Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 620/16 w sprawie ze skargi D.K. [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 25 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D.K. [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]w przedmiocie odmowy udostępnienia numeru księgi wieczystej nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

D.K. wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. wystąpiła do Starosty B. o udzielenie informacji w zakresie numeru księgi wieczystej, którą objęta jest wskazana przez nią we wniosku nieruchomość. W uzasadnieniu wskazała jako podstawę prawną żądania art. 24 ust. 2 i 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.)

Starosta B. w piśmie z [...] stycznia 2016 r. zwrócił się do skarżącej o wskazanie interesu prawnego w udostępnieniu jej żądanych informacji.

Skarżąca w odpowiedzi na powyższe pismo, jako podstawę prawną ponownie wskazała art. 24 ust. 2 i 4 w zw. z art. 20 ust. 1 P.g.k. Podniosła, że numer księgi wieczystej jest daną jawną, powszechnie dostępną, do uzyskania której nie jest wymagane wykazywanie interesu prawnego. Dodała, że numer księgi wieczystej to kombinacja liter i cyfr, która nie zawiera w sobie żadnych danych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k., tj. właścicieli czy też władających nieruchomością z tego względu udostępnienie numeru księgi wieczystej nie wymaga wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego.

Starosta B. decyzją z [...] lutego 2016 r. orzekł o odmowie udostępnienia numeru księgi wieczystej prowadzonej dla określonej przez skarżącą we wniosku nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca nie wykazała się interesem prawnym uzasadniającym uzyskanie żądanych informacji.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji i zarzuciła organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 24 ust. 2 i 4 w zw. z art. 20 ust. 1 P.g.k. poprzez ustalenie, że do udostępnienia informacji dotyczącej oznaczenia ksiąg wieczystych prowadzonych dla wskazanej przez wnioskodawcę nieruchomości konieczne jest posiadania interesu prawnego. Wskazała także, że zgodnie z literalnym brzmieniem powołanych wyżej przepisów udostępnienie oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów założonego dla konkretnie wskazanych nieruchomości nie jest zależne od przysługiwania interesu prawnego, gdyż są to dane jawne, powszechnie dostępne. Warunkiem skuteczności wniosku o wskazanie numeru księgi wieczystej jest jej konkretne określenie przez wskazanie numeru działki lub adresu.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z [...] lutego 2016 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z regulacji zawartych w treści art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2, 4 i 5 P.g.k. wynika, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach, a więc informacje przedmiotowe, są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast dane z ewidencji gruntów zawierające dane właścicieli i władających (dane podmiotowe) oraz wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające takie dane, starosta udostępnia tylko na żądanie podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 ww. ustawy, a na żądanie innych podmiotów - tylko w przypadku wykazania się w tym zakresie interesem prawnym.

W ocenie organu w piśmie z [...] stycznia 2016 r. skarżąca domagała się wskazania numeru księgi wieczystej dla nieruchomości o wskazanym adresie. Kluczowe było rozstrzygnięcie, czy informacja o numerze księgi wieczystej, stanowi informację o charakterze przedmiotowym (jak twierdzi skarżąca) czy też ma charakter przedmiotowo-podmiotowy jak wskazał w zaskarżonej decyzji organ I instancji. Wątpliwości w tym zakresie wynikają bowiem z zestawienia treści przytoczonych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz przepisów dotyczących ksiąg wieczystych.

Organ wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przez stan prawny nieruchomości należy rozumieć przysługujące określonym podmiotom prawa i roszczenia wpisane w działach II - IV księgi wieczystej, a więc własność, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe, a także prawa osobiste i roszczenia, o których mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Skoro księga wieczysta zawiera powyższe dane, to nie może ulegać wątpliwości - zdaniem organu odwoławczego - że udostępnienie numeru księgi wieczystej nieruchomości jest równoznaczne z udostępnieniem danych o charakterze podmiotowym, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Organ stwierdził więc, że dane o numerze księgi wieczystej dotyczące konkretnie oznaczonej działki ewidencyjnej mają charakter nie tylko przedmiotowy, ale również podmiotowy.

W związku z tym pomimo powołania się przez skarżącą na art. 24 ust. 2 P.g.k. (jawność informacji o charakterze przedmiotowym) w ocenie organu odwoławczego organ ewidencyjny słusznie zakwalifikował wniosek jako podlegający rozpoznaniu zgodnie z przepisami art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.k.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszenie:

• art. 24 ust. 2 i 4 w związku z art. 20 ust.1 P.g.k. poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 24 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy, tj. ustalenie, że do udostępnienia informacji dotyczącej oznaczenia ksiąg wieczystych prowadzonych dla wskazanej nieruchomości konieczne jest posiadanie interesu prawnego i w konsekwencji odmowę udostepnienia żądanych danych wobec niewykazania przez skarżącą tegoż interesu,

• art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez bezpodstawne uniemożliwienie wnioskodawczyni dostępu do treści księgi wieczystej konkretnie oznaczonej nieruchomości, której to treść, zgodnie z ww. przepisem jest jawna.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 sierpnia 2016 r. oddalił skargę D.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z [...] kwietnia 2016 r.

W ocenie Sądu I instancji wykładnia regulacji ustawy Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że danych nie zawierających danych osobowych może domagać się istotnie każdy podmiot. Dodał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że numer księgi wieczystej należy do danych osobowych, gdyż w księdze wieczystej ujawnione są między innymi podmioty będące właścicielami i użytkownikami wieczystymi, dla których księgi te są prowadzone. Danymi osobowymi są bowiem wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, tak jak w tym przypadku przez powołanie się na numer identyfikacyjny, czy też powołanie się na cechy fizyczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Skoro treść ksiąg wieczystych jest powszechnie dostępna, to na podstawie numeru księgi wieczystej można ustalić również dane osobowe osób ujawnionych w księdze wieczystej.

Sąd I instancji podkreślił, że w zakresie operatu ewidencyjnego przyjęto zasadę jawności zwykłej (zasada jawności zwykłej formalnej), która oznacza zagwarantowanie dostępu do treści samego rejestru, bez wymogu ogłaszania treści wpisów. Ochroną objęto jednak dane osobowe podmiotów będących właścicielami lub innych osób posiadających prawa do tych nieruchomości. Następstwem tego jest funkcja informacyjna, która w tym przypadku zależy od zakresu podlegających ujawnieniu danych, kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania tych informacji, łatwości dostępu do danych rejestrowych, kosztów zaświadczeń i odpisów z rejestru. Dostęp zatem do rejestrów administracyjnych podlega reglamentacji.

Dalej, Sąd I instancji wskazał, że inaczej rzecz się przedstawia jeśli chodzi o księgi wieczyste, albowiem w tym wypadku chodzi o tzw. jawnością formalną ksiąg wieczystych, statuowaną w art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, której zachowanie gwarantuje przepis art. 36¹ ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zapewniający każdemu zainteresowanemu prawo do uzyskania aktualnego odpisu z księgi wieczystej. Ponadto wpisy w księgach wieczystych cechuje materialna jawność w przeciwieństwie wpisów w ewidencji gruntów i budynków, które nie są objęte rękojmią wiary publicznej, ani nie korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, choć przy prawidłowo prowadzonej ewidencji powinny być zgodne ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej.

Zdaniem Sądu I instancji regulacja dostępu do danych zgromadzonych w operacie ewidencyjnym, różni się więc od regulacji jawności ksiąg wieczystych. W zakresie ksiąg wieczystych jawna jest cała księga, a udostępnieniu podlegają również dane osobowe w niej zawarte. Reglamentowany jest natomiast dostęp do akt księgi, które może przeglądać osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 36¹ ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Uzyskania z rejestru ewidencyjnego informacji o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierających danych osobowych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. na podstawie art. 24 ust. 2 tej ustawy może domagać się zatem każdy. Udostępnienia informacji natomiast o charakterze podmiotowym ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, może domagać się tylko ten, kto wykaże, że ma w tym zakresie interes prawny.

W rozpatrywanej sprawie trafnie, zdaniem Sądu, organy uznały, że skarżąca nie wykazała skutecznie, że ma interes prawny w uzyskaniu nr księgi wieczystej, który jest daną o charakterze przedmiotowo - podmiotowym. Nie wskazała na taki przepis prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w uzyskaniu wnioskowanych danych z ewidencji gruntów i budynków. Ustawa o księgach wieczystych i hipotece nie jest aktem normatywnym znajdującym zastosowanie w postępowaniu dotyczącym udostępnienia na wniosek danych z ewidencji gruntów i budynków, gdyż reguluje ona dostęp do ksiąg wieczystych, a nie do rejestru ewidencyjnego. W tym więc względzie za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów, wyrażone w wydanych decyzjach, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w przywołanym przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2014 r. (sygn. akt I OSK 802/13) i stwierdził, że jest odosobnione. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w niejednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje nurt, w świetle którego koniecznym jest wykazanie interesu prawnego przez inne podmioty niż władający nieruchomościami w uzyskaniu danych z ewidencji gruntów i budynków w postaci numeru księgi wieczystej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 sierpnia 2016 r. wywiodła D.K. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2 i 4 w związku z "art. 20 ust. 1.1" P.g.k. poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 24 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy tj. ustalenie, że do udostępnienia informacji dotyczącej oznaczenia księgi wieczystej prowadzonej dla wskazanej przez wnioskodawcę konkretnej nieruchomości konieczne jest posiadanie interesu prawnego i w konsekwencji odmowę udostępnienia żądanych danych wobec niewykazania przez wnioskodawczynię (skarżącą) tegoż interesu,

2. art. 24 ust. 2 i 4 w związku z "art. 20 ust. 1.1" P.g.k. poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że wniosek o podanie numeru księgi wieczystej założonej dla konkretnie oznaczonej przez wnioskodawcę nieruchomości jest wnioskiem o udostępnienie danych o podmiotach ewidencyjnych, a nie danych przedmiotowych, skutkującą niezastosowaniem tych przepisów w sytuacji, gdy skarżąca żądała podania wyłącznie jawnych danych z operatu ewidencyjnego,

3. art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.k. poprzez bezpodstawne zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy skarżąca nie żądała wydania informacji z ewidencji gruntów zawierającej dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1,

4. art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia numeru księgi wieczystej konkretnie oznaczonej nieruchomości i w konsekwencji uniemożliwienie wnioskodawczyni dostępu do treści księgi wieczystej założonej dla tejże nieruchomości, która to treść, zgodnie z ww. przepisem jest jawna i nikt nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed WSA i NSA według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego i kosztu uzyskania uzasadnienia zaskarżonego wyroku,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

4. podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego występującego w niniejszej sprawie i budzącego poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych tj. czy numer księgi wieczystej jest daną ewidencji gruntów i budynków zawierającą dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. i w konsekwencji, czy udostępnienie numeru księgi wieczystej konkretnie oznaczonej nieruchomości na żądanie podmiotu niewskazanego w art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 P.g.k. następuje w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy tj. za wykazaniem przez wnioskodawcę interesu prawnego, czy też udostępnienie tej informacji następuje w trybie art. 24 ust. 2 i 4 tj. na wniosek każdego, kto tego zażąda.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok jest wynikiem błędnej i nielogicznej interpretacji przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które stanowić powinny podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd uzasadniając oddalenie skargi, wyszedł poza ramy tej ustawy, albowiem oparł się na przepisach ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które nie powinny być podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, również i z tych przepisów wyciągnął całkowicie nielogiczne wnioski.

Skarżąca kasacyjnie stanęła na stanowisku, że numer księgi wieczystej nie jest daną osobową - jest to informacja dotycząca gruntu, co wprost stwierdził ustawodawca sytuując "oznaczenie ksiąg wieczystych" w art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k. Numer księgi wieczystej to kombinacja liter i cyfr, z której nie wynika żadna dana osobowa podmiotu będącego właścicielem/władającym nieruchomości zapisanej w księdze oznaczonej tym numerem.

Dane zawarte w księdze wieczystej - zdaniem skarżącej kasacyjnie - są ambiwalentne dla postępowania administracyjnego o udostępnienie numeru księgi wieczystej z ewidencji gruntów. Starosta udostępnia dane zawarte w prowadzonej przez siebie ewidencji gruntów - na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które w sposób pełny normują zasady udostępniania danych z ewidencji gruntów. Co więcej, zdaniem skarżącej kasacyjnie w orzecznictwie sądowym wcale nie podkreśla się, że numer księgi wieczystej należy do danych osobowych. Zdarzają się orzeczenia, zwłaszcza w ostatnim czasie, w których tak przyjęto, ale w orzeczeniach tych nastąpił błąd wnioskowania identyczny, jak w zaskarżonym wyroku. Sądy administracyjne zupełnie bezpodstawnie, a nawet wbrew przepisom ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaczęły uznawać informację o numerze księgi wieczystej za daną podmiotową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że okoliczności faktyczne w sprawie są bezsporne, stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 P.g.i k w zw. z art. 24 ust. 2 i ust. 4 i art. 24 ust. 5 P.g.i k. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa jest tożsama z innymi sprawami w których skarżąca kasacyjnie wniosła skargi kasacyjne oparte o tak samo sformułowane zarzuty i tę samą argumentację, są to sprawy o sygn. akt: I OSK 2192/16, I OSK 806/17, I OSK 2212/16, I OSK 276/17 stąd też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego we wszystkich tych sprawach jest tożsame.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, stąd też konieczne jest dokonanie wykładni wskazanych przepisów, a wcześniej ich przypomnienie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 P.g.i k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład której wchodzą; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowe. Ust. 2 w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów, nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów o których mowa w pkt 1; 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków, 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 5) wartość katastralna nieruchomości; 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Przytoczony art. 20 ust. 1 i ust. 2 P.g.i k. wskazuje jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków, dostrzegamy, że rodzaj i charakter tych informacji jest bardzo zróżnicowany. Wymienione w art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.i k. informacje dotyczące gruntów obejmują typowe informacje nawiązujące do cech przedmiotowych, fizycznych gruntu, ale również takie informacje jak oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, a więc informacje o zupełnie odmiennym charakterze, informacje, które niewątpliwe dotyczą sfery prawnej gruntu, a nie cech fizycznych przedmiotowego gruntu. Nadto taka informacja jak oznaczenie ksiąg wieczystych umożliwia uzyskanie wszelkich informacji dotyczących nieruchomości (w skład której wchodzą określone grunty) objętej daną księgą wieczysta, które zawarte są we wszystkich działach księgi wieczystej (podobna uwaga dotyczy zbioru dokumentów). Również wymienione w art. 20 ust. 2 P.g.i k. informacje, które także wykazuje się w ewidencji mają bardzo różnorodny charakter. Wystarczy wskazać na pkt 1 dotyczący właścicieli, pkt 2 dotyczy miejsca pobytu stałego, lub adres siedziby właścicieli pkt 6 dotyczy wskazanych umów dzierżawy, a więc m.in. stron tej umowy, a więc są to różne informacje ewidencyjne, ale zawierające dane dotyczące właścicieli. Z kolei informacja zawarta w pkt 3 dotyczy wpisu do rejestru zabytków, w pkt 4 dotyczy objęcia gruntu formą ochrony przyrody, a więc są to informacje, które dotyczą przedmiotu, który został objęty szczególną ochroną prawną i z tego tytułu mogą wynikać różne obowiązki i ograniczenia, ale równocześnie informacje te zawierają dane podmiotów, którzy są właścicielami, czy też władającymi tymi gruntami (np. wpis do rejestru zabytków następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 9 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków).

Powyższe przypomnienie treści art. 20 ust. 1 i ust. 2 P.g.i k. pokazuje, że informacje, które zawarte są w ewidencji gruntów i budynków mają bardzo różnorodny i niejednorodny charakter, a w konsekwencji nie jest możliwy dychotomiczny podział na informacje o charakterze podmiotowym i informacje o charakterze przedmiotowym, występuje bowiem trzecia grupa która równocześnie zawiera zarówno informacje przedmiotowe jak i podmiotowe. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że informacje zawarte w ramach ust. 1 art. 20 P.g.i k. jak i w ramach ust. 2 art. 20 P.g.i k.nie mają jednolitego charakteru. Można zauważyć, że w ust. 1 wskazano na dane ewidencyjne, które zawierają informacje o charakterze przedmiotowym i charakterze przedmiotowo-podmiotowym, zaś w ust. 2 wskazano dane ewidencyjne, które zawierają informacje podmiotowe, ale również informacje o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Powyższa konstatacja będzie mieć istotne znaczenie przy dalszej wykładni przepisów.

Z kolei art. 24 ust. 2 P.g.i k. stanowi, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jawność ewidencji gruntów i budynków oznacza to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji niejawnych w rozumieniu prawa, nie oznacza to jednak powszechnego dostępu do nich.

Zasady dostępu do informacji zawartych w ewidencji gruntów zostały uregulowane w art. 24 ust. 4 i ust. 5 P.g.i k. Zgodnie z art. 24 ust. 4 P.g.i k. każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. I będący przedmiotem sporu co do jego wykładni ust. 5 zgodnie z którym, Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.i k., oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierającego takie dane, na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2a) operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537, 1920 i 2003 oraz z 2017 r. poz. 1529 i 1566);

3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.

Dokonując wykładni normy prawnej zawartej w przepisie art. 24 ust. 5 P.g.i k. w pierwszej kolejności należy rozpocząć od wykładni językowej, a następnie należy skorzystać z innych rodzajów wykładni. Kwestią podstawową, a zarazem fundamentalną jest ustalenie hipotezy normy zawartej w art. 24 ust. 5 P.g.i k., a więc ustalenie adresata normy i okoliczności jej stosowania, czyli inaczej ujmując ustalenie zakresu zastosowania normy. To ustalenia hipotezy normy prawnej, czyli ustalenie zakresu zastosowania tej normy jest przedmiotem sporu, natomiast dyspozycja tej normy, czyli nakazane zachowanie sformułowane jest w pkt 1 do pkt 3 ust. 5 art. 24 P.g.i k. Dokonując zatem wykładni językowej celem ustalenia zakresu stosowania normy (hipotezy) zawartej w art. 24 ust. 5 P.g.i k. należy zwrócić uwagę na zastosowaną konstrukcję językową użytego sformułowania, która składa się z dwóch zdań składowych połączonych spójnikiem "oraz", który jest jednym z spójników funktora koniunkcji, a warunkiem koniecznym prawdziwości koniunkcji jest prawdziwość obu zdań składowych. Pierwsze zdanie składowe to "starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1". Analizując to zdanie należy zwrócić uwagę, że jest w nim mowa ogólnie o "danych ewidencji gruntów i budynków" bez odwoływania się czy to do danych, o których mowa w art. 20 ust. 1 P.g.i k. czy też do danych z art. 20 ust. 2 , P.g.i k. natomiast tym kryterium wyróżniającym te dane z wszystkich danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jest kryterium zawierania w tych danych ewidencyjnych danych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1. A jak wskazano wcześniej, analizując art. 20 ust. 1 i ust. 2 P.g.i k. dane ewidencyjne mogą zawierać dane przedmiotowe, dane podmiotowe, jak i dane podmiotowo-przedmiotowe. Stąd też analizowane zdanie, że starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, dotyczy wszystkich danych ewidencyjnych, które zawierają dane podmiotów, jak również tych danych ewidencyjnych, w których zawarte są zarówno dane przedmiotowe jak i podmiotowe. Drugie zdanie składowe wyznaczające zakres hipotezy normy sformułowanej w art. 24 ust. 5 P.g.i k. zostało ujęte w następujący sposób: "wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierającego takie dane", czyli chodzi w wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego, który zawiera dane podmiotowe. Te dwa zdania składowe zostały połączone spójnikiem "oraz" czyli mamy do czynienia z koniunkcją, a warunkiem koniecznym prawdziwości koniunkcji jest prawdziwość obu zdań składowych. Z powyższego wynika, że hipoteza normy zawartej w ust. 5 art. 24 P.g.i k. obejmuje zarówno udostępnienie danych ewidencyjnych zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 2 pkt 1 jak i obejmuje również wydanie wypisów zawierających dane podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1. W obu tych sytuacjach jest to możliwe tylko na żądanie podmiotów wskazanych w pkt 1 do pkt 3. Jednym słowem do sformułowanej w art. 24 ust. 5 P.g.i k. hipotezy normy prawnej składającej się z dwóch zdań składowych stanowiących koniunkcję zastosowanie ma ta sama dyspozycja normy sformułowana w pkt 1 do pkt 3.

Powracając zaś do tej danej ewidencyjnej, zawartej w ewidencji gruntów i budynków, jaką jest oznaczenie księgi wieczystej nie można tej danej traktować jako "zbioru oznaczonych cyfr i znaków" jak sugeruje skarżąca kasacyjnie. Otrzymanie informacji dotyczącej oznaczenia księgi wieczystej umożliwia bowiem w sposób łatwy i prosty dostęp do treści całej księgi wieczystej, a więc wszystkich IV działów, a w tym również do zawartych w niej danych podmiotowych. Ubieganie się o uzyskanie z ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących oznaczenia księgi wieczystej ma na celu nie pozyskanie "zbioru oznaczonych cyfr i znaków", ale ma na celu pozyskanie danych podmiotowych dotyczących właściciela nieruchomości, które w prosty sposób można pozyskać dysponując "zbiorem oznaczonych cyfr i znaków", czyli oznaczeniem księgi wieczystej. Dlatego też przyjęcie takiej wykładni, że zawarta w ewidencji gruntów informacja dotycząca oznaczenia księgi wieczystej ma wyłącznie charakter przedmiotowy, a w konsekwencji może być udostępniana każdemu, spowodowałoby, że przyjęta w art. 24 ust. 5 P.g.i k. zasada, że udostępnienie danych ewidencyjnych zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 może nastąpić tylko na żądanie podmiotów wskazanych w pkt 1 do pkt 3 stałaby się bezprzedmiotowa, albowiem każdy poprzez uzyskanie oznaczenia księgi wieczystej uzyskiwałby dane dotyczące podmiotów. To oznacza, że taka wykładnia jest nieprawidłowa, albowiem prowadzi do rezultatu, że dyspozycja normy określająca w pkt 1 do pkt 3 nakazane zachowanie stałaby się zbędna.

Za przyjętą wykładnią językową, zgodnie z którą informacje zawierające oznaczenie księgi wieczystej należy traktować jako dane ewidencyjne, które zawierają dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, a nie tylko dane przedmiotowe przemawia również wykładnia systemowa. Mianowicie można postawić pytanie z jakich powodów, dla realizacji jakich celów ustawodawca wprowadził rozwiązanie zawarte w art. 24 ust. 5 P.g.i k., czyli ograniczył dostęp do danych ewidencyjnych zawierających dane podmiotów wpisanych w ewidencji, do podmiotów wskazanych w pkt 1 do pkt 3. Chyba nie budzi wątpliwości, że powodem wprowadzonego ograniczenia w dostępie do danych podmiotów jest ochrona podmiotów, których te dane dotyczą. Dlatego też dokując wykładni art. 24 ust. 5 P.g.i k. należy również brać pod uwagę obowiązujący system prawa, celem ustalenia, czy efekt wykładni językowej nie będzie pozostawał w sprzeczności z wykładnią systemową. W takim to kontekście zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na obowiązującą wówczas ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a szczególnie na jej art. 6. Ustawa ta stanowiła podstawowy akt z zakresu ochrony danych osobowych, stąd też w przypadku stosowania rozwiązań zawartych w innych ustawach, jeżeli rozwiązania te w jakimś stopniu dotyczyły danych osobowych, a nadto ustalenie treści tych rozwiązań mogło budzić pewne wątpliwości, zasadne jest odwołanie się do tego podstawowego aktu między innymi po to, aby zweryfikować czy wynik wykładni językowej, w tym przypadku art. 24 ust. 5 P.g.i k., nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z wykładnią systemową. Zgodnie z powołanym art. 6 dane osobowe to wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Przywołana treść art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych wskazuje, że dokonana wykładania językowa art. 24 ust. 5 P.g.i k. pozostaje w zgodzie z wykładnią systemową. Nie ma bowiem wątpliwości, że samo posiadanie oznaczenia księgi wieczystej umożliwia w sposób łatwy i prosty niewymagający nadmiernych kosztów, czasu ani szczególnych działań na dostęp do danych podmiotowych osób ujawnionych w księgach wieczystych, a tymi danymi, zgodnie z § 41 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych, w przypadku osób fizycznych jest imię (imiona), nazwisko, imiona rodziców, jak również numer PESEL.

Odmienne podejście zmarginalizowałoby znaczenie ustawy o ochronie danych osobowych i nie odpowiadałoby wyznaczonej jej funkcji i celom. A przecież podstawowym celem zarówno ustawy o ochronie danych osobowych, jak i rozwiązania zawartego w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, a dotyczącego udostępniania informacji zawartych w ewidencji gruntów jest zapewnienie ochrony podmiotom, których udostępniane dane dotyczą.

Mając powyższe na uwadze, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są niezasadne.

W skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia prawa materialnego art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, albowiem odmowa udostępnienia danych dotyczących oznaczenia księgi wieczystej, uniemożliwia skarżącej dostęp do treści księgi wieczystej.

Zgodnie z powołanym art. 2 księgi wieczyste są jawne. Nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powołanego art. 2 jest bezprzedmiotowy. Wynikająca z tego przepisu zasada jawności ksiąg wieczystych jest niekwestionowana i niepodważalna. Pomijając spory w doktrynie co do charakteru prawnego zasady jawności ksiąg wieczystych, a więc czy art. 2 statuuje zasadę jawności formalnej, czy zasadę jawności materialnej, czy też jawność ksiąg wieczystych ma aspekt zarówno formalny jak i materialny, to niewątpliwie z samej zasady wynikającej z art. 2, zgodnie z którą księgi wieczyste są jawne, nie można wyprowadzić wniosku, że każdy, bez spełnienia jakichkolwiek przesłanek, ma dostęp do różnych informacji i danych związanych z funkcjonowaniem ksiąg wieczystych. Przede wszystkim należy zauważyć, że realizacja wynikającej z tego przepisu zasady jawności ksiąg wieczystych występuje na różnych płaszczyznach: przeglądania księgi wieczystej, wglądu do akt księgi wieczystej, wydawania odpisów z księgi wieczystej, wydawania odpisów dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej. Jak wynika z przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece realizacja zasady jawności ksiąg wieczystych różnie jest realizowana w zależności np. czy dotyczy przeglądania ksiąg wieczystych, czy uzyskania odpisów ksiąg wieczystych, czy też przeglądania akt ksiąg wieczystych. Stąd też zasadę jawności ksiąg wieczystych w tym aspekcie formalnym, a więc dostępu do różnych informacji związanych z księgami wieczystymi została skonkretyzowana w dalszych przepisach począwszy od art. 361 ustawy o księgach wieczystych. Nie podejmując analizy tych przepisów, albowiem nie są one objęte zarzutami skargi, należy tylko zaznaczyć, że zasada jawności ksiąg wieczystych w najszerszym aspekcie jest realizowana w zakresie możliwości przeglądania księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym, albowiem każdy kto zna numer księgi wieczystej może bezpłatnie przeglądać księgę wieczystą za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. W konkluzji odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 2 ustawy o księgach wieczystych, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny z dwóch powodów; po pierwsze dlatego, że organy ewidencyjne nie są adresatami zasady zawartej w tym przypisie, nie stosują go więc nie mogą go naruszyć, a po drugie zawarta w art. 2 zasada jawności ksiąg wiecznych ma charakter generalny, ogólny, a dopiero w dalszych przepisach ustawodawca określa, że zasada ta w różny sposób jest realizowana w zależności jakiego aspektu dotyczy.

Należy jeszcze zasygnalizować, że przedmiotem niniejszego sporu było rozstrzygnięcie, czy oznaczenia księgi wieczystej stanowią dane ewidencyjne, które organ prowadzący ewidencję może udostępnić każdemu, na podstawie art. 24 ust. 4 P.g.i k., czy też do udostępnienia tych danych należy stosować art. 24 ust. 5 P.g.i k.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 24 ust. 4 P.g.i k., a w konsekwencji do takiego udostępnienia należałoby stosować art. 24 ust. 5 P.g.i k. Natomiast z uwagi na zakres przedmiotowy sprawy i przedmiot sporu, nie było przedmiotem rozważań zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy skarżąca kasacyjnie spełnia przesłankę określoną w art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.i k., tzn. czy ma interes prawny w żądaniu udostępnienia danych dotyczących oznaczenia ksiąg wieczystych. Kwestia dotycząca interesu prawnego, jego rozumienia to odrębne zagadnienie, wykraczające poza ramy niniejszej sprawy.

W konkluzji należy nadto zauważyć, że kwestia dotycząca trybu udostępnienia z ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących oznaczenia księgi wieczystej była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których prezentowano pogląd, że udostępnienie danych możliwe jest w trybie art. 24 ust. 5 P.g.i k. , czyli na żądanie podmiotów wskazanych w pkt 1 do pkt 3 (np. wyroki z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1312/09 oraz z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2606/17), jak również i takie orzeczenia, w których prezentowany jest pogląd, że udostępnienie oznaczenia księgi wieczystej może nastąpić w trybie art. 24 ust. 4, a więc każdemu (np. wyroki z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 802/13 i z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 131/17).

W orzeczeniach prezentujących to drugie stanowisko wskazywano między innymi, że wniosek o udostępnianie oznaczenia księgi wieczystej dotyczy wskazanej nieruchomości, a nie nieznanych, nieokreślonych nieruchomości, co do których informacji poszukuje wnioskodawca. W orzecznictwie wskazywano bowiem, i co do tego nie ma sporu, że wniosek o ujawnienie danych z ewidencji gruntów musi dotyczyć sprecyzowanego, określonego gruntu, organ ewidencyjny nie może bowiem poszukiwać, np. na wniosek wierzyciela bliżej nieokreślonych nieruchomości należących do wskazanej osoby, w takiej sytuacji uzyskanie jakiejkolwiek informacji z ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe ani w trybie art. 24 ust. 4 P.g.i k., ani w trybie art. 24 ust. 5 P.g.i k. Stąd też oznaczenie we wniosku nieruchomości, której dotyczy wniosek np. poprzez adres oznacza tyle, że taki wniosek będzie mógł być rozpoznany w trybie art. 24 ust. 4 P.g.i k. lub w trybie art. 24 ust. 5 P.g.i k. w zależności o uzyskanie jakich informacji wnioskuje wnioskodawca. Jeżeli będzie to informacja dotycząca oznaczenia księgi wieczystej to zastosowanie powinien mieć tryb wskazany w art. 24 ust. 5 P.g.i k. , sam bowiem fakt oznaczenia nieruchomości nie przesądza, że będzie to tryb z art. 24 ust.4 P.g.i k.

Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego występującego w niniejszej sprawie budzącego poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 187 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, to Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Skład orzekający może zatem wystąpić tylko o podjęcie uchwały konkretnej, a przesłanka która by uzasadniała skorzystanie z tej możliwości to zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości. Natomiast inne są przesłanki podjęcia uchwały abstrakcyjnej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uchwała taka ma na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała taka może być podjęta tylko na wniosek podmiotów wskazanych w art. 264 § 2 P.p.s.a., a nie na wniosek składu orzekającego. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które uzasadniałoby skorzystanie z art. 187 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.