Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. i I. M. oraz Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1083/23 w sprawie ze skarg S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. i I. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze’’ 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I, III i IV i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) oddala skargę kasacyjną I. M. i S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K.; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1083/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skarg [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: spółka) i I. M. (dalej: skarżąca, strona) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] - w części objętej terenem Rzl.2 i w zakresie działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] - w części objętej terenem Rzl.8 oraz w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] (pkt I.); w pozostałym zakresie oddalił skargi (pkt II.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III. i IV.)

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 14 czerwca 2023 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze".

Spółka zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1) interesu prawnego spółki jako właściciela nieruchomości położonych w Krakowie stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] obr. [...]; 2) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.) poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr 85598 oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tego osuwiska na powyższych działkach niezgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady z 9 lipca 2014 r.; dalej: Studium) i bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez Studium; 3) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr 85597 oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tego osuwiska na działkach spółki niezgodnie z ustaleniami Studium i bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest przez nie wymagane; 4) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia obszaru terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi i terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych na przedmiotowych działkach niezgodnie z ustaleniami Studium; 5) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia terenów rolniczych oznaczonych symbolem Rzl.2 na działkach spółki niezgodnie z ustaleniami Studium; 6) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajdują się przedmiotowe działki maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 9 m, niezgodnie z ustaleniami Studium; 7) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajdują się działki spółki, wyłączają lokalizację dachów płaskich, które to ograniczenie zostało przez organ narzucone bez uzasadnienia gdyż nie wynika ze Studium, nie jest także uzasadnione przepisami odrębnymi, a ponadto nie wpłynie na zaburzenie spójności zabudowy i krajobrazu w tym obszarze, z uwagi na istnienie budynków z dachami płaskimi; 8) art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.

Skargę wniosła również skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) interesu prawnego skarżącej jako właściciela nieruchomości położonej w K. stanowiącej działkę nr [...] obr. [...]; 2) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr 85597 oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tego osuwiska na powyższej działce niezgodnie z ustaleniami Studium i bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez Studium; 3) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia obszaru terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi i terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych na działce skarżącej niezgodnie z ustaleniami Studium; 4) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia terenów rolniczych oznaczonych symbolem Rzl.2 i Rzl.8 na tej działce niezgodnie z ustaleniami Studium; 5) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajduje się działka skarżącej maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 9 m niezgodnie z ustaleniami Studium; 6) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia, że w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajduje się przedmiotowa działka nie jest możliwa lokalizacja dachów płaskich, które to ograniczenie zostało przez organ narzucone bez uzasadnienia gdyż nie wynika ze Studium, nie jest także uzasadnione przepisami odrębnymi, a ponadto nie wpłynie na zaburzenie spójności zabudowy i krajobrazu w tym obszarze, z uwagi na istnienie budynków z dachami płaskimi; 7) art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej; 8) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa i nieuzasadnione wyznaczenie na części nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącej, położonej w obrębie osuwiska nr 85597, terenów rolniczych oznaczonych symbolem Rzl.8, na których wyłączona jest zabudowa przy równoczesnym wyznaczeniu na innych nieruchomościach, również położonych w obrębie tego osuwiska terenów, na których możliwa jest zabudowa. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki stwierdził, że skargi w części zasługiwały na uwzględnienie.

Wyjaśniono, że każdy ze skarżących jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zakresem zaskarżonej uchwały (spółka jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], I. M. jest właścicielką działki nr [...] obr. [...]), zatem mają legitymację do wniesienia skargi. Podano, że zarzuty obu skarg są bardzo zbliżone, a nieruchomości obojga skarżących położone są w bezpośrednim sąsiedztwie i objęte w dużej części tożsamymi zapisami zaskarżonej uchwały, dlatego zostały omówione łącznie.

Podniesiono, że zastrzeżenia skarżących można podzielić zasadniczo na dwie grupy: pierwsza dotyczy uznania terenu za osuwisko i ograniczeń w zabudowie z tym związanych (wyznaczenie terenów rolniczych i wyłączenie możliwości zabudowy, linia zabudowy ustalona względem terenów osuwiskowych), druga grupa obejmuje zarzuty w zakresie poszczególnych parametrów zabudowy dla terenów mieszkaniowych tj. zakazu dachów płaskich oraz wysokości zabudowy. W ocenie sądu wojewódzkiego, pierwsza grupa zarzutów okazała się zasadna, natomiast druga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dalej, że w kwestii osuwiska zarzucają niezgodność zaskarżonej uchwały ze Studium.

Podano, że Studium w kartach jednostek urbanistycznych nr 19 i nr 39 w sekcji Standardy przestrzenne zawiera zapis: "W terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych".

Ponadto w tomie II studium, sekcja II. 5.13. (str. 108) pn. Obszary szczególnego zagrożenia - jako przykład takich obszarów wskazano tereny zagrożone osuwaniem się mas ziemnych. W sekcji tej stwierdzono: "Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi".

Zdaniem WSA w Krakowie, zmiana przeznaczenia terenu określonego w Studium i wyłączenie go z zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku przeprowadzenia uprzedniego badania geologicznego; jeśli takie badanie w trakcie procedowania planu nie zostało przeprowadzone - to zapisy planu miejscowego są nieważne. Podano, że sądy administracyjne obu instancji opowiadają się za wąskim rozumieniem użytego w Studium pojęcia "rozpoznania w zakresie uwarunkowań geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi". Podzielając powyższe stanowisko, zbadano, jakie czynności w zakresie weryfikacji istniejących osuwisk przeprowadzono w toku procedury planistycznej.

Zaznaczono, że organ powołał się na Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzony przez Prezydenta Miasta Krakowa i pozyskane w ramach tego rejestru opracowania: 1) mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB – K. S., W. M., W. A., grudzień 2018; 2) objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB – K. S., W. M., 2018; 3) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie Miasta Krakowa (marzec 2019); 4) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych.

Organ wskazał również, że Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa jako organ ochrony środowiska, działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tir. 8 u.p.z.p. pismem znak: WS-10.644.1.28.2020.DB z 4 grudnia 2020 r., pozytywnie zaopiniował w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, przedłożony projekt miejscowego planu, akceptując przedstawione w nim obostrzenia wyłączające tereny osuwiskowe z zabudowy. Ponadto w stanowiącej część dokumentacji planistycznej Prognozie oddziaływania na środowisko na str. 30-31 znajduje się sekcja 2.1.6. Osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi. W treści tego opracowania powołano się na dokumenty zgromadzone przez Prezydenta Miasta Krakowa jako organ prowadzący Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują.

Na te same dokumenty powołano się również w opracowaniu ekofizjograficznym w sekcji 3.6 Osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi (str. 13-19). Co istotne, na str. 19 tego opracowania zawarto sekcję pt. "Wskazania do badań geologiczno-inżynierskich na terenach osuwiskowych" o treści: "Ewentualne działania inwestycyjne na terenach osuwisk powinny być poprzedzone badaniami geologiczno-inżynierskimi obejmującymi wykonanie co najmniej 2 otworów pełnordzeniowych sięgających do podłoża skalnego (na głębokość rzędu 15 m p.p.t.). Wynikowa dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna być opiniowana przez PIG-PIB, Oddział Karpacki w Krakowie (...)". Podniesiono, że w opracowaniu pod pewnymi warunkami przewidziano możliwość zabudowy terenów osuwiskowaych, a mimo to w treści uchwały możliwość taką całkowicie wykluczono.

WSA w Krakowie stwierdził, że w okolicznościach sprawy obszar oznaczony w planie symbolem Rzl.2 i Rzl.8 w zakresie objętym skargami został wyłączony z możliwości jego zabudowy bez wymaganego w Studium rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu. Zatem, stanowiło to naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W ocenie sądu pierwszej instancji w odniesieniu do objętych skargą terenów, niezgodnie z zapisami Studium wyłączonych z zabudowy z powodu usytuowania osuwiska, należało stwierdzić nieważność wszystkich zapisów planu. Podano, że podstawową funkcją planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenu i w tym zakresie zaskarżona uchwała okazała się nieważna. Dalej, że pozostawienie innych przepisów planu miejscowego dla tego obszaru nie było celowe. Sąd wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] – w części objętej terenem Rzl.2 i w zakresie działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] – w części objętej terenem Rzl.8.

Następnie wskazano, że konsekwencją wyłączenia terenów osuwiskowych z zabudowy było również wyznaczenie w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...]. W tym zakresie sąd wojewódzki również stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Przy czym wyjaśniono, że wyeliminowanie wyłącznie tego jednego parametru zabudowy nie spowoduje dezintegracji pozostałych zapisów planu miejscowego w odniesieniu do tych terenów.

Zdaniem WSA w Krakowie, druga grupa zarzutów, dotycząca parametrów zabudowy wyznaczonych dla działek skarżących w tych częściach, w których przeznaczone były pod zabudowę, okazała się bezzasadna.

Zdaniem skarżących niezgodne z zapisami Studium i w konsekwencji naruszające art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. było wykluczenie w terenie oznaczonym symbolem MN.14 możliwości zastosowania dachów płaskich (ze Studium ograniczenie takie nie wynika) oraz obniżenie wysokości zabudowy do 9 m, zamiast przewidzianej w Studium wysokości do 11 m.

Zaznaczono, że parametry zabudowy określone w studium są z reguły parametrami maksymalnymi. Wyjaśniono, że z odpowiedzi na skargę wynika, że omawiane tereny leżą na obszarze Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, w związku z czym zachodzi konieczność ochrony krajobrazu. Dalej, że plan ochrony dla parku krajobrazowego nie wyklucza możliwości stosowania dachów płaskich, niemniej nie nakłada również obowiązku zastosowania takiego rozwiązania. Podano, że wprowadzone ograniczenie zostało podyktowane potrzebą zachowania charakteru istniejącej zabudowy w tym terenie. Podkreślono też, że zaskarżona uchwała dopuściła możliwość realizacji dachów płaskich na garażach i budynkach gospodarczych.

W ocenie sądu pierwszej instancji, te argumenty wskazują, że zaskarżone parametry nie zostały wprowadzone w sposób dowolny i arbitralny, lecz mieszczą się w zakresie przyznanego Gminie władztwa planistycznego. Nie naruszają również prawa własności w sposób nadmierny. Z tych względów w omawianym zakresie oddalono skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka oraz skarżąca, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt II., zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to:

1) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części, pomimo że ustalenia planu miejscowego w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr 85597 na działce nr [...], obr. [...] są niezgodne z ustaleniami Studium i zostało dokonane bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez Studium;

2) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w części, pomimo że ustalenia planu miejscowego w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr 85598 na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] są niezgodne z ustaleniami Studium i zostało dokonane bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez Studium;

3) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w części, pomimo że ustalenia planu miejscowego w zakresie wyznaczenia obszaru terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi i terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych na działce nr [...], obr. [...] są niezgodne z ustaleniami Studium;

4) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w części, pomimo że ustalenia planu miejscowego w zakresie wyznaczenia obszaru terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi i terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] są niezgodne z ustaleniami Studium;

5) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w części, pomimo że ustalenia planu miejscowego w zakresie wyznaczenia w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajduje się działka nr [...], obr. [...] maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 9 m, są niezgodne z ustaleniami Studium;

6) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w części, pomimo że ustalenia planu miejscowego w zakresie wyznaczenia w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajdują się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 9 m, są niezgodne z ustaleniami Studium;

7) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w części, pomimo że ustalenia planu miejscowego w zakresie wyznaczenia w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajduje się działka nr [...], obr. [...] nie jest możliwa lokalizacja dachów płaskich stanowią nieuzasadnione ograniczenie, które nie wynika ze Studium, nie jest także uzasadnione przepisami odrębnymi, zaś lokalizacja dachów płaskich w tym terenie nie wpłynie na zaburzenie spójności zabudowy i krajobrazu w tym obszarze, z uwagi na istnienie budynków z dachami płaskimi;

8) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w części, pomimo że ustalenia planu miejscowego w zakresie wyznaczenia w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajdują się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] nie jest możliwa lokalizacja dachów płaskich stanowią nieuzasadnione ograniczenie, które nie wynika ze Studium, nie jest także uzasadnione przepisami odrębnymi, zaś lokalizacja dachów płaskich w tym terenie nie wpłynie na zaburzenie spójności zabudowy i krajobrazu w tym obszarze, z uwagi na istnienie budynków z dachami płaskimi;

9) art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części, pomimo przekroczenia przy uchwalaniu uchwały granic władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenie prawa własności skarżących kasacyjnie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie pkt II. oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w części; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt II. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku z 15 grudnia 2023 r. wniosła również Gmina Miejska Kraków, zaskarżając go w części tj. w zakresie pkt I., III. i IV., zarzucając na podstawie:

1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania:

a) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.; dalej: k.p.c.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego sprawy, wyrażającą się w: pominięciu konsekwencji przeznaczenia fragmentów nieruchomości skarżących jako terenów rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia (oznaczenie symbolem Rzl. 2), polegających na wyłączeniu w tym zakresie możliwości przeznaczenia inwestycyjnego w planie miejscowym; przyjęciu, iż określone w zaskarżonym planie miejscowym rozwiązania planistyczne nie zostały poprzedzone przeprowadzeniem rozpoznania uwarunkowań geologicznych, podczas gdy w toku procedury planistycznej Rada oparła się m.in. na kartach rejestracyjnych osuwisk, czego pominięcie przez sąd pierwszej instancji wpływa w istotny sposób na wynik sprawy, doprowadzając do fałszywej konkluzji o naruszeniu przez organ planistyczny zasad sporządzania aktu prawa miejscowego;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez przyjęcie kryterium celowości jako podstawy oceny zakwestionowanych zapisów planu miejscowego, zamiast kryterium legalności;

c) art. 147 § 1 in principio p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 in principio oraz art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zakresie pkt I. sentencji, pomimo że kontrolowana uchwała jest zgodna ze Studium, nie przekracza granic władztwa planistycznego oraz nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego, a tym samym wpływa w istotny sposób na wynik sprawy, doprowadzając do fałszywej konkluzji o naruszeniu przez organ planistyczny zasad sporządzania aktu prawa miejscowego;

2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 in principio w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przyjęte dla nieruchomości skarżących ustalenia planistyczne dla obszaru Rzl.2 i Rzl.8 są niezgodne ze Studium podczas gdy: przeznaczenie fragmentów nieruchomości skarżących pod tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia (oznaczenie symbolem Rzl.2), pozostając w zgodzie zarówno z funkcją podstawową, jak i dopuszczalną dla terenów ZR określonych w Studium, skutkowało wyłączeniem w tym zakresie możliwości przeznaczenia inwestycyjnego w planie miejscowym, a tym samym dokonania przez sąd a quo błędnej oceny zgodności planu miejscowego w zakresie ustaleń tomu III Studium; uchwalenie planu zostało poprzedzone rozpoznaniem uwarunkowań geologicznych terenu zgodnie z wymaganiami Studium;

b) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu dopuszczalności usunięcia w treści uchwały jednego z jej obligatoryjnych elementów - wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w terenach MN.14, co w ocenie sądu I instancji było "celowe", ergo uzasadniało stwierdzenie nieważności w tej części.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez oddalenie skarg; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz nałożenie obowiązku zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z 8 kwietnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na jej bezzasadność oraz nałożenie solidarnego obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Pismem z tej samej daty, odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również spółka i skarżąca wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

W pierwszej kolejności, jako mająca wpływ na drugą wniesioną skargę kasacyjną, została rozpoznana skarga kasacyjna Miasta Krakowa.

Jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, pomimo niewykazania w zaskarżonym wyroku, że doszło do naruszenia przepisów u.p.z.p. tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z przyczyny wywiedzionej w uzasadnieniu wyroku. Zasadniczą tezą bowiem wyroku sądu wojewódzkiego jest przyjęcie, że plan w zakresie przeznaczenia działek pod tereny rolnicze Rzl.2 i Rzl.8 naruszył ustalenia Studium, bowiem nie zostało przeprowadzone w toku procedury planistycznej wyprzedzające rozpoznanie warunków geologicznych terenów. Rzecz dotyczy zapisu Studium, który wymaga, żeby w przypadku, gdy występują w terenie osuwiska - przeznaczenie ich pod zainwestowanie zostało poprzedzone sprawdzeniem warunków geologicznych tego terenu. Zapis podyktowany został wymogiem zapewnienia pełnego bezpieczeństwa dla inwestycji, które zostałyby zaplanowane w terenie osuwiskowym. W konsekwencji – w świetle w/w przepisów u.p.z.p. - kluczowym jest fakt, czy dany teren został objęty owymi osuwiskami oraz czy plan przeznacza ten teren pod zabudowę (Studium projektuje ten proces słowem: "zainwestowanie").

Plan miejscowy uchwala rada po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium i generalnie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Sąd wojewódzki podzielił stanowisko strony, że plan został uchwalony niezgodnie ze Studium, bowiem wymaga ono w przypadku wskazania w planie (uchwalanym na podstawie tego Studium) terenów znajdujących się w obrębie osuwisk do zainwestowania, przeprowadzenia rozpoznania uwarunkowań geologicznych, które – w ocenie WSA w Krakowie – nie zostało przeprowadzone w trakcie trwania procedury planistycznej. Sąd wojewódzki powołał się na zapis Studium (tom II str. 108), które stanowi, że: "Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.". Istotą regulacji Studium jest przesądzenie, że nawet jeśli przeznacza ono dany teren pod zabudowę, nie jest to wiążące dla ustaleń planów. Plany bowiem powinny kierować się uwarunkowaniami geologicznymi.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego organ nie przeprowadził rozpoznania warunków geologicznych, co powoduje, że przy uchwaleniu planu naruszono Studium – implicite naruszono w sposób istotny zasady tworzenia planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co skutkowało stwierdzeniem nieważności planu w części. Przeznaczono bowiem w planie pod teren rolniczy, teren przewidziany w Studium pod zabudowę mieszkaniową.

Sąd wojewódzki bowiem ustalił, że tereny Rzl.2 i Rzl.8 (plan) w Studium mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i tym samym zmiana tego kierunku na teren wyłączony spod zainwestowania (co ma miejsce w części działek skarżących) wymagała przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych, co nie miało miejsca. Tymczasem ze skargi kasacyjnej Miasta Krakowa, co musi zostać wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu skarg, część terenów działek skarżących znajduje się w Studium w terenie ZR (rolniczy) i tym samym zapis Studium o konieczności przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych nie dotyczy takich terenów. Od samego początku tereny te bowiem nie były przeznaczone do zainwestowania i plan niczego w tym zakresie nie zmienił. Rozpoznanie geologiczne jest wymagane w sytuacji, gdy Studium przeznacza tereny pod zabudowę, natomiast występują osuwiska i tym samym wskazanie tych terenów w planie do zabudowy (zachowanie spójności planu ze studium), mogłoby doprowadzić do narażenia inwestorów na groźne zjawiska osuwania mas ziemnych. Stąd konieczne jest uprzednie przeprowadzenie badań geologicznych i ta czynność stanowi istotę tej sprawy. Ostatecznie norma planu będzie uzależniona od przeprowadzonych badań geologicznych.

Aby uporządkować ustalenia w sprawie niniejszej należy podkreślić, że działki spółki znajdują się w trzech obszarach: północna część Rzl.8 o przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia i bez prawa zabudowy, środkowa część pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale terytorialnie ograniczona nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oraz południowa część Rzl.2 o przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia i bez prawa zabudowy. To samo odnosi się do jednej działki skarżącej I. M. o nr ew. 47. Innymi słowy obszar objęty pkt I. sentencji wyroku WSA w Krakowie dotyczy terenów, dla których zostało wykluczone zainwestowanie i tereny te w istocie wymagały aktualnego sprawdzenia geologicznego, poprzez przeprowadzenie owego rozpoznania warunków geologicznych, ale tylko w tym zakresie, w którym zostały przeznaczone w Studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Konsekwencją wyznaczenia osuwisk są wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy w stosunku do tych osuwisk w jednostce planistycznej MN.14. Plan dla terenów rolniczych, m.in. Rzl.2 i Rzl.8 wyznacza osuwiska (w tym: 85597 i 85598 - § 28 ust. 4 pkt 3 i 4 planu) i przewiduje odesłanie do przepisu planu, który wprowadza na terenie osuwisk zakaz nowych obiektów budowlanych (§ 28 ust. 5 planu). Taki jest cel Studium, aby w przypadku stwierdzenia osuwisk (co nastąpi w oparciu o owo rozpoznanie geologiczne) uniemożliwić nową zabudowę, nawet wówczas, gdy Studium na danym terenie ją przewiduje.

W konsekwencji wszystkie działki w części nieobjętej MN.14, zostały wyłączone spod zabudowy poprzez dwa instrumenty: znajdują się w granicach osuwiska (zakaz nowej zabudowy wynikający z § 8 ust. 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 28 ust. 5 planu) oraz przeznaczone pod tereny rolnicze (§ 28 ust. 2 pkt 1 planu). Należy odnieść to do regulacji Studium, gdzie przewidziano te tereny pod zabudowę jednorodzinną oraz jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Gmina Kraków, a co nie zostało wyjaśnione przed sądem I instancji, pod teren rolniczy ZR.

Tymczasem WSA w Krakowie ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności planu ze Studium i wywiódł, że doszło do jego naruszenia bowiem nie przeprowadzono wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych. Przy czym może dotyczyć to ewentualnie wyłącznie tej części, którą Studium przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Warunkiem jednak jest wyprzedzające rozpoznanie warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi .

Przedmiotem zatem sporu jest kwestia, czy wskazane przez organ materiały geologiczne spełniają warunek zapisu Studium, które wymaga w takiej sytuacji rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.

Organ wskazuje jako źródło merytoryczne do przeprowadzenia tego rozpoznania:

1) aktualny Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują,

2) "Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". PIG-PIB – K. S., W. M., W. A., grudzień 2018,

3) "Objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". PIG-PIB – K. S., W. M., 2018,

4) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa (marzec 2019),

5) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych.

Sąd wojewódzki natomiast zdiagnozował, że plan naruszył ustalenia Studium, gdyż nie zostało przeprowadzone owo rozpoznanie geologiczne, wymagane przez Studium. Jako wyjaśnienie tego stanowiska Sąd wojewódzki przywołał wyroki sądów administracyjnych, zapadłe w analogicznym problemie prawnym.

Stanowisko WSA w Krakowie jest błędne.

Konstrukcja kierunków zagospodarowania przyjęta w Studium polega na tym, że w przypadku terenów, na których występują osuwiska akt ten odsyła do fachowych opracowań geologicznych. Gmina bowiem na etapie opracowywania Studium nie dysponowała konkretnymi i aktualnymi opracowaniami geologicznymi co do dokładnej lokalizacji osuwisk oraz ich charakteru (aktywne, nieaktywne itp.). Wskazane przez Gminę opracowania zostały wykonane w 2018 r. i 2019 r., czyli przed wszczęciem procedury planistycznej. Stąd także może wystąpić nieścisłość między granicami osuwiska wyznaczonymi w Studium oraz wyznaczonymi w planie, gdyż dopiero plan opierał się na fachowych opracowaniach przeprowadzonych po uchwaleniu Studium. Z tego względu przyjęto, że jeśli okaże się wskutek tych badań, że występują osuwiska stanowiące (mogące stanowić) zagrożenie dla zainwestowania, to przeznaczenie przyjęte w Studium (jak w tym wypadku zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie jest wiążące dla ustaleń w planie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku spornych działek, przy założeniu, że sporne działki w całości były przeznaczone w Studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie zaś rolną.

Niewątpliwie natomiast, jeśli osuwiska występują w obszarze planu, to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obligatoryjnie muszą zostać wskazane w planie, co miało tutaj miejsce, zarówno w tekście planu, jak i na jego rysunku. Rozwinięciem tego przepisu jest norma § 4 pkt 7 rozporządzenia z 2003 r., w której wymaga się, aby w planie zamieścić ustalenia granic oraz sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych, w tym zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, w tym ustalić nakazy, zakazy i dopuszczenia oraz ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Kluczowe jest zatem, czy zostało przeprowadzone owo rozpoznanie warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.

Natomiast WSA w Krakowie nie przydał dokumentom wskazanym przez Gminę Kraków rangi źródeł merytorycznych owego rozpoznania geologicznego wymaganego przez Studium, co zdaniem NSA jest wadliwą oceną. Jednocześnie należy podkreślić, że dokumenty te nie mogą zastępować organu samorządu w kształtowaniu polityki przestrzennej i w stanowieniu przepisów prawa miejscowego. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne na szczeblu lokalnym jest wyrazem samodzielności planistycznej gminy wywodzonej nie tylko z przepisów u.p.z.p., ale również z norm prawnoustrojowych (wynikających m.in. z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 2, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), świadczących o tym, że samodzielność wykonywania zadań publicznych jest jedną z kardynalnych cech samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że dokumenty geologiczne ostatecznie nie decydują o możliwości zabudowy lub jej wykluczeniu, lecz jedynie stanowią źródło wiedzy specjalistycznej przy dokonywaniu przeznaczenia terenu przez organ uchwalający plan. Okoliczność zatem, że objaśnienia do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi czy karta rejestracyjna osuwiska nie wyklucza zabudowy na jego terenie, nie jest równoznaczne z obowiązkiem dopuszczenia zabudowy na terenie osuwiska. Dane geologiczne stanowią wyłącznie materiał wyjściowy i nie mogą zastępować organu gminy w jego kompetencjach decyzyjnych.

Przywołane przez organ opracowania geologiczne opublikowane na stronie internetowej BIP Miasta Krakowa https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=107693 - stanowią materiały planistyczne, o których mowa w rozporządzeniu z 2003 r. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. materiały planistyczne to opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. Jednocześnie przepisy z zakresu planowania, jak również przepisy odrębne nie wymagają, aby jako materiały planistyczne były przewidziane dokumenty geologiczno-inżynierskie, o których mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 p.g.i.g. Materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu (§ 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). I tak uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu pochodzi z 22 maja 2019 r., natomiast mapy, objaśnienia do map oraz tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa pochodzą z 2018 r. oraz 2019 r. Na datę zatem przystąpienia do sporządzenia planu były to aktualne materiały planistyczne, które mogły stanowić postawę ustaleń planu. Przepisami odrębnymi, o których mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. jest art. 110a ust. 1 p.o.ś oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. z 2007 r. Nr 121 poz. 840). Tego rodzaju zjawiska unormowane są właśnie w p.o.ś., do czego odsyła także legalna definicja tego zjawiska zawarta w art. 3 pkt 32a tej ustawy. Ruchami masowymi ziemi są powstające naturalnie lub na skutek działalności człowieka osuwanie, spełzywanie lub obrywanie powierzchniowych warstw skał, zwietrzeliny i gleby. Cytowane rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. także zostało wydane w oparciu o delegację p.o.ś. Jest to zgodne z kierunkiem wynikającym ze Studium, które wymaga wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Zatem to te przepisy należy uznać za relewantne dla weryfikacji geologicznej w sprawie osuwisk.

Odnośnie rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. to reguluje ono sposób ustalania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Dalej – określa informacje, jakie powinien zawierać rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Z kolei starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestr zawierający informacje o tych terenach (art. 110a ust. 1 p.o.ś). Rejestr ten jest prowadzony w formie elektronicznej bazy danych, która powinna zawierać m. in. karty rejestrowe osuwiska zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia (§ 4 rozporządzenia z 2007 r.). Rejestr ten został zamieszczony na stronie internetowej BIP Miasta Krakowa https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=107693 i jest ogólnie dostępny. Zatem to ten akt wykonawczy tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. znajduje zastosowanie w przypadku wyznaczania osuwisk czy terenów zagrożonych masowymi ruchami ziemi.

Dalej – nie jest wymagane, aby został opracowany odrębny dokument geologiczny w ramach procedury planistycznej. Jakiego rodzaju dokumenty muszą być opracowane w trakcie tej procedury wynika zarówno z u.p.z.p., jak i przepisów odrębnych. Choćby obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko i prognozy finansowej (art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p.) w trakcie prowadzenia procedury planistycznej. Nie wynika natomiast z tych przepisów obowiązek odrębnego przeprowadzenia w trakcie procedury planistycznej owego rozpoznania geologicznego – jako odrębnego dokumentu.

W konsekwencji wyprzedzające rozpoznanie geologiczne w rozumieniu zapisów Studium zostało prawidłowo przeprowadzone, co czyni w pełni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji plan jest zgodny ze Studium w zakresie wymogu przeprowadzenia rozpoznania geologicznego.

Jako nietrafnie sformułowany należało natomiast ocenić zarzut naruszenia przepisów procesowych wymienionych w pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej. W pełni należy zgodzić się z organem, że mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi i objaśnienia do tych map, dalej tabelaryczne zestawienia osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa (marzec 2019) oraz karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych - stanowią wystarczający i adekwatny zestaw materiałów planistycznych, aby uznać, że została przeprowadzona procedura rozpoznania geologicznego, wymagana przez Studium przed uchwaleniem planu. Wskazane przepisy regulują postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jako postępowanie uzupełniające, czyli dotyczą dodatkowych dowodów, których nie przeprowadził organ. W tym wypadku rzecz dotyczy materiałów planistycznych, znajdujących się już w aktach planistycznych i wykorzystanych przez organ. Sąd wojewódzki natomiast stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekał na podstawie przekazanych przez organ akt sprawy. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. W spektrum art. 106 § 3 p.p.s.a. mieszczą się dowody uzupełniające, dodatkowe, których jak wynika z akt sądowych, sąd wojewódzki nie przeprowadzał. Sąd wojewódzki orzekał na podstawie przekazanych przez organ akt planistycznych i w oparciu o te dowody dokonał weryfikacji, zarówno trybu uchwalenia planu, jak i jego zasad.

Natomiast odrębną kwestią, a czego nie uczynił sąd wojewódzki, a co zostało postawione w zarzutach skargi do WSA w Krakowie jest to, czy sam fakt występowania osuwisk powoduje, że tereny muszą być bezwzględnie wyłączone spod zabudowy. Jak już bowiem wskazano ostatecznie to na organach gminy, w oparciu o dokumentację geologiczną, ciąży ostateczna decyzja jakie przeznaczenie w planie uzyska dany teren. Rozpoznanie geologiczne zostało bowiem prawidłowo przeprowadzone. Organ w przeciwieństwie do sądu administracyjnego kieruje się także zasadą celowości. Wiąże się to z innym zarzutem postawionym przez skarżących w skargach do WSA w Krakowie, mianowicie czy nie zostało przekroczone władztwo planistyczne (zakaz nowej zabudowy) i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżących (art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zbadanie, czy prawo własności nie zostało nadmiernie ograniczone regulacjami planu (przeznaczenie pod tereny rolnicze z zakazem nowej zabudowy oraz wyłączenie zabudowy z powodu usytuowania osuwiska na działkach skarżących w sytuacji, gdy Studium ukierunkowało pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) wymaga przeprowadzenia procesu sprawdzającego przez sąd wojewódzki, czego zabrakło w procesie kontroli sądowej. Do tego konieczne jest wyjaśnienie, czy cały teren działek skarżących miał w Studium przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną, czy w pewnym zakresie pod tereny rolnicze. Jeśliby bowiem działki (część) od samego początku byłyby przeznaczone w Studium pod rolnictwo, wówczas utrzymanie tego przeznaczenia w planie tworzy odmienny stan faktyczny. Generalnie proces kontroli planu wymagał ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, a wśród nich, poza tymi rozpatrzonymi przez sąd wojewódzki, było zagadnienie nadużycia władztwa planistycznego.

Z tych względów, wobec zasadności części zarzutów skargi kasacyjnej Miasta Krakowa, konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I. i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W zakresie natomiast skargi kasacyjnej spółki i I. M. (pkt II. zaskarżonego wyroku) należy stwierdzić, że nie jest ona usprawiedliwiona.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA w Krakowie nie uznał zasadności zarzutów odnoszących się do parametrów planowanej zabudowy na terenach MN.14, tj. dachów płaskich oraz maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 9 m. WSA w Krakowie stwierdził, że parametry te mieszczą się w granicach wyznaczonych przez regulacje Studium. Powyższe stanowi zakres przedmiotowy oddalenia skargi.

Natomiast skarżący kasacyjnie wskazują, że wnieśli ostatecznie o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie konkretnie wskazanych przepisów planu, tj. § 8 ust. 11, 12, 14; § 16 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5 oraz § 28 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ppkt 3 i 4 planu. Tymczasem Sąd wojewódzki orzekł jedynie co do terenów rolnych Rzl.2 i Rzl.8 oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie orzekł natomiast o stwierdzeniu nieważności § 8 ust. 14 planu, który to przepis przewiduje na terenie osuwisk wpisanych do rejestru zakaz budowy nowych obiektów budowlanych oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych. Stanowisko skarżącego kasacyjnie i zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko niezgodności planu ze Studium wynikają z błędnego odczytania skutków pkt I. zaskarżonego wyroku. Po pierwsze – skarga kasacyjna wskazując zakres zaskarżenia (art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), winna oznaczyć pkt I. wyroku w tej części zaskarżenia, a nie tylko pkt II. (pkt II. sentencji wyroku dotyczy bowiem wysokości zabudowy oraz dachów płaskich). Nie dotyczy natomiast terenu osuwiska. Po drugie - wyrokiem tym stwierdzono nieważność uchwały w zakresie działek skarżących w części objętej terenem Rzl.2 oraz Rzl.8 oraz w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na działkach skarżących. Skutek zatem tego rozstrzygnięcia jest taki, że plan w tej części w ogóle nie obowiązuje. Działki w tej części tj. Rzl.2 oraz Rzl.8 oraz w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie MN.14 pozostają poza regulacjami planistycznymi, co oznacza, że wszystkie przepisy tego planu nie obowiązują, w tym podnoszony § 8 ust. 14 planu. Po trzecie – niniejszym wyrokiem ze skargi kasacyjnej Miasta Krakowa, pkt I. wyroku WSA w Krakowie został uchylony i sprawa w tej części przekazana do ponownego rozpoznania, co oznacza, że kwestia wprowadzenia terenu rolnego na obszarze osuwisk będzie ponownie badana przez sąd administracyjny.

Jako natomiast niezasadny okazał się zarzut odnoszący się do pkt II. zaskarżonego wyroku. Otóż maksymalna wysokość zabudowy w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w jednostce planistycznej MN.14 została ustalona na poziomie 9 m (§ 16 ust. 2 pkt 3 lit. c). Tymczasem Studium przewiduje wysokość do 11 m. Nie można zatem twierdzić, że plan narusza Studium bowiem przyjęta w nim wysokość mieści się w tej, przewidzianej przez Studium. Prawodawca lokalny zadecydował o wysokości zabudowy w granicach wysokości wynikającej ze Studium.

Odnośnie dachów to właściwym przepisem planu jest § 7 ust. 13 pkt 2 lit. a, który na budynkach mieszkalnych, budynkach gospodarczych oraz na budynkach usługowych dla dachów symetrycznie dwuspadowych i wielospadowych wprowadza nakaz zachowania kąta nachylenia połaci dachowych od 37° do 45°, i o połaciach nieprzesuniętych wzajemnie w poziomie i pionie. Plan jednolicie dla całego obszaru przyjmuje konkretne rozwiązanie architektoniczne. Jedynie w przypadku garaży i budynków gospodarczych dopuszczano dachy płaskie. Zdaniem NSA takie rozwiązanie mieści się w granicach władztwa planistycznego i wizji przestrzennej tego terenu. Swoją podstawę normatywną taki przepis planu znajduje w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r. Gmina jest uprawniona do kształtowania parametrów i wskaźników zabudowy, w tym geometrii dachu. Okoliczność, że plan ochrony dla Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego dopuszcza stosowanie dachów płaskich nie zmienia oceny przedstawionej przez WSA w Krakowie. Fakt, że uchwała Sejmiku Województwa dopuszcza taki rodzaj dachów nie oznacza, że Gmina jest związana planem ochrony. Ostatecznie bowiem to Rada Gminy podejmuje decyzje w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego i w tym zakresie sąd wojewódzki jest władny ocenić to rozwiązanie jedynie na podstawie kryterium legalności. Nie został wskazany żaden przepis prawa, który zabraniałby na tym terenie lokalizowana dachów stromych i nakładał obowiązek dachów płaskich. Koncepcja przestrzenna należy tutaj do Gminy i organ skorzystał z tego uprawnienia.

W konsekwencji skarga kasacyjna spółki i I. M. podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 oraz 207 § 2 p.p.s.a.