Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu - oddala skargę.

Decyzją z [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB, organ I instancji) nakazał K. W. i R. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] w G., poprzez doprowadzenie gabinetu lekarskiego do stanu lokalu mieszkalnego i zaprzestanie prowadzenia w tym lokalu działalności leczniczej i praktyki lekarskiej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 21 kwietnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przekazał wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej o podjęcie stosownych działań zmierzających do likwidacji gabinetu lekarskiego. W dniu 29 maja 2020 r. podczas czynności kontrolnych w przedmiotowym lokalu stwierdzono, że lokal wyposażony jest w typowy sprzęt medyczny i urządzony jest jako typowy gabinet lekarski. Lokal składa się z dwóch pomieszczeń, przedsionka i łazienki. Organ podniósł, że w związku z podjęciem działalności, polegającej na prowadzeniu gabinetu lekarskiego w lokalu mieszkalnym, zostały zmienione warunki: bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz bezpieczeństwa pracy. Zmiana przeznaczenia lokalu z funkcji mieszkalnej na lokal usługowy, w którym prowadzony jest gabinet lekarski powoduje zmianę kategorii zagrożenia ludzi z kategorii ZL IV (budynki mieszkalne), na ZL III (użyteczności publicznej). PINB ustalił, że inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet lekarski. Wskazał, że umożliwił stronie doprowadzenie lokalu do stanu zgodnego z przepisami, nakładając postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art.71 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestor nie dopełnił nałożonego obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. Z. (dalej: skarżący), domagając się jej zmiany i dopuszczenia przyjmowania pacjentów w lokalu mieszkalnym, zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz.2190 i 2219 r. poz.492) oraz art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 595). Podniósł, że zgodnie z tymi unormowaniami dopuszcza się lokalizowanie pomieszczeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą w budynku o innym przeznaczeniu, pod warunkiem całkowitego wyodrębnienia. Dopuszcza się lokalizowanie pomieszczeń, w których jest wykonywana praktyka zawodowa w lokalu mieszkalnym, pod warunkiem zapewnienia wyodrębnienia tego pomieszczenia od pomieszczeń innych użytkowników lokalu. Skonstatował, że lokal mieszkalny nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] jest całkowicie i w całości wyodrębniony. Użytkownikiem tego lokalu w całości jest jedna osoba, lekarz chorób zakaźnych K. W. Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna została powiadomiona 20 kwietnia 2020 r. i wyraziła milczącą zgodę. Nieznany był fakt, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przekazał wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej o likwidację gabinetu lekarskiego. Skarżący wnioskuje, że Inspektor Sanitarny nie miał podstaw, aby z przyczyn sanitarnych likwidować gabinet lekarski. Podniósł, że w przedmiotowym lokalu nie dokonano żadnych zmian, nie prowadzono żadnych robót budowlanych, wyposażony był typowo: stół, krzesła, szafa, półki, kanapa, lodówka, przenośny aparat USG, komputer, i.t.p. Wymienione sprzęty mogą znajdować się w domu, jak również w gabinecie lekarskim. Zdaniem skarżącego, twierdzenie, że przyjmowanie pacjenta szczególnie zmienia warunki bezpieczeństwa: pożarowego, higieniczne, warunki pracy, niż przyjmowanie "zwykłych" gości, których może być bardzo wielu, jest fantazją, czystą metafizyką. Sposób użytkowania mieszkania nie uległ żadnej zmianie. Skarżący podkreślił, że lokal nr [...] jest mieszkaniem, w którym okazjonalnie lekarz udzielał porad medycznych, na takie działanie nie jest wymagane przekształcenie mieszkania w lokal użytkowy. Wywiódł też, że na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COV1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane. Argumentował, że powiększenie i rozproszenie ilości punktów przyjęć pacjentów jak najbardziej wiąże się z przeciwdziałaniem COVID-19. Mieszkańcy budynku okazywali życzliwość i korzystali z gabinetu lekarskiego. Nieprawdą jest jakoby mieszkańcy czuli się zagrożeni. Gabinet lekarski przyjmował pacjentów po wcześniejszym kontakcie telefonicznym na konkretną godzinę. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej użył nieadekwatnych słów "mieszkańcy nie życzą sobie, aby w ich klatce schodowej działała prywatna klinika ortopedyczna". Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. wejście na klatkę schodową może być wspólne, klatka schodowa nie musi być wyodrębniona. Skarżący zarzucił, że Zarząd Spółdzielni ogranicza jego prawa własności do lokalu nr [...], wykorzystując nadzór budowlany, który wbrew obowiązującemu prawu wydał postanowienie nr [...], wstrzymujące użytkowanie gabinetu lekarskiego. Zarzucił, że PINB fałszywie poinformował o prawie do wniesienia zażalenia. Skarżący podał, że zgodnie z postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zaprzestano działalności w lokalu. Uzyskanie dokumentów jakie wymieniono w tym postanowieniu okazało się wówczas niemożliwe.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją nr [...] z [...] r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że informacja o prowadzeniu gabinetu lekarskiego w przedmiotowym lokalu pojawiła się w Spółdzielni Mieszkaniowej od lokatorów budynku w dniu 17 marca 2020 r. Mając na uwadze tę datę, WINB nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że nie było obowiązku informowania Starosty o świadczeniu usług medycznych w przedmiotowym lokalu. Wyjaśnił, że art. 12 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej: ustawa COVID, przewidziany został jako przepis czasowy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ww. ustawy, przepisy art. 3-6 i art. 10-14 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy. Art. 12 wyłączył stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale pod warunkiem pozostawania działań inwestora "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Podkreślono, że ustawą z 31 marca 2020 r. wprowadzono art. 12 ust. 2 do cytowanej ustawy, który wymagał niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 31d ww. ustawy obowiązek taki ciążył także na inwestorze w przypadku zmiany sposobu użytkowania, która nastąpiła przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. Informacja taka powinna zostać przekazana niezwłocznie. WINB skonstatował, że obowiązek taki w niniejszej sprawie nie został dopełniony. Tym samym skarżący nie może powoływać się skutecznie na art. 12 ustawy COVID, jako wyłączenie stosowania ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wyjaśnił, że z tak sformułowanego przepisu wynika, że ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) mamy do czynienia wówczas, gdy mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki i rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo (katalog otwarty). Zatem mieścić się będą w tej normie także i inne niż wymienione w niej działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odnosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowego postępowania WINB stwierdził, że bezspornie zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż poprzedni legalny sposób użytkowania przedmiotowego lokalu, jako lokal mieszkalny, został zmieniony na gabinet lekarski (wg ustaleń z czynności kontrolnych PINB, czy decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r.

o zwiększeniu podatku od nieruchomości, w związku z rozpoczęciem działalności gospodarczej). Organ odwoławczy podniósł, że wymogi higieniczno-sanitarne, instalacyjne oraz ogólnoprzestrzenne dla prowadzenia działalności leczniczej (funkcji lokalu usługowego jako gabinet lekarski) określają przepisy szczególne m.in.:

• ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 711);

• rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz.U. z 2019 r. poz. 595);

• ustawa z dnia 05 grudnia 2008 r. o zwalczaniu oraz zapobieganiu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r. poz. 151);

• rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie zakresu, sposobu i częstotliwości prowadzenia kontroli wewnętrznej w obszarze realizacji działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 100, poz. 646);

• rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie dokumentu potwierdzającego unieszkodliwienie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 107).

WINB wywiódł, że wobec lokali mieszkalnych przepisy te nie mają żadnego zastosowania, co już potwierdza, że dla prowadzenia gabinetu lekarskiego

w przedmiotowym lokalu są dodatkowe wymogi m.in. higieniczno-sanitarne. Ponadto odrębne są warunki techniczne dla lokali mieszalnych oraz lokali usługowych określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), m.in. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego czy higieniczno-sanitarne. W związku z powyższym bezspornie zachodziła przesłanka do zastosowania art. 71a ustawy Prawo budowlane. Zaznaczono, że organy nadzoru budowlanego obu instancji umożliwiły K. W. oraz R. Z. legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu (w trybie art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane - na podstawie postanowienia PINB z dnia [...] r. oraz zawiadomienia WINB z dnia 23 kwietnia 2021 r.), jednakże strony nie skorzystały z tego uprawnienia, co czyniło koniecznym i zasadnym wydanie decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podtrzymał argumenty podniesione w odwołaniu. Organom orzekającym zarzucił dodatkowo rażące naruszenie:

- art. 7, art. 35 § 1-3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako: "k.p.a.";

-art. 71 a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2-5 ustawy Prawo budowlane poprzez instrumentalne i tendencyjne wykorzystywanie tych przepisów.

Zdaniem skarżącego, twierdzenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania mieszkania jest bezpodstawne. Oświadczył, że zaskarżona decyzja ogranicza jego prawo własności, prawo do działalności gospodarczej i podważa zaufanie do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł

o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 18 października 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: p.p.s.a.), na wniosek skarżącego, wobec braku sprzeciwu pozostałych stron.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie

z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził w rozpatrywanym przypadku naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja nakazująca przywrócenie mieszkalnego użytkowania lokalu nr [...] przy ul. [...] w G. i zaprzestania prowadzenia w tym lokalu działalności leczniczej wydana została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniach wydanych decyzji wskazano prawidłowo jakie okoliczności mają znaczenie dla zastosowania art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Podane przez organy motywy pozwalały na zweryfikowanie zajętego stanowiska, co wypełnia normę art. 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i został rozważony w całokształcie. Dokonanej przez organy orzekające ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami.

Przeprowadzone przez organ I instancji w dniach 29 maja i 7 lipca 2020 r. kontrole przedmiotowego lokalu, udokumentowane protokołami z czynności kontrolnych i zdjęciami (k. 3 i k. 7 akt administracyjnych), wskazują bezspornie, że lokal mieszkalny został w całości przekształcony na gabinety lekarskie. Na drzwiach wejściowych do lokalu widnieją tabliczki "Gabinet Lekarz Chorób Zakaźnych lek. K. W.", "Gabinet Lekarz Ortopeda lek. M. W.". Lokal jest wyposażony w sprzęt medyczny i umeblowany na potrzeby działalności leczniczej. Nie ma w nim umeblowania ani przedmiotów, które pozwalałoby przyjąć, że lokal służy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. Niewątpliwie zatem doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na lokal użytkowy.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne

i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990), która reguluje m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków poprzez gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach (art. 2 pkt 8), przez lokal rozumieć należy samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu,

w rozumieniu przepisów art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Dostrzec należy, że na podstawie tych przepisów wyodrębnić można ogólnie lokale mieszkalne i niemieszkalne, czyli o innym przeznaczeniu niż mieszkalne.

W powołanym przez WINB rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) ustawodawca odróżnia też mieszkanie od lokalu użytkowego. Zgodnie z § 3 pkt 9 tego rozporządzenia mieszkanie to zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Natomiast przez lokal użytkowy należy rozumieć, w myśl § 3 pkt 14 rozporządzenia, jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Definicja ta nie tłumaczy przeznaczenia lokalu użytkowego. Zwrot "lokal użytkowy" jest pojęciem bardzo szerokim. Powszechnie przyjmuje się, że może być to na przykład pomieszczenie biurowe, gabinet lekarski, lokal sklepowy, lokal produkcyjny czy magazyn. W warunkach niniejszej sprawy istotnym jest natomiast, że lokale użytkowe

i lokale mieszkalne pełnią zupełnie inne funkcje i taka zmiana zawsze oznacza zmianę sposobu użytkowania nieruchomości lub jej części. Poza tym lokale użytkowe z uwagi na rodzaj prowadzonej w nich działalności muszą spełniać odrębne wymogi przepisane prawem. W przypadku działalności leczniczej obowiązuje szereg aktów przytoczonych przez WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które określają wymagania, jakie powinien spełniać podmiot, w tym pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Sam skarżący ma świadomość, że rozpoczęcie działalności leczniczej w nowym lokalu wymagało zgłoszenia Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co jak deklaruje zostało uczynione. Konieczna jest też odrębna umowa z podmiotem odbierającym i utylizującym odpady medyczne, która zgodnie z oświadczeniem skarżącego została zawarta. Okoliczności te potwierdzają, że nowa funkcja lokalu zmieniała jego przeznaczenie i wymagania higieniczno-sanitarne ze względu na przedmiot działalności. Rolą zaś organów nadzoru budowlanego było skontrolowanie czy doszło legalnie do zmiany sposobu użytkowania lokalu, ewentualnie doprowadzenie lokalu do stanu zgodnego z prawem. Wbrew przekonaniu skarżącego zmiana sposobu użytkowania to nie tylko zmiana wynikająca z przeprowadzonych robót budowlanych, ale także zmiana funkcji lokalu, co ma niewątpliwie wpływ w zakresie ustalenia charakteru zabudowy. Zatem, każdego rodzaju działalność zmieniająca pierwotną funkcję (przeznaczenie) obiektu budowlanego będzie przejawem zmiany sposobu jego użytkowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 895/13, publ. CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w ww. wyroku, iż dla przypisania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie zawsze jest konieczne wykazywanie, czy i na ile prowadzona w nim działalność zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń. Takie ustalenia są potrzebne w przypadkach zmiany profilu prowadzonej już w obiekcie działalności bądź rozszerzenia zakresu prowadzonej już działalności. Natomiast w odniesieniu do obiektów nie przeznaczonych do działalności usługowej, istotne jest ustalenie, czy doszło do zmiany pierwotnej funkcji obiektu budowlanego.

W myśl art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. W myśl ust. 2 do obowiązków tych organów należy wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą Prawo budowlane.

Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Można zauważyć, że na zasadzie tego przepisu nie każda zmiana prowadzonej w lokalu użytkowym działalności gospodarczej powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że chodzi tu

o działalność, która wymaga spełnienia innych lub dodatkowych warunków określonych przepisami prawa, niż działalność dotychczas prowadzona w lokalu. Niemniej jednak, zmiana funkcji lokalu z mieszkalnej na niemieszkalną lub dodanie do funkcji mieszkalnej jakiejkolwiek funkcji usługowej, jak już wskazano, oznacza zmianę sposobu użytkowania nieruchomości. Powołany przepis nie wiąże zmiany sposobu użytkowania budynku, czy jego części - tutaj lokalu - z jego przebudową. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania lokalu wymaga wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje odpowiednio w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w ramach zgłoszenia z art. 30 ustawy Prawo budowlane (art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane). W związku z powyższym dla uznania zmiany sposobu użytkowania lokalu wystarczające jest ustalenie, że nowy charakter prowadzonej w nim działalności wymaga sprawdzenia spełnienia w lokalu warunków zastrzeżonych prawem dla tego typu działalności.

W rozpatrywanym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, gdyż przedmiotowy lokal nie był, do czasu wprowadzonej zmiany, wykorzystywany jako gabinet lekarski, a tym samym wcześniej nie wymagał sprawdzenia pod kątem spełnienia warunków higieniczno-sanitarnych właściwych dla tego rodzaju działalności, a także sprawdzenia pod względem zgodności wprowadzenia nowej funkcji lokalu z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503). Dopiero nowy charakter działalności uzasadniał przestrzeganie w tym lokalu cytowanych przez organ odwoławczy aktów prawnych określających wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Wprowadzenie nowej funkcji lokalu wymagało też uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z wyjaśnień skarżącego zgłoszonych w piśmie z 17 maja 2021 r. (k 33-35 akt organu odwoławczego) wynika, że nieruchomość nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inwestorzy nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu. Natomiast jest to jeden z podstawowych warunków do legalnej zmiany sposobu użytkowania danej nieruchomości. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To na etapie ustalania warunków zabudowy analizuje się i rozstrzyga, czy na danym terenie z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa, unormowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, może zostać wprowadzona dodatkowa funkcja zabudowy. Dlatego omawiana zmiana wymagała zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako zmiana sposobu użytkowania lokalu. Wobec braku takiego zgłoszenia konieczne było wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 71a ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane.

Nie ma racji skarżący twierdząc, że był zwolniony ze zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy COVID. Organ prawidłowo wyjaśnił, że przepis ten, jako wyjątek od reguły, należy interpretować ściśle i nie może mieć zastosowania do przypadków, w których inwestycja mogła jedynie ubocznie przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 241/21, publ. Lex nr 3275844). Mógł on mieć zatem zastosowanie tylko do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, służącej wyłącznie przeciwdziałaniu COVID-19. Trudno natomiast zgodzić się, aby otworzenie gabinetów lekarskich, w tym ortopedycznego w budynku wielorodzinnym, odpowiadało temu celowi. Poza tym dodany z dniem 31 marca 2020 r. art. 31 d ustawy COVID zobowiązywał inwestora do poinformowania właściwego organu o zmianie sposobu użytkowania, która nastąpiła przed tą nowelą.

Na analizowanym etapie organy orzekające nie musiały odwoływać się do szczegółowych regulacji prawnych w celu ustalenia czy lokal spełnia wymagania higieniczno-sanitarne określone w powołanych w decyzji aktach prawnych. Sprawdzeniu podlegałoby to bowiem w przypadku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania albo wyrażenia woli legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Inwestorzy zaś nie wykonali nałożonych obowiązków i nie przedłożyli żądanych dokumentów, które pozwoliłyby rozstrzygnąć czy zmiana sposobu użytkowania lokalu nie narusza prawa.

Wobec niewykonania nałożonych obowiązków, art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie obligował organ nadzoru budowlanego do nakazania

w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Intencją tego przepisu jest doprowadzenie do zaprzestania samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wbrew uwagom skarżącego treść nałożonego obowiązku została prawidłowo sformułowana. Wynika z niej jasno, że lokal nie może być wykorzystywany do prowadzenia działalności leczniczej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.