynosi 233,4 kg, a instalowanych - 825,18 kg).

Kluczową i rozstrzygajacą w niniejszej sprawie kwestią sporną w sprawie jest zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Według organu administracji architektoniczno-budowlanej II instancji planowane roboty budowlane polegają na przebudowie i rozbudowie obiektu budowlanego stanowiącego stację bazową telefonii komórkowej (odrębną budowlę), które to roboty nie zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania przed ich rozpoczęciem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem inwestora natomiast planowane roboty budowlane nie podlegają temu obowiązkowi, lecz wymagają jedynie zgłoszenia, bowiem polegają na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Odpowiadają one zatem robotom budowlanym opisanym w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Inwestor zarzucał, że organy administracji nie uwzględniły nowelizacji przepisów prawa budowlanego dokonanych w związku z niekwestionowaną koniecznością rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej oraz brzmienia tego przepisu.

Innymi słowy kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę i rozbudowę obiektu budowlanego – budowli (stacji telefonii komórkowej), wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też instalowanie urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które wymaga jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.

Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, ponieważ zgodnie z dominującym orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, budowa (a także przebudowa i rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi budowę obiektu budowlanego i nie polega na wykonywaniu robót budowlanych opisanych uprzednio (przed nowelizacją z 19 września 2020 r.) w art. 29 ust. 2 pkt 15, a obecnie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., zatem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zamontowanie na istniejącym obiekcie stacji bazowej anten sektorowych o odmiennych parametrach, niż posiadają obecne anteny i zwiększenie liczby elementów stacji poprzez zamontowanie dodatkowych urządzeń, ma na celu rozszerzenie działania stacji o dodatkowe systemy (zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym i projektem instalacji). Takie prace muszą zatem skutkować zmianą sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, co z kolei musi wpłynąć na zmianę emitowanego przez stację bazową pola elektroenergetycznego. Pole takie należy uznać za jeden z charakterystycznych parametrów stacji bazowej.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii wymaga dokonania analizy stanu prawnego obowiązującego w tym zakresie. W stanie prawnym obowiązującym do 24 października 2019 r. przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Przepis ten został znowelizowany na podstawie art. 5 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) i od 25 października 2019 r. obowiązywał w brzmieniu następującym: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych".

Z kolei od 19 września 2020 r. regulacja ta jest zawarta w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. (art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Przepis ten stanowi obecnie, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Ten stan prawny obowiązywał w dacie wydania decyzji w tej sprawie przez organy obu instancji.

Należy wyjaśnić, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 25 października 2019 r., sprowadzała się do tego, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 wprowadzono zmiany polegające na dodaniu do dotychczasowego brzmienia tego przepisu następujących zwrotów: urządzeń "stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej" oraz "a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających". W projekcie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nowelizującej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (druk nr VIII.3484) nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, wskazującego jaki był cel tej nowelizacji. Z uzasadnienia projektu wynika jedynie, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3991/19, powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza wprowadzonych do przywołanego przepisu zmian pozwala stwierdzić, że mocą tej nowelizacji doprecyzowano jedynie dotychczasową treść przepisu, natomiast nie zmieniono jego istoty i dotychczasowego rozumienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2021 r., sygn. II SA/Gl 1278/20, wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 108/20). Nowelizacja ta miała zatem charakter uzupełniający i nie wpłynęła w istotny sposób na odczytanie tej regulacji, nadal bowiem podstawowym elementem dyspozycji tego przepisu jest "wykonywanie robót budowalnych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowalnych". W orzecznictwie wskazuje się, że nowelizacją tą nie przesądzono, aby co do zasady budowa (przebudowa, rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 grudnia 2020 r., sygn. IV SA/Po 1224/20, wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1890/20).

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl art. 3 ust. 7 ustawy poprzez termin roboty budowlane – należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 7a ustawy przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Należy podkreślić, że jakkolwiek przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji rozbudowy, to wyjaśnienie tego terminu zostało ukształtowane na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych. Tym samym uznać należy, że rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany obiekt pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Wyjaśnić przy tym należy, że wbrew zarzutom skarżącej, oczywiste jest, że dane zamierzenie budowlane może obejmować roboty budowlane zmieniające zarówno charakterystyczne jak i niecharakterystyczne parametry obiektu, a zatem stanowić zarówno przebudowę, jak i rozbudowę. Pojęcia te nie są w tym sensie rozłączne.

Z kolei obiektem budowlanym jest m.in. budowla wraz z instalacjami (art. 3 pkt 1 P.b.). Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b., przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (między innymi) wolnostojące maszty antenowe. Co istotne, wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Inwestycje takie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikuje się jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1167/17; z 26 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1999/14; z 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2400/11; z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13;, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17).

Jak słusznie podniósł organ II instancji, Prawo budowlane nie zawiera również definicji "instalowania". Na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego "instalować" znaczy (w technicznym kontekście) tyle co "zakładać, montować urządzenia techniczne" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). W wyroku z 26 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 4048/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części.

Wyraz "instalowanie", użyty w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (przebudowy, rozbudowy) takiej stacji jako całego zamierzenia budowlanego.

Jak wyżej wskazano, z projektu i opisu zamierzenia bez wątpienia wynika, że zakres robót ma zmienić charakterystyczne i niecharakterystyczne parametry stacji. Nie sposób uznać, że roboty tego rodzaju stanowią "instalowanie" czy też montaż instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej, nawet jeśli ten zespół urządzeń stanowi całość techniczno-użytkową. Rozmiar instalacji i planowanych zmian, a także ich charakter, potwierdza prawidłowość stanowiska organów, iż jej zmodernizowanie stanowi przebudowę i rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 i pkt 7a P.b.

Odnosząc się do głównego zarzutu inwestora sformułowanego zarówno w odwołaniu jak i skardze, że organy orzekające w sprawie przy rozstrzyganiu nie uwzględniły obowiązującego w dacie wydania decyzji I jak i II instancji, brzmienia przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., należy podkreślić, że jak już wyżej wskazano, od 19 września 2020 r. (brzmienie P.b. nadane ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) przepis ten stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m.

W ocenie Sądu z uzasadnienia projektu przywoływanej przez skarżącą ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw wynika, że uprzednia nowelizacja P.b. w spornej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (obecnie analogicznie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a).

Zdaniem Sądu fakt, że w znowelizowanym przepisie dodano, że instalowane urządzenia mogą stanowić całość techniczno-użytkową, nie przesądza o zastosowaniu do przedmiotowej inwestycji art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy, ponieważ w dalszym ciągu w przepisie tym mowa jest o instalowaniu urządzeń (a nie stacji telefonii komórkowych) na obiektach budowlanych.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie wyrażono stanowisko, że wskazywaną przez skarżącą nowelizacją nie przesądzono, aby co do zasady budowa (przebudowa, rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" urządzeń, a nie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku o zdecydowanie odmiennej funkcji.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest urządzeniem technicznym związanym jakkolwiek z obiektem budowlanym, na dachu którego się mieści. Celem przebudowy/rozbudowy tej inwestycji (jako obiektu budowlanego) nie jest zapewnienie możliwości użytkowania budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w Krakowie zgodnie z jego przeznaczeniem. Stacja ta stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany (budowlę).

Nie ma przy tym sugerowanej przez skarżącą sprzeczności, bowiem zarówno realizacja takiego obiektu (budowa), jak i jego przebudowa i rozbudowa, przy braku odrębnych przepisów wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak słusznie wskazał organ II instancji bezsporne jest, że generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, w których to przepisach wymieniono roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 P.b. pod pojęciem "obiekt budowlany" należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostało wymienione w żadnym z przepisów, tym samym należy przyjąć, że roboty takie wymagają pozwolenia na budowę, niezależnie od kryteriów środowiskowych przyjętych w art. 29 ust. 6 P.b. Jak wynika z powyższego zasadą jest wykonywanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, a wyjątkiem od zasady wykonywanie takich robót na podstawie zgłoszenia. Wyjątków od zasady nie można zaś nigdy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Jeżeli więc budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymieniono w ust. 1 art. 29 P.b. ani też robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymieniono wprost w ust. 2 i ust. 3 art. 29 P.b., to nie można przyjmować, że tego typu zamierzenie budowlane można realizować na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. na podstawie zgłoszenia.

Jak słusznie podnosiła skarżąca, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że zakres prac, które zgodnie z ustawą P.b. powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy nie wymagają, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora.

Nadal przy tym aktualny i ugruntowany jest pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów P.b.

Natomiast odnosząc się do argumentacji skarżącej należy wyjaśnić, że w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska stacja bazowa jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne.

Wobec tego stację bazową telefonii komórkowej, na gruncie przepisów Prawa budowlanego, należy traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 P.b.).

W orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą, na którą składają się poza urządzeniami technicznymi, konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 596/17 oraz sygn. II OSK 613/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1161/17; 17 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1476/18 oraz 27 października 2021 sygn. II OSK 3707/18). Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. może mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (przebudowy, rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej.

Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 P.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 789/17; 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; 22 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1494/15; 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14, wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1765/21).

Wbrew stanowisku skarżącej, prezentowany uprzednio kierunek wykładni przepisów P.b. i kategoryzacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej - uzależnionej od uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na szczególny charakter tego rodzaju zamierzenia, potwierdzają także kolejne nowelizacje. W stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie ustawodawca wszakże zdefiniował w art. 3 pkt 5a P.b. pojęcie "przenośnego wolno stojącego masztu antenowego", jako wszelkie konstrukcje metalowe bądź kompozytowe, samodzielne bądź w połączeniu z przyczepą, rusztem, kontenerem technicznym, lub szafami telekomunikacyjnymi, posadowione na gruncie, wraz z odciągami, balastami i innymi elementami konstrukcji, instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, przeznaczone do wielokrotnego montażu i demontażu bez utraty wartości technicznej. Przy czym tego typu obiekt budowlany, został wprost zaliczony do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych zdefiniowanej w art. 3 pkt 5 P.b. Co istotne, w stosunku do tej kategorii obiektów budowlanych ustawodawca również wprost zastosował szereg przepisów szczególnych odnoszących się do przedsięwzięć polegających "na budowie i przebudowie" przenośnych wolnostojących masztów antenowych, w przypadku gdy inwestorem jest przedsiębiorca telekomunikacyjny lub podmiot, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 lutego 2022 r. sygn. II SA/Bd 1145/21).

W przedmiotowej sprawie planowane przedsięwzięcie nie dotyczy jednak budowy przenośnego wolnostojącego masztu antenowego, lecz przebudowy i rozbudowy innej budowli - stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Pojęcie "instalowanie" nie zostało zawarte wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 P.b.). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a-e, ust. 4 pkt 3 P.b.). W odniesieniu do części z nich wskazano wyraźnie, iż roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 3 lit. a) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że organ II instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i zasadnie doszedł do wniosku, że na wykonanie przedmiotowych robót inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. W konsekwencji planowanych przez inwestora prac przebudowany i rozbudowany miał być odrębny od budynku mieszkalno-usługowego obiekt budowlany (budowla) - stacja bazowa telefonii komórkowej.

Chociaż pojęcie "urządzenia techniczne" występuje w art. 3 pkt 9 P.b. jako element definicji urządzeń budowlanych, nie wynika jednak z tego, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu budynku stanowi urządzenie budowlane związane z tym budynkiem. Do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. zostały zaliczone także "urządzenia techniczne" oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 597/17).

Do stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma zatem zastosowania przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., skutkiem czego - wbrew temu co podnosi inwestor - przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe stanowisko, podzielane przez Sąd, zamyka spory co do kwalifikacji robót budowlanych polegających na budowie, przebudowie i rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku, albowiem prowadzi ostatecznie do wniosku, że budowa stacji bazowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Dodać należy, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, że przy realizacji tego typu zespołów urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, powinna obowiązywać zasada przezorności w trosce o zdrowie i życie ludzkie. Zgodnie z art. 74 ust. 2 oraz art. 5 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które powinny kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz realizować prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska. W duchu tych zasad powinny być interpretowane i stosowane przepisy Prawa budowlanego. Budowa (przebudowa i rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 P.b., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 641/18, 11 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2242/17, 19 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 848/16).

Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że niezasadny okazał się zasadniczy zarzut skargi, bowiem organy nie naruszyły art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 28 P.b., a w konsekwencji art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., zatem wydane decyzje organów administracji obu instancji odpowiadają prawu.

Choć uzasadnienie decyzji I instancji jest ogólnikowe, to uzasadnienie decyzji organu II instancji, wbrew zarzutom skargi, określa ustalony stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa materialnego i procesowego w zakresie niezbędnym do umotywowania zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. - czyli do zgłoszenia sprzeciwu. Organ II instancji odniósł się też do wszystkich istotnych zarzutów odwołania.

W szczególności rzetelnie wykazał, dlaczego w kontekście art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. uznał zgłoszony do realizacji zakres robót budowlanych za nie mieszczący się w hipotezie tego przepisu, jako przebudowę i rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, a nie jedynie instalację urządzeń. Uzasadnił także, wbrew zarzutom skarżącej, dlaczego zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako "odrębny obiekt budowlany", wyjaśniając co konkretnie zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji prawnej. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dokładnie wynika, co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii stanowisko zajął organ.

Końcowo należy wskazać, że rację trzeba przyznać skarżącej, iż pojęcie obszaru oddziaływania nie ma co do zasady znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Ustalenie szerszego kręgu osób zainteresowanych w sprawie nie może stanowić samo w sobie podstawy zgłoszenia sprzeciwu, a może być jedynie następstwem sprzeciwu, któremu towarzyszy nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak bowiem wskazał sam organ II instancji, organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia nie jest w tym trybie władny ustalania, czy zachodzi rzeczywiste oddziaływanie na sąsiednią działkę, ponieważ taka analiza możliwa jest tylko na etapie poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na budowę.

Dlatego też wskazanie przez organ II instancji niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. jako przesłankę do wniesienia sprzeciwu trzeba ocenić jako bezpodstawne.

Na marginesie Sąd wskazuje, że niewątpliwie zamierzone przez inwestora prace mogą spowodować wprowadzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich i zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego (co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego).

Stwierdzone przez Sąd niedociągnięcie uzasadnień decyzji stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasadne było zgłoszenie sprzeciwu, zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższe uchybienie nie mogło zatem samoistnie skutkować uchyleniem skarżonych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Dodatkowo Sąd wskazuje, że art. 134 P.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie wpływają - nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyroki NSA z: 12 września 2019 r. sygn. II GSK 634/19, 5 stycznia 2021 r., sygn. I GSK 1522/20).

Mając powyższe na uwadze Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, choć część jej argumentacji okazała się uzasadniona. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Częściowo błędne (przedwczesne w tym trybie postępowania) uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie miało w niniejszej sprawie wpływu na jej rozstrzygnięcie.

W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził takich wad i uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.