Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 119/13 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 119/13, zobowiązał [...] S.A. w K. do rozpoznania wniosku J. S. z dnia 28 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni, a w pozostałym zakresie skargę odrzucił. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. w K. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

J. S. wnioskiem z dnia 28 listopada 2012 r., nawiązując do poprzednich pism kierowanych do [...] S.A. Oddział w O. i powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), wystąpiła do [...] S.A. Oddział w O. o udostępnienie jej kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na jej nieruchomości położonej w J. (działki o nr ewid. [...] ).

W odpowiedzi [...] S.A. Oddział w O. pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. poinformowała wnioskodawczynię, że nie uwzględni jej wniosku, gdyż nie ma prawnego obowiązku udostępniania dokumentacji techniczno-prawnej eksploatowanych obiektów elektroenergetycznych.

Następnie J. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. w K., zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła jej wnioskowanych informacji publicznych oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia takiej informacji lub o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. może być skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga ta nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego także bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. J. S. stwierdziła ponadto, że spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są "zadaniami publicznymi" w rozumieniu powołanego przepisu. Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia wnioskowanych informacji. Skarżąca do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w K. wniosła o przekazanie sprawy według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oraz o oddalenie skargi. Argumentowała przy tym, że stroną przeciwną w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej może być tylko [...] S.A. Oddział w O., bowiem do tego Oddziału Spółki skarżąca złożyła swój wniosek i z tym właśnie Oddziałem prowadziła dotychczasową korespondencję. Co więcej, powołany Oddział wskazany jest w KRS jako właściwy do prowadzenia spraw Spółki z terenu województwa opolskiego, a zdolność do występowania oddziałów spółek potwierdzona została w orzecznictwie sądów administracyjnych. Spółka stwierdziła nadto, że [...] S.A. nie jest żadnym z podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. W spółce 99,51 % akacji posiada [...] S.A. z siedzibą w K., a pozostali akcjonariusze posiadają 0,49% akcji, przy czym w spółce [...], Skarb Państwa posiada 30,06 % akcji. Spółka nie gospodaruje także majątkiem publicznym. W ocenie Spółki żądane przez skarżącą dane również nie mieszczą się w kategorii informacji podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zadanie publiczne z istoty swej dotyczy organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy, administracji publicznej i podmiotów w tej sferze funkcjonujących. Dystrybucja energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne, co nie upoważnia jednak do ingerencji w sprawy przedsiębiorstw, przez nakładanie obowiązku udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń. Rozszerzenie w drodze wykładni zakresu obowiązywania omawianej regulacji w stosunku do podmiotów nieobjętych przepisami u.d.i.p. tylko z tego powodu, że zadania ich mają cechę użyteczności publicznej i mimo tego, że żądanie dotyczy "kwestii spoza przedmiotu zadania", na gruncie u.d.i.p. jest nieuprawnione. Niewydanie decyzji było konsekwencją przyjętego przez Spółkę stanowiska, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. w K. do rozpoznania w terminie 14 dni wniosku J. S.z dnia 28 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji [...] z dnia [...] stycznia 1994 r., a w pozostałym zakresie skargę odrzucił.

W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że właściwość miejscową wojewódzkich sądów administracyjnych reguluje art. 13 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze siedzibę ma organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. To skarżący decyduje o tym, przeciwko jakiemu organowi (podmiotowi) złoży skargę do sądu administracyjnego, a siedziba tego organu przesądza o właściwości miejscowej sądu. Skoro więc skarżąca jako podmiot pozostający w bezczynności wskazała Spółkę mającą siedzibę w K., to oczywistym jest, że właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast to, czy wskazany przez skarżącą podmiot "odpowiada" za działania podmiotu, z którym skarżąca prowadziła korespondencję i do którego skierowała wniosek o udostępnienie informacji oraz który na ten wniosek udzielił odpowiedzi. Kwestia ta nie ma jednak związku z właściwością miejscową sądu, lecz z oceną prawidłowości wskazania adresata zarzutu bezczynności, a w konsekwencji oceną zasadności skargi. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, adresat skargi został jednak wskazany prawidłowo. Zgodnie z art. 25 § 1, § 2 i § 3 P.p.s.a. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) ma osoba fizyczna i osoba prawna, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. [...] S.A. Oddział w O. jest jednostką organizacyjną [...] S.A. w K. Oddziału Spółki nie można utożsamiać z "jednostką organizacyjną", o jakiej mowa w cytowanym przepisie P.p.s.a. W przepisie tym chodzi bowiem o taki podmiot, który działa samodzielnie a nie w ramach podmiotu posiadającego osobowość prawną. Oddział Spółki nie posiada osobowości prawnej, a żaden przepis szczególny nie wyposaża Oddziału w zdolność sądową. Takimi normami szczególnymi nie są w szczególności przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne, określone osoby lub jednostki organizacyjne. Tą "inną osobą lub jednostką organizacyjną" nie jest Oddział Spółki, lecz sama Spółka. Zobowiązanym podmiotem może więc być osoba (prawna lub fizyczna) lub inna, działająca samodzielnie jednostka. Tym samym nawet przyznany przez Spółkę Akcyjną własnym jednostkom organizacyjnym znaczny zakres samodzielności w prowadzeniu bieżącej działalności nie może oznaczać przeniesienia na te jednostki obowiązków i kompetencji wynikających z przepisów u.d.i.p. W omawianym zakresie podmiotem odpowiedzialnym jest więc Spółka Akcyjna, bez względu na to, która z jej jednostek w sprawie podejmowała faktyczne działania.

WSA w Krakowie podkreślił również, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie przyjmuje się, że termin "zadania publiczne" ma szerszy zakres od pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także dążenie do osiągania celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie z pewnością dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są również "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada zatem na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu I instancji nie może zatem budzić wątpliwości, że na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody takiego stanu rzeczy, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego błędnym przeświadczeniem, że stosowne akty lub czynności w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle przepisów u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów, niezależnie od tego czy zostały one wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, czy są jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w takiej formie.

W niniejszej sprawie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej powinno zakończyć się w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., tj. Spółka powinna albo udzielić żądanej informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Skoro wniosek skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w u.d.i.p., a bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę na bezczynność Spółki za uzasadnioną. W ocenie Sądu I instancji działanie Spółki nie wyczerpywało natomiast przesłanki rażącego naruszenia prawa, bowiem nie było oczywiste, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej punktu 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną oraz że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w wyniku błędnej interpretacji powołanych przepisów u.d.i.p. Spółka została zobowiązana do czynności, których wykonanie nie znajduje oparcia w przepisach tej ustawy. Stanowisko Sądu I instancji, oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, prowadzi do wniosku, że w sprawie najważniejsze jest kryterium "sprawy publicznej". Przepis art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, nie obejmuje zakresu działalności, w ramach której istniałby obowiązek udostępniania informacji z kategorii dokumentów o lokalizacji, budowie urządzeń elektroenergetycznych. Przepis ten dotyczy zaopatrywania w energię. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc pojęcie "zadania publicznego" do przedmiotu działalności przedsiębiorstwa energetycznego dokonał rozszerzającej jego interpretacji, bowiem zadanie publiczne z istoty swej dotyczy organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy i administracji publicznej oraz podmiotów w sferze tej funkcjonujących. Dystrybucja energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne. To jednak nie upoważnia do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa i zobowiązywania go do udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń. Zatem takie pojęcia jak: zadania publiczne, cel publiczny, informacja publiczna nie powinny i nie mogą być uznane za dotykające dokumentów z zakresu instalacji urządzeń. Kwestie te są bowiem związane z uzyskaniem pozwoleń, regulowanych w wymaganych trybach administracyjnych i ciążące na [...] S.A., obowiązki w tym zakresie pozostają w sferze spraw tego przedsiębiorstwa, czyli nie stanowią "sprawy publicznej" w rozumieniu u.d.i.p. Decydujące znaczenie nie ma zatem okoliczność, że dany podmiot w ogóle wykonuje zadania publiczne, czy zadania mające znaczenie publiczne, tylko to czy dana kwestia dotyczy tego zadania. Pytanie o dokumentację, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, nie jest pytaniem o dystrybucję energii, czyli o zadanie publiczne.

Przechodząc do kryterium podmiotowego, Spółka stwierdziła, że niesporne jest, że [...] S.A. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p., gdyż jest osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego. Ewentualnie można byłoby uznać że należy do kategorii innych osób prawnych, ale tylko w przypadku, gdyby chodziło o podmiot, w którym Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w art. 4 pkt 10 definiuje pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %. [...] S.A. nie spełnia tej przesłanki, bowiem w Spółce 99,51 % akcji posiada [...] S.A. z siedzibą w K., przy czym w Spółce [...], Skarb Państwa posiada 30,06 % akcji. Spółka nie gospodaruje ponadto majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym. Majątek [...] S.A. to majątek prywatnej osoby prawnej, a wielkość udziału Skarbu Państwa w majątku Spółki eliminuje możliwość jej zakwalifikowania do podmiotów zobowiązanych z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak zatem prawnych podstaw do zaliczenia [...] S.A. do podmiotów, do których zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie pojęcie działalności [...] S.A. ujętej w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego polegającej na dystrybucji energii elektrycznej i innych zadaniach wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, kwalifikowane jako zadania publiczne, nie może rozciągać się na majątkową stronę tej działalności, bowiem nie jest to w żadnej mierze sfera majątku publicznego. Dbałość o dokumentację dotyczącą lokalizacji urządzeń jest obowiązkiem Spółki, nie może być jednak uznana za sprawę publiczną, mimo że są to akty administracyjne będące w posiadaniu ich adresata bądź jego następcy prawnego, nie stanowią w tym przypadku sprawy publicznej. Decyzje, pozwolenia jako akty wytworzone przez organy administracji publicznej są udostępniane przez te organy. Jeżeli akty administracyjne są w posiadaniu innych podmiotów, to te zobowiązane są do traktowania ich jako informacji publicznej tylko wtedy, gdy akty te regulują kwestie odnoszące się do spraw publicznych tych podmiotów a nie do każdej ich sprawy. Rozszerzanie - w drodze wykładni - zakresu obowiązywania u.d.i.p. w stosunku do pomiotów nieobjętych u.d.i.p. tylko z tego powodu, że zadania ich mają cechę użyteczności publicznej i mimo tego, że żądanie dotyczy kwestii spoza przedmiotu zadania, winno być uznane za nieuprawnione na gruncie u.d.i.p. i taką rozszerzającą wykładnię określić należy jako wykładnię contra legem.

Konkludując, skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że mimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarza przedmiotowe kryterium "zadania publicznego", odchodząc od elementu podmiotowego, spaja bowiem tym pojęciem różne podmioty, to jednak utrzymuje jednocześnie samodzielne kryterium podmiotowe, przy czym dana kwestia musi stanowić informację publiczną. W przedmiocie objętym skargą taka zaś sytuacja nie zachodzi. [...] S.A. jako podmiot, w którym Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej, nie podlega u.d.i.p., a co za tym idzie nie może być zobowiązana do udostępniania jakichkolwiek informacji w trybie tej ustawy. Jednocześnie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie dotyczy zaopatrywania w energię elektryczną, a poszukiwanie jakiegoś dalekiego, pośredniego związku, stanowi nieuzasadnione założeniami u.d.i.p., poszerzanie przedmiotowego zakresu jej obowiązywania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe naruszenia spowodowały, że Sąd I instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli legalności, dopuszczając się naruszenia art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

W piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. J. S. wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami złożonej doń skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się przede wszystkim do zakwestionowania poglądu Sąd I instancji, że [...] S.A. w K. podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz Spółka ta może być podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie stanowisko nie może być zaakceptowane, gdyż jest ona spółką prawa handlowego i jako podmiot w pełni prywatny nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy w pierwszej kolejności powołać treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p, który stanowi, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z zawartego tam sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie ma zatem decydującego znaczenia.

Ustawodawca posługując się w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminem "zadania publiczne" nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), w myśl którego po pierwsze, pojęcie użyte w art. 4 u.d.i.p. ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, a po drugie, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13 -Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 4a, 5, 6, 6a tej ustawy, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji nie naruszył tym samym art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie Spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępniania informacji publicznej.

Przechodząc do pozostałych zarzutów, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" określone zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., w których ustawodawca wskazał, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

WSA w Krakowie słusznie zatem uznał, że decyzje administracyjne dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznej znajdującej się na nieruchomości wnioskodawczyni, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym także zarzut naruszenia art. 1 ust.1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. uznać należy za chybiony.

Dodać ponadto należy, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie - co zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy przy tym mieć jednak na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzuty sformułowane przez skarżącą Spółkę pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku J. S. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Strona nie złożyła bowiem odpowiedzi na skargę kasacyjną, a jej pełnomocnik nie brał udziału w rozprawie przed Sądem II instancji. J. S. nie wykazała zatem, aby w postępowaniu kasacyjnym poniosła koszty, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a. oraz w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).