Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. J. i T. J. na czynność Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Prezydenta Miasta Szczecin na rzecz skarżących J. J. i T. J. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. J., pismem z dnia 26 maja 2023 r. złożyła wniosek do Prezydenta Miasta S. (dalej "organ") w sprawie zwrotu kosztów dowozu syna do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niewidomych w L. . Wniosek dotyczył bezpłatnego przewozu syna skarżącej do placówki oświatowej w roku szkolnym 2023/2024. Do wniosku strona dołączyła orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego. W diagnozie powyższego orzeczenia zalecono prowadzenie dla jej syna zajęć edukacyjnych i rewalidacyjnych, a także zajęć logopedycznych.

Organ w odpowiedzi na wniosek J. J. z dnia 26.05.2023 r. oświadczył, że zgodnie z art. 39. ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900) obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej. Zgodnie z art. 39a ust. 1 wyżej wskazanej ustawy obowiązek ten gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Dalej w piśmie z dnia 05.06.2023 r. organ wyjaśnił, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia 11 października 2021 r.: najkorzystniejszą formą kształcenia dziecka jest nauka w szkole podstawowej specjalnej, w której dzięki pomocy specjalistów, dostosowanym metodom dydaktycznym i dostępnym pomocom syna wnioskodawczyni będzie mógł się rozwijać zgodnie z jego potencjałem. Jako rodzic ma strona prawo wyboru placówki, jednak Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla Dzieci Niewidomych w L. nie spełnia kryterium najbliższej szkoły podstawowej. Biorąc pod uwagę zalecenia z orzeczenia, które mówią o konieczności objęcia ucznia pomocą w formie specjalistycznych zajęć terapeutycznych, których celem będzie wspieranie rozwoju, szczególnie w zakresie zaburzonych funkcji, które będą sprzyjały rozwojowi poznawczemu i emocjonalno-społecznemu ucznia, najbliższą szkołą spełniającą te kryteria jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla Dzieci Niewidomych w O.. Terapie, o których wspomina Pani w podaniu są fakultatywne, nie wynikają z zaleceń z Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego Pani syna.

Dalej organ stanął na stanowisku, że mając na uwadze dobro dziecka i obowiązek gminy wynikający z ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, możemy Pani zaproponować zwrot kosztów dowozu Pani syna do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O.. Pani, jako rodzic, w przypadku uczęszczania Pani syna do Ośrodka Szkolno- Wychowawczego dla Dzieci Niewidomych w L. będzie musiała pokrywać koszty różnicy kilometrów pomiędzy obiema wskazanymi szkołami.

J. J. i T. J. (dalej zwani skarżący) działając przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą czynność, wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności i uznanie obowiązku Prezydenta Miasta S. do zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka z miejsca zamieszkania do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niewidomych w L. i z tego ośrodka do miejsca zamieszkania w roku szkolnym 2023-2024 r.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14.12.2016 r. Prawo oświatowe poprzez niezasadną odmowę pokrywania kosztów dojazdu małoletniego syna do Ośrodka Szkolno - Wychowawczego dla Dzieci Niewidomych w L. pod W. poprzez przyjęcie przez Prezydenta Miasta S., że kształcenie dziecka skarżących w tej szkole nie jest uzasadnione potrzebami dziecka, a w konsekwencji nie jest to szkoła najbliższa w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu,

naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oparcie rozstrzygnięcia

- pisma z dnia 5.06.2023 r. wyłącznie na orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, podczas gdy skarżący powoływali argumentację i inne dokumenty które pełniej, bardziej szczegółowo odnoszą się do indywidualnych cech i potrzeb dziecka.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Jednocześnie podkreślono, że z art. 39a ustawy, wynika, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę - we własnym zakresie - bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy interpretowaniu normy art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy należy uwzględnić stan zdrowia dziecka wynikający z orzeczenia o niepełnosprawności, która różnić się może jej rodzajem, jak i zakresem, jak i inne okoliczności, takie jak chociażby dostępność miejsc w szkole. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, która pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14.

Na rozprawie w dniu 16.11.2023 r. skarżąca wyjaśniła, że syn ma zapewnione wszelkie możliwe terapie, które są dla niego niezbędne i żaden inny ośrodek tych terapii nie jest w stanie zapewnić. Syn przebywający w ośrodku w L. po dwóch miesiącach zrobił ogromny postęp, a mianowicie zaczął samodzielnie pić ze szklanki, co przedtem było niemożliwe do osiągnięcia. Ponadto, skarżąca podała, że zmieniły się jego relację w stosunku do rodzeństwa, przejawiające się tym, że zaczyna nawiązywać relację z rodzeństwem i tolerować ich obecność w swoim otoczeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wskazał, że zgodnie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a zadaniem Organu wskazana przez Skarżących szkoła nie spełnia kryterium najbliższej szkoły podstawowej, gdyż najbliższa szkoła spełniająca zdaniem Organu kryteria dotyczące kształcenia małoletniego syna Skarżących to Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy dla Dzieci Niewidomych w O. pod P.. Przy czym Organ zaproponował zwrot kosztów dowozu małoletniego do Ośrodka w O..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 12492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem niektórych aktów lub czynności w tym przepisie wymienionych in fine. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, że odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15,).

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że F. J. posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności i potrzebę kształcenia specjalnego w związku ze stwierdzoną niepełnosprawnością sprzężoną (intelektualną w stopniu umiarkowanym i ruchową). Orzeczenie z dnia 11 października 2021 r. nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego wskazuje, że najkorzystniejszą formą kształcenia specjalnego dla F. J. jest nauka w ośrodku rehabilitacyjno-edukacyjno-wychowawczym bądź w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Ta forma kształcenia umożliwi dostosowanie metod i form pracy do specjalnych potrzeb edukacyjnych uczenia i zapewni optymalnych warunków do rozwijania umiejętności adaptacyjnych i usamodzielniania uczenia. W orzeczeniu zalecono objęcie F. J. zajęciami rewalidacji indywidualnej, terapią logopedyczną, terapią wzroku, rehabilitacją ruchową.

Zgodnie z zaświadczeniem (k-50) Ośrodek Szkolno Wychowawczy w L. uwzględnił mając na uwadze wydane orzeczenie o kształceniu specjalnym następujące zajęcia rewalidacyjne: rehabilitacyjne, korygujące wady mowy, w tym zajęcia z komunikacji alternatywnej i wspomaganej, psychologiczne, terapia wzroku, nauka orientacji przestrzennej i poruszania się oraz inne, wynikające z indywidualnych programów rewalidacji. Szkoła zapewnia realizację celów dydaktyczno - wychowawczych, opiekuńczych, rewalidacyjnych oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkół specjalnych przysposabiających do pracy dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym, oraz zapewnia stałą opiekę lekarską z uwagi na stan zdrowia dziecka.

Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe obowiązkiem gminy jest:

1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia;

2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą:

a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna,

b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Przepis ten był przedmiotem niejednolitych wypowiedzi orzecznictwa sądowego. Część sądów stała na stanowisku, podobnie jak organ w tej sprawie, że przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe przyznaje dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu, ale tylko pod warunkiem, że uczęszczają do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Takiego uprawnienia nie nabywają dzieci z tego rodzaju niepełnosprawnościami uczęszczające do innego rodzaju placówek. Takie stanowisko zajęte zostało w powołanym przez organ w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 986/17, czy też w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 115/20.

W orzecznictwie jednak prezentowany jest też w omawianej kwestii pogląd odmienny, akcentujący konieczność uwzględnienia w procesie wykładni powyższego przepisu również wyników innych rodzajów wykładni niż tylko językowa, co prowadzi do wniosku, że kontynuowanie nauki w ośrodku zapewniającym najkorzystniejszą formę kształcenia specjalnego przy wykorzystaniu zajęć rewalidacyjnych należy uznać za objęte dyspozycją art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Go 588/20, WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 691/19, NSA z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, NSA z dnia 25 maja 2022 r., III OSK 3280/21, WSA w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1201/20).

Sąd w składzie orzekającym przychyla się do tej drugiej grupy poglądów.

Zdaniem Sądu, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej czynności należy odwołać się nie tylko do wykładni językowej art. 39 ust. 4 pkt ustawy Prawo oświatowe, ale również do innych metod interpretacyjnych. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 października 2020 r., I OSK 1087/20, zgodnie z aktualną teorią wykładni prawa, nie istnieje czyste, abstrakcyjne znaczenie przepisu, które mogłoby być przyjęte bez jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych. Nawet pozornie proste przepisy wymagają bowiem dokonywania pewnych założeń i przyjmowania pewnych definicji i konkretnego rozumienia słów i kontekstów (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 108/06, OSNC 2007/9/134, Biul.SN 2006/12). Teoretycy języka zgodnie bowiem wskazują, że ze względu na cechy języka prawnego, jego nieostrość, wieloznaczność, czy semantyczną otwartość, jego zależność od zmieniających się kontekstów pozajęzykowych, takich jak stosunki społeczne, ekonomiczne czy polityczne, akty twórczej interpretacji przepisów prawnych są wręcz nieuniknione. Koncepcja taka, modyfikująca zasadę clara non sunt interpretanda w zasadę interpretatio cessat in claris, sugeruje konieczność sprawdzenia, czy uzyskana jednoznaczność przepisu nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa lub czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady, reguły, wskazówki wyd. Lexis Nexis 2002 r.). Dodać też należy, że jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. W każdej zatem sytuacji, w której nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej jest nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną (por. cytowana wyżej uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r.). W jej uzasadnieniu wskazuje się, że nawet wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do jednoznacznego rezultatu i można byłoby poprzestać na wnioskach wynikających z paremii clara non sunt interpretanda oraz zaniechać stosowania dalszych reguł interpretacyjnych, w nowszym piśmiennictwie trafnie kwestionuje się ograniczanie wyłącznie do klasyfikacyjnej koncepcji wykładni prawa, zwłaszcza wtedy, gdy za przyjęciem odmiennej konkluzji przemawiają istotne argumenty funkcjonalne.

Dokonując wykładni spornego w tej sprawie przepisu Sąd kierował się również koniecznością zapewnienia zgodności wyników tej wykładni z Konstytucją RP. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r., IV SA/Po 188/20, który to pogląd Sąd orzekający w sprawie podziela w całości, jakkolwiek "Trybunał Konstytucyjny nie ma monopolu" na stosowanie Konstytucji RP, niemniej jednak akt administracyjny musi być zgodny przede wszystkim z Konstytucją RP (por. R. Hauser, Wykładnia przepisów konstytucji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zagadnienia wybrane [w:] M. Smolak (red.) Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, Warszawa 2016, s. 79). Jedną z wyróżnionych przez naukę prawa form stosowania konstytucji przez sąd stanowi prokonstytucyjna wykładnia przepisów stosowanych w sprawie przed sądem (por. J. Trzciński, Znaczenie autonomicznej wykładni konstytucji na przykładzie orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] M. Smolak (red.) Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, Warszawa 2016, s. 56). W doktrynie akcentuje się jednocześnie tzw. domniemanie konstytucyjności ustaw, którego obalenie następuje dopiero wówczas gdy okaże się, iż nie ma możliwości przeprowadzenia takiej wykładni przepisów ustawy, która doprowadziłaby do jej zgodności z konstytucją. Wskazuje się przy tym, że jeżeli dzięki elastyczności języka przepisu istnieje możliwość, aby pojawiła się wykładnia w zgodzie z konstytucją, to treści przepisu nie można uznać za niekonstytucyjną. Jednocześnie znawcy problemu zauważają, że swoboda sądów administracyjnych w określaniu granic konstytucyjnych praw i obowiązków jest duża, a do podstawowych założeń przyjmowanych przez sądy administracyjne wykorzystujące konstytucję w interpretacji prawa administracyjnego należy zaliczyć założenie o możliwości wyprowadzenia praw jednostki wprost z konstytucji (por. M. Zirk-Sadowski, Tożsamość konstytucyjna sądów administracyjnych, [w:] M. Smolak (red.) Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, Warszawa 2016, s. 82). Stosując wykładnię zgodną z konstytucją sąd modyfikuje znaczenie istniejącego przepisu ustawy, tak aby doprowadzić do jego zgodności z konstytucją (por. A. Kabat, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji w orzecznictwie sądów administracyjnych - uwarunkowania ustrojowe i aspekt orzeczniczy, ZNSA 2012 nr 2, s. 13). Podkreślenia wymaga, iż Sąd nie narusza w ten sposób kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, z wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3193/14, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. I OSK 860/15, CBOSA). Stanowisko doktryny w tym zakresie, jest całkowicie spójne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który wskazuje, że najwyższa moc prawna ustawy zasadniczej w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa oznacza, że żadna norma prawna niższej rangi nie może być sprzeczna z normami konstytucyjnymi (wyrok TK z 30 czerwca 2009 r.; K 14/07). Rodzi to nakaz interpretacji tekstów prawniczych w sposób eliminujący pozorną sprzeczność z Konstytucją (wyrok TK z dnia 14 maja 2009 r.; K 21/08).

Dokonując zatem interpretacji art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe należy mieć na względzie, że obowiązek zapewnienia przez gminę dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa.

W wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. P 42/06 (OTK-A 007/10/123) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 70 ust. 4 Konstytucji należy traktować nie tylko jako przepis programowy albo gwarancyjny wobec ogólnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji), ale także jako źródło bardziej szczegółowego prawa podmiotowego - prawa do równego dostępu do mechanizmów wyrównywania przez państwo szans edukacyjnych. Począwszy od orzeczenia z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż równość wobec prawa oznacza, że "wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo", a ewentualne odstępstwa od tej zasady są dopuszczalne tylko w uzasadnionych wypadkach (por. zwłaszcza orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 11). Analogiczne zasady można sformułować w stosunku do kontroli konstytucyjności w zakresie prawa do równego dostępu do pomocy na kontynuowanie nauki.

Niewątpliwie celem art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe jest pomoc rodzinom wychowującym uczniów niepełnosprawnych w wieku do 21 roku życia oraz wychowującym młodzież i dzieci niepełnosprawne w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi - nawet do 25 roku życia - i ułatwienie realizacji przez takie osoby obowiązku nauki, który zwłaszcza w przypadku osób dotkniętych niepełnosprawnościami kwalifikowanymi trwa dłużej niż w przypadku osób dotkniętych lżejszą niepełnosprawnością. Dokonując wykładni wskazanego przepisu należało mieć zatem na względzie zarówno cel tej regulacji jak i wskazane zasady konstytucyjne.

Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy przywołanej ustawy Prawo oświatowe. System oświaty zapewnia w szczególności realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1 ustawy), możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (art. 1 pkt 6 ustawy), opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (art. 1 pkt 7 ustawy).

Na system oświaty składają się według ustawy Prawo oświatowe różnego rodzaju placówki, które zostały wymienione w art. 2. W art. 2 pkt 2 wymienia się m.in. ponadpodstawowe szkoły specjalne, a w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d) wymienia trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy jako rodzaj szkoły ponadpodstawowej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 tej ustawy, szkoła specjalna przysposabiająca do pracy, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lit. d, jest szkołą specjalną przeznaczoną wyłącznie dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi. W art. 2 pkt 7 ww. ustawy ustawodawca wymienił natomiast młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

Minister Edukacji Narodowej w rozporządzeniu z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz.U. 2017 r., poz. 1606 z późn.zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", określił rodzaje i szczegółowe zasady działania m.in. ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych. Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze umożliwiają dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

Wychowankami ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych są:

1) dzieci i młodzież z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim posiadające orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;

2) dzieci i młodzież z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (§ 50 ust. 2 rozporządzenia).

Jak wynika z § 51 ust. 2 rozporządzenia ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy zapewnia wychowankom, o których mowa w § 50 ust. 2 pkt 2:

1) rozpoznawanie indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych, możliwości psychofizycznych i zainteresowań wychowanków;

2) udział w zajęciach:

a) umożliwiających nabywanie umiejętności życiowych i społecznych ułatwiających prawidłowe funkcjonowanie w środowisku rodzinnym i społecznym:

– rewalidacyjnych,

– profilaktyczno-wychowawczych,

– innych o charakterze terapeutycznym,

b) sportowych, turystycznych, rekreacyjnych i kulturalno-oświatowych, z uwzględnieniem możliwości psychofizycznych wychowanków,

c) rozwijających zainteresowania;

3) realizację odpowiednio podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego.

Należy także zwrócić uwagę, że kwestię zapewnienia nauki, zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i rehabilitacji dzieciom i młodzieży upośledzonej umysłowo reguluje ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 685). Otóż dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo bez względu na stopień upośledzenia organizuje się naukę i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, w szczególności w przedszkolach, szkołach, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno-wychowawczych, w domach pomocy społecznej i podmiotach leczniczych, a także w domu rodzinnym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego). Co więcej naukę, zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze i rehabilitację mogą także organizować stowarzyszenia i inne organizacje społeczne, fundacje, samorządy zawodowe, kościoły i inne związki wyznaniowe oraz grupy samopomocy pacjentów i ich rodzin, a także inne osoby fizyczne i prawne (art. 7 ust. 5 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego).

Zgodnie z art. 36 ust. 17 ustawy Prawo oświatowe za spełnianie obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki uznaje się również udział dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 685). Na podstawie tego przepisu wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 23 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim (Dz.U. poz. 529). Zajęcia w przedszkolu, w tym przedszkolu specjalnym, szkole, w tym szkole specjalnej, ośrodku umożliwiającym dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki lub innej jednostce systemu oświaty organizuje dyrektor jednostki systemu oświaty, w której zajęcia te są prowadzone (§ 5 rozporządzenia z 23 kwietnia 2013 r.). Zajęcia są prowadzone w formie zajęć indywidualnych lub zajęć zespołowych, organizowanych we współpracy z rodzicami (prawnymi opiekunami). Zgodnie z § 8, zajęcia obejmują w szczególności: naukę nawiązywania kontaktów w sposób odpowiedni do potrzeb i możliwości uczestnika zajęć; kształtowanie sposobu komunikowania się z otoczeniem na poziomie odpowiadającym indywidualnym możliwościom uczestnika zajęć; usprawnianie ruchowe i psychoruchowe w zakresie dużej i małej motoryki, wyrabianie orientacji w schemacie własnego ciała i orientacji przestrzennej; wdrażanie do osiągania optymalnego poziomu samodzielności w podstawowych sferach życia; rozwijanie zainteresowania otoczeniem, wielozmysłowe poznawanie otoczenia, naukę rozumienia zachodzących w nim zjawisk, kształtowanie umiejętności funkcjonowania w otoczeniu; kształtowanie umiejętności współżycia w grupie; naukę celowego działania dostosowanego do wieku, możliwości i zainteresowań uczestnika zajęć oraz przejawianej przez niego aktywności.

Uwzględniając treść powyższych przepisów tworzących kontekst systemowy dla analizowanej regulacji art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 3280/21, że również udział w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych zorganizowanych w ośrodku, który umożliwia dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki lub innej jednostce systemu oświaty, a nie wyłącznie w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym, należy uznać za objęty dyspozycją art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawo oświatowego, jeżeli tylko zajęcia te spełniają wymogi wynikające z rozdziału 5 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz.U. poz. 1606). Tym samym o zaistnieniu obowiązku gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego takiego dziecka z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi decyduje nie nazwa takiego ośrodka, lecz realizacja zajęć rewalidacyjno-wychowawczych spełniających standardy powołanego rozporządzenia.

Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy w L. do którego uczęszcza syn skarżących, podobnie jako ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze, zapewnia realizację zadań edukacyjnych i zajęć rewalidacyjnych, dedykowana jest wyłącznie dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Wykładnia systemowa nie dostarcza zatem argumentów uzasadniających odrębne traktowanie - z punktu widzenia obowiązku gminy zapewnienia bezpłatnego dojazdu do szkoły – uczniów spełniających wymogi tak co do wieku jak i rodzaju niepełnosprawności ze względu na nazwę placówki, do której uczęszczają.

Argumentów takich nie dostarcza również wykładnia historyczna. W uzasadnieniu bowiem do projektu ustawy Prawo oświatowe wskazano, że: "w przepisie art. 2 pkt 7 projektu zaproponowano wprowadzenie nazwy "ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze", zastępującej dotychczasowe opisowe określenie ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Wprowadzenie przepisu ułatwi identyfikację tych placówek w przepisach oświatowych. W konsekwencji przepisy art. 32 ust. 6, art. 38 ust. 5 oraz art. 39 ust. 4 pkt 2 projektu zawierają nazwę wprowadzoną w art. 2 pkt 7" (druk nr 130 Sejmu VIII kadencji). Odnośnie treści projektowanego przepisu art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy wyjaśniono, że został on doprecyzowany poprzez wskazanie wieku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bowiem uczniowie ci mogą kształcić się do 24. roku życia. Zatem zapewnianie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniom z niepełnosprawnościami sprzężonymi nie może trwać dłużej niż realizacja kształcenia specjalnego. Natomiast uczestnikom zajęć rewalidacyjno-wychowawczych gmina jest zobowiązana przepisami prawa, tak jak dotychczas zapewnić bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do 25. roku życia.

Z przedstawionego fragmentu uzasadnienia projektu ustawy wynika, że zmiana polegająca na wprowadzenie nazwy "ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze" w miejsce dotychczasowego opisowego określenia ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, miała na celu ułatwienie identyfikacji tych placówek w przepisach oświatowych, a nie szczególne uprzywilejowanie uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi uczęszczających do ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych względem tych uczniów uczęszczających do innego rodzaju placówek oświatowych, w których realizowane są zajęcia rewalidacyjne. W ocenie Sądu dążenie do ułatwienia identyfikacji placówek, do których gminy zobowiązane są zapewnić uczniom ze wskazanymi rodzajami niepełnosprawności bezpłatny transport i opiekę podczas przewozu, nie może odbywać się kosztem praw tych osób do równego traktowania. Taka interpretacja art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe stanowiłaby w istocie zaprzeczenie celowi tego przepisu, jakim jest pomoc dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną z niepełnosprawnościami sprzężonymi w realizacji obowiązku nauki.

Mając powyższe na uwadze, trudno znaleźć uzasadnienie dla rozróżnienia na gruncie art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe sytuacji młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego w zależności od tego, do jakiej placówki uczęszczają, skoro zarówno Ośrodek Szkolno Wychowawczy Dla Dzieci Niewidomych w L. i ośrodek-rewalidacyjno-wychowawczy przeznaczone są dla dzieci i młodzieży m.in. z niepełnosprawnością sprzężoną i zapewniają realizację zarówno obowiązku nauki jak i realizację zajęć rewalidacyjnych.

W ocenie Sądu wskazane argumenty przemawiają za przyjęciem, że celem ustawodawcy nie było uzależnienie pomocy uczniom z niepełnosprawnościami sprzężonymi w realizacji kształcenia specjalnego od nazwy placówki, do której uczęszczają, lecz od rodzaju realizowanych zajęć, zgodnie z potrzebami ucznia wynikającymi z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W sytuacji zatem, gdy z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżących wynika zalecenie objęcia jego zajęciami rewalidacyjnymi a zajęcia te są realizowane w placówce do której uczęszcza, to zdaniem Sądu nie ma racjonalnych podstaw do tego, aby pozbawiać go uprawnienia płynącego z normy zawartej w art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca w trakcie rozprawy stwierdziła, że syn przebywając w L. poczynił ogromne postępy w swoim zachowaniu i rozwoju psycho-motorycznym albowiem zgodnie z jej twierdzeniami nastąpił progres w jego zachowaniu w stosunku do rodzeństwa oraz poczynił postęp w zakresie samoobsługi poprzez to, że stał się bardziej samodzielny zaczynając wykonywać proste czynności takie jak picie ze szklanki. Sąd stoi na stanowisku, że kontynuowanie nauki w ośrodku zapewniającym najkorzystniejszą formę kształcenia specjalnego przy wykorzystaniu zajęć rewalidacyjnych należy uznać za objęte dyspozycją art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, do takiego wniosku prowadzą bowiem spójne wyniki wykładni systemowej, celowościowej i historycznej. Wynik wykładni uzyskany przez Sąd nie stanowi wykładni contra legem, gdyż znajduje legitymację w akceptowanych dyrektywach interpretacyjnych i zapewnia zgodność normy prawnej z zasadami konstytucyjnymi. Wykładnia językowa proponowana przez organ z kolei stanowiłaby zaprzeczenie tych zasad.

Wobec powyższego Sąd uznał ,ze Prezydent proponując zwrot kosztów dojazdu do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. zastosował przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe Tym samym Prezydent S. prawidłowo ocenił stan faktyczny i błędnie zastosował przepisy art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe tym bardziej ,że ten ośrodek nie jest placówką najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, zatem przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu syna F. do placówki szkolno-wychowawczej w L..

W związku z powyższym Sąd uznał, że czynność Prezydenta S. z dnia 5 czerwca 2023 r. naruszyła prawo, gdyż została oparta na błędnej postawie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, zamiast wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 39.ust 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Wskazać również należy, że jednoczesne uznanie w wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa pozostawione jest uznaniu Sądu (art. 146 § 2 p.p.s.a. "sąd może"). Mając na uwadze z jednej strony fakt, że rok szkolny 2021/2022, którego dotyczyła zaskarżona czynność już się zakończył, a z drugiej to, że z dokonanej powyżej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe wynika istnienie obowiązku gminy w zakresie zapewnienia skarżącej bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły, Sąd nie zastosował art. 146 § 2 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w wysokości 697 zł, na które składają się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.