Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność [....] S.A w K; I. zobowiązuje [....] S.A w K. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku J.S. z dnia 28 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji nr [....] z dnia 12 stycznia 1994 r.; II. w pozostałym zakresie skargę odrzuca; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądza od [....] S.A w K. na rzecz skarżącej J.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie:

Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. J.S. , w nawiązaniu do poprzedniej korespondencji, wystąpiła do [....] S.A Oddział w O. o udostępnienie kserokopii decyzji udzielającej pozwolenia na budowę Nr [....] z dnia 12 stycznia 1994 r., oraz kserokopii pisemnej zgody ówczesnych właścicieli nieruchomości (o ile takie istnieją) na budowę linii energetycznej.

W odpowiedzi na powyższe spółka podała, że w związku z brakiem prawnego obowiązku udostępniania dokumentacji techniczno-prawnej eksploatowanych obiektów elektroenergetycznych nie udostępni posiadanej dokumentacji.

W dniu 4 czerwca 2013 r. J.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [....] S.A. w K. Wniosła o stwierdzenie bezczynności w/w spółki w załatwieniu jej wniosku z 28 listopada 2012 r., oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie.

Wskazała skarżąca, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są zadaniami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy spawy publicznej i nakłada na w/w przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej te sprawy.

W odpowiedzi na skargę [....] S.A. z siedzibą w K. wniosła o przekazanie sprawy według właściwości miejscowej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o oddalenie skargi.

Podała, że stroną przeciwną w ewentualnej sprawie o udzielenie informacji publicznej jest [....] S.A. Oddział w O. , który prowadził dotychczasową korespondencję z skarżącą. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany był również do Oddziału Spółki w O. jako podmiotu, z którego terenem działalności Spółki wiąże się żądana informacja. Co więcej, Oddział wskazany jest w KRS jako właściwy do prowadzenia spraw Spółki z terenu województwa opolskiego, a zdolność do występowania oddziałów spółek potwierdzona była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. II SA/Kr 60/13).

Podniosła nadto, że [....] S. A. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są to bowiem podmioty szeroko pojętego sektora finansów publicznych - organy władzy, administracji oraz podmioty uczestniczące w wykonywaniu zadań przez te organy. Z kolei pkt 5 w/w przepisu dotyczy podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Podniosła, że [....] S.A. nie należy do żadnej z w/w kategorii. W spółce 99,51 % akacji posiada [....] S.A. z siedzibą w K. , a pozostali akcjonariusze posiadają 0,49% akcji, przy czym w spółce [....] , Skarb Państwa posiada 30,06 % akcji. Spółka nie gospodaruje zatem majątkiem publicznym.

Wedle spółki również przedmiot żądanej (por. I OSK 851/10) informacji nie mieści się w kategorii informacji podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zadanie publiczne z istoty swej dotyczy organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy, administracji publicznej i podmiotów w tej sferze funkcjonujących (przede wszystkim z punktu widzenia organizacyjnego, strukturalnego). Dystrybucja energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne, co nie upoważnia do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa, przez nakładanie obowiązku udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń.

Wskazała nadto Spółka, że rozszerzenie w drodze wykładni zakresu obowiązywania ustawy w stosunku do podmiotów nie objętych ustawą tylko z tego powodu, iż zadania ich mają cechę użyteczności publicznej i mimo tego, że żądanie dotyczy "kwestii spoza przedmiotu zadania", winno być potraktowane jako nieuprawnione na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewydanie decyzji było konsekwencją przyjętego przez Spółkę stanowiska, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu jest pozbawiony podstaw.

Właściwość miejscową wojewódzkich sądów administracyjnych reguluje przepis art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. To skarżący zatem decyduje o tym, przeciwko któremu organowi (podmiotowi) wystąpi przed sądem administracyjnym, a siedziba tego wskazanego organu przesądza o właściwości miejscowej sądu. Skoro więc skarżąca wskazała jako podmiot pozostający w bezczynności Spółkę mającą siedzibę w K. , to właściwym do rozpoznania skargi pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zupełnie odrębną kwestią jest to, czy rzeczywiście wskazany przez skarżącą podmiot "odpowiada" za działania podmiotu, z którym skarżąca prowadziła korespondencję, do którego skierowała wniosek o udostępnienie informacji i który na ten wniosek udzielił odpowiedzi. Kwestia ta jednak nie ma związku z właściwością miejscową sądu, lecz z oceną prawidłowości wskazania adresata zarzutu bezczynności, a w konsekwencji oceną zasadności skargi.

Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę adresat skargi został wskazany prawidłowo. Zgodnie z art. 25 § 1, 2 i 3 ppsa zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) ma osoba fizyczna i osoba prawna, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

[....] S.A. Oddział w Opolu jest jednostką organizacyjną [....] S.A. w K. Błędem jest jednak utożsamianie Oddziału Spółki z "jednostką organizacyjną", o jakiej mowa w cytowanym przepisie. W przepisie tym chodzi bowiem o taki podmiot, który działa samodzielnie, a nie w ramach podmiotu posiadającego osobowość prawną. Oddział Spółki nie posiada osobowości prawnej, a żaden przepis szczególny nie wyposaża Oddziału w zdolność sądową. Nie są w szczególności takimi przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 5 tej ustawy podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tą "inną osobą lub jednostką organizacyjną" nie jest Oddział Spółki, lecz sama Spółka. Z przepisu tego bowiem nie wynika dowolność w wyborze pomiędzy osobą prawną, a jej jednostką organizacyjną. Przepis ten wskazuje jedynie, że zobowiązanym podmiotem jest osoba (prawna lub fizyczna), lub inna jednostka, ale działająca samodzielnie. Nawet zatem przyznany przez Spółkę Akcyjną własnym jednostkom organizacyjnym znaczny zakres samodzielności w prowadzeniu bieżącej działalności nie może oznaczać przeniesienia na te jednostki obowiązków i kompetencji wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie podmiotem odpowiedzialnym jest Spółka Akcyjna bez względu na to, która z jej jednostek podejmowała faktyczne działania.

W następnej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy [....] S.A. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem z dnia 28 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżącej zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. [....] S.A. Oddział w K. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie .

W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności.

Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy.

W ocenie tej należy uwzględnić to, że na pismo skarżącej z dnia 28 listopada 2012 r. Spółka udzieliła odpowiedzi w dniu 14 stycznia 2013 r. uznając, że w ten sposób sprawa zostaje zamknięta. Prawdą jest, że odpowiedź ta nie stanowiła należytego załatwienia wniosku o udostepnienie informacji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było jednak oczywiste, że Spółka [....] jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy, zważywszy że nie jest ona organem władzy. Nie można też nie dostrzegać faktu, że skarżąca nie podjęła żadnych działań monitujących, a jej pierwszym krokiem zmierzającym do realizacji wniosku było wniesienie skargi do Sądu. Przepisy prawa nie nakazują w sprawach takich jak rozpatrywana, wyczerpania "drogi przedskargowej", ani nie ograniczają czasowo możliwości wniesienia skargi do Sądu. Oznacza to jednak tyle, że skarga została wniesiona w terminie i jest dopuszczalna. Długie milczenie skarżących nie może, w ocenie Sądu, przesądzać o przypisaniu Spółce rażącego naruszenia prawa w bezczynności.

W opisanej sytuacji nie można było przyjąć, nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostepnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność [....] S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy .