Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. i I. M. na uchwałę nr CXII/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z. " I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] – w części objętej terenem Rzl.2 i w zakresie działek nr [...] obr. [...] K. K. – w części objętej terenem Rzl.8 oraz w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] II. w pozostałym zakresie oddala skargi; III. zasądza od Gminy Kraków na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Gminy Kraków na rzecz I. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 25 lipca 2023 r. S. Sp. z o.o. Sp. k. w K. wniosła skargę na uchwałę Miasta Krakowa Nr CXII/3037/23 z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) interesu prawnego skarżącej jako właściciela nieruchomości położonych w Krakowie stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]

2) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 oraz art. w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr [...] oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tego osuwiska na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: studium) i bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez studium,

3) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 oraz art. w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr [...] oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tego osuwiska na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr[...] niezgodnie z ustaleniami studium i bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest przez nie wymagane,

4) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia obszaru terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi i terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr[...] niezgodnie z ustaleniami studium,

5) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia terenów rolniczych oznaczonych symbolem Rzl.2 na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] niezgodnie z ustaleniami studium,

6) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia, że w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajdują się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr[...] maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 9 m niezgodnie z ustaleniami studium,

7) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia, że w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajdują się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] nie jest możliwa lokalizacja dachów płaskich, które to ograniczenie zostało przez organ narzucone bez uzasadnienia gdyż nie wynika ze studium, nie jest także uzasadnione przepisami odrębnymi, a ponadto nie wpłynie na zaburzenie spójności zabudowy i krajobrazu w tym obszarze, z uwagi na istnienie budynków z dachami płaskimi,

8) art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej.

Wobec powyższego spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spółka jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr[...], które są położone na obszarze objętym planem miejscowym. Plan ten wprowadził dla nieruchomości skarżącej szereg ograniczeń w możliwości ich zagospodarowania, mimo że w studium obszar, na którym położone są wskazane nieruchomości przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

I tak, plan miejscowy wyznaczył szerszy obszar osuwiska nr [...] niż wyznaczony w studium. Zgodnie z jego postanowieniami dla jednostki [...] - W. J. oraz jednostki [...] - O. "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych" (...) Dla terenów gdzie występują osuwiska, a studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi (tom III - Wytyczne do planów miejscowych). W zakresie standardów przestrzennych dla obu tych jednostek studium wyznacza w pierwszej kolejności zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto, zgodnie z generalnymi wytycznymi studium: "uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych (...) należy każdorazowo weryfikować (...) poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk" (tom II - Zasady i kierunki polityki przestrzennej, Obszary szczególnego zagrożenia). Z powyższego spółka wywiodła, że dla terenu, na którym występuje problem osuwisk, studium nakazuje, aby przed rozstrzygnięciem planistycznym co do możliwości zainwestowania, przeprowadzać "rozpoznanie w zakresie warunków geologicznych". Podstawą rozstrzygnięcia planistycznego winno być więc dokonanie fachowej, specjalistycznej oceny geologicznej, której w tej sprawie zaniechano.

Skarżąca pozyskała następującą dokumentację potwierdzającą, że jej nieruchomości są przydatne do zabudowy:

a) dokumentację geologiczno-inżynierską dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla potrzeb posadowienia budynków mieszkalnych jednorodzinnych podpiwniczonych w rejonie osuwiska nr [...] pomiędzy ul. [...] i [...] w K., sporządzoną w październiku 2020 r. przez G. Sp. z o.o.,

b) wstępną ocenę możliwości posadowienia budynków na osuwiskach nr [...] przy ul. [...] w K., sporządzoną w 2020 przez G. T. G.,

c) dokumentację badań podłoża gruntowego dla potrzeb posadowienia budynków mieszkalnych jednorodzinnych podpiwniczonych w rejonie osuwiska nr [...] pomiędzy ul. [...] i [...] w K. sporządzoną w lipcu 2020 r. przez G. Sp. z o.o.

Dalej, skarżąca podniosła, że w pkt 79 Zał. nr 2 do Uchwały powołano się na "wytyczne Geologa Powiatowego" do planu. Skarżącej, w trybie dostępu do informacji publicznej, udostępniono tę opinię, jednak w ocenie spółki, nie wynikają z niej żadne wytyczne do projektu tego planu w zakresie osuwiska, lecz jedynie, że Geolog Powiatowy pozytywnie zaopiniował projekt planu, w którym zostały już narzucone granice obszaru osuwiska i nieprzekraczalna linia zabudowy. Nie doszło zatem do przekazania żadnych wytycznych przez Geologa Powiatowego w zakresie wyznaczenia granicy osuwiska. Podobna sytuacja, zdaniem skarżącej, miała miejsce w zakresie uzgodnień projektu planu z Wydziałem Kształtowania Środowiska. Z udostępnionych pism wynika, że Wydział ten akceptował narzucone granice osuwiska i wprowadzoną linię zabudowy bez przeprowadzenia żadnych badań.

W Zał. nr 2 wskazano ponadto, że przy sporządzaniu projektu planu miejscowego wykorzystano:

1) aktualny Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują,

2) "Mapę osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". PIG-PIB - K. S., W. M., W. A., grudzień 2018,

3) "Objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". PIG-PIB - K. S., W. M., 2018,

4) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa (marzec 2019),

5) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych.

Skarżąca stwierdziła, że żaden z tych dokumentów nie stwierdza, że zabudowa na osuwisku jest niedopuszczalna, a tym samym, aby było konieczne wprowadzenie linii zabudowy od osuwiska. Ponadto, wprowadzona przez plan miejscowy – a nieznana postanowieniom studium - linia zabudowy jeszcze bardziej przesuwa granicę terenu wykluczonego z zabudowy, z uwagi na występowanie osuwiska. Wszystko to zostało poczynione bez zmiany treści studium, a w przypadku linii zabudowy, także bez żadnego uzasadnienia.

Skarżąca dodała, że plan miejscowy wyznaczył niezgodnie ze studium również obszar osuwiska nr [...] wskazując jego obszar szerzej niż w studium. Argumentację powołaną odnośnie do poprzedniego osuwiska, skarżąca podtrzymała odnośnie do osuwiska nr [...] dodając, że według studium w ogóle nie znajdowało się ono na nieruchomościach skarżącej, natomiast według planu miejscowego zarówno to osuwisko jak i wyznaczona od niego nieprzekraczalna linia zabudowy zajmuje znaczącą ich część.

Dalej, wyznaczony m.in. na obszarze nieruchomości skarżącej teren zagrożony ruchami masowymi ziemi nie został ujawniony w Rejestrze, nie widnieje także na "Mapie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi (...)". Wbrew zatem twierdzeniom Zał. nr 2 (pkt 79) nie można było oprzeć się na tych dokumentach, a przed uchwaleniem Planu Miejscowego nie zostały przeprowadzone także żadne badania co do zasadności wprowadzenia takich obszarów.

Przechodząc do kolejnej kwestii skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 13 lit. m) oraz § 28 planu miejscowego, północne i południowe części nieruchomości skarżącej położone są w terenach rolniczych, oznaczonych symbolem Rlz.2 i Rlz.8 Tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia, w którym obowiązuje całkowity zakaz lokalizacji budynków. Jest to niezgodne z treścią studium, które dla nieruchomości w przeważającej ich części przewiduje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową (MN). Studium nie określa przeznaczenia nieruchomości skarżącej w żadnej części pod tereny rolnicze. Niewielka ich część jest przeznaczona w studium pod tereny zieleni nieurządzonej (ZR), które obejmują wyłącznie południową część nieruchomości, tj. niewielki fragment północnej części działek nr [...], [...], [...] i [...]. Północne część nieruchomości skarżącej są według studium przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

Potwierdzone to zostało także w Zał. nr 2 (pkt 79), gdzie w treści dotyczącej rozpatrzenia uwag skarżącej Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że "Wnioskowane przeznaczenie dla działek [...], [...], [...] jest niezgodne z ustaleniami Studium, które dla południowej ich części wyznacza Tereny zieleni nieurządzonej – ZR". Przy rozpatrywaniu uwag pominięte jednak całkowicie zostało, że północna część nieruchomości skarżącej przeznaczona jest w studium pod zabudowę mieszkaniową, zaś żadna część nieruchomości nie jest przeznaczona pod tereny rolnicze.

Ponadto, zdaniem skarżącej organ dopuścił się niezgodnego ze studium pogorszenia parametrów zabudowy w zakresie wysokości budynków. Zgodnie bowiem z treścią planu miejscowego, dla terenów oznaczonych symbolami MN.14 ograniczono maksymalną wysokość zabudowy do 9 m (§ 16 ust. 2 pkt 3 lit. c Uchwały). Z treści Zał. nr 2 do Uchwały wynika, że przyjęta wysokość zabudowy jest zgodna z zapisami studium, gdyż "Przedmiotowy teren o symbolu MN.15 w całości znajduje się w Studium w jednostce urbanistycznej nr [...] O. w obszarze, dla którego wskazano kierunek zagospodarowania pod Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). W zakresie wskaźników zabudowy dla tej jednostki wskazano wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 9 m". Ponadto wskazano, że "ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy w Terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.14 wynika z uzgodnień ustawowych Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Zarządu Województwa Małopolskiego. Prawie cały obszar projektu planu zawiera się w granicy B.-T. Parku Krajobrazowego utworzonego Uchwałą Nr 65 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 1981 r. (granica jest wskazana w części graficznej projektu planu jako element informacyjny niestanowiący ustaleń), gdzie obowiązują dodatkowe warunki zagospodarowania określone przepisami odrębnymi, w tym uchwałą Nr VII/64/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie B.-T. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego, poz. 2849)".

Tymczasem, według skarżącej, zgodnie z treścią studium sporne nieruchomości nie leżą w jednostce urbanistycznej nr [...] O. , lecz w jednostce nr [...] W. J.. W ramach tej jednostki dopuszczalna wysokości zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wynosi 11 a nie 9 m, w związku z czym przyjęcie maksymalnej wysokości zabudowy do 9 m jest niezgodne z treścią studium. Przyjęciu maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 11 m nie sprzeciwia się także Plan ochrony dla B.-T. Parku Krajobrazowego (Uchwała Nr XIIII/164/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30.09.2019 r.), zgodnie z którym dopuszczalne jest odstępstwo od wskazań do zabudowy z zachowaniem wysokich walorów estetycznych obiektów i wkomponowanie ich w otaczający krajobraz (§ 14 ust. 6 pkt 4 ww. uchwały).

Ponadto skarżąca podniosła nieuzasadnione wykluczenie w planie miejscowym możliwości realizacji dachów płaskich w obszarze MN.14.

W odpowiedzi na skargę Prezydent miasta Krakowa wyjaśnił, że teren objęty ustaleniami planu miejscowego obszaru "Z. " pozostaje w całości w zasięgu arkusza nr 10 (M 34 64-D c 2) mapy osuwisk i obejmuje 7 kart osuwisk i 1 kartę terenu zagrożonego ruchami masowymi (wszystkie zaktualizowane w październiku 2018 r. przez PIG-PIB i zespól autorski: K. S., W. M., W. A.): mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - K. S.. M., W. A., grudzień 2018.

Zdaniem organu, teren, na którym obowiązują ustalenia planu miejscowego obszaru "Z. " jest terenem wysoce problematycznym pod kątem istniejących terenów osuwisk, a także w zakresie możliwości występowania nowych osuwisk wskutek działań związanych ze zjawiskami pogodowymi, klęskami żywiołowymi oraz działalnością człowieka. Wskazuje na to także zdarzenie, wskutek którego Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XI/112/11. Na podstawie z § 1 ust. 1 tej uchwały wyznaczono obszar położony w rejonie ul. [...] w K., na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków - wpisany w pozycji 102 rejestru zawierającego informacje o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenach, na których występują te ruchy.

Sporządzany projekt planu miejscowego obszaru "Z. " był przedmiotem opiniowania przez Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa. W związku z tym w piśmie z dnia 7 stycznia 2021 r. skierowanego do skarżącej, wskazano m. in., że (...) mając na uwadze powyższe, a także wyniki przeprowadzonego rozpoznania geologiczno-inżynierskiego udokumentowanego w "Dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla potrzeb posadowienia budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, podpiwniczonych w rejonie osuwiska nr [...] pomiędzy ul. [...] i [...] w K.", zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 grudnia 2020 r., sugeruje się utrzymanie wyłączenia osuwisk nr [...] z możliwości zabudowy kubaturowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze". Ponadto, działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tir. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym komórka merytoryczna Urzędu Miasta Krakowa - pismem z dnia 4 grudnia 2020 r., pozytywnie zaopiniowała w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "ZAKAMYCZE", akceptując przedstawione w nim obostrzenia wyłączające tereny osuwiskowe z zabudowy.

Uzasadniając przyjęte zasady zagospodarowania nieruchomości organ odwołał się do kart rejestracyjnych osuwisk, sporządzonych na potrzeby osuwisk:

1) w karcie sporządzonej dla osuwiska nr [...] wskazano m. in., że osuwisko w części jest aktywne. Przemieszczenia mogą występować jeszcze przez dłuższy okres czasu, a ich intensywność będzie zależeć od zmiany stosunków wodnych. Istnieje również prawdopodobieństwo propagacji skarpy głównej w górę stoku. Na pozostałym obszarze osuwisko uznano za nieaktywne, lecz nie można wykluczyć wznowienia się ruchów. Przemieszczenia mogą nastąpić na skutek długotrwałych lub intensywnych opadów deszczu, wiosennych roztopów oraz zdarzeń o charakterze katastrofalnym. Jednocześnie wskazano, iż w obszarze ww. osuwiska, w przypadku wznowienia się ruchów zagrożone będą wszystkie: uprawy, budynki, drogi dojazdowe do posesji oraz linie przesyłowe (por. pkt 10 na str. 3 karty rejestracyjnej osuwiska);

2) w karcie sporządzonej dla osuwiska nr [...] wskazano z kolei, iż na obecnym etapie rozpoznania osuwisko jest okresowo aktywne. Wystąpienie dalszych ruchów jest bardzo prawdopodobne. Przemieszczenia mogą nastąpić na skutek długotrwałych lub intensywnych opadów deszczu, wiosennych roztopów oraz zdarzeń o charakterze katastrofalnym.

Treść powyższych opracowań uzasadnia zdaniem organu przyjęte rozwiązania planistyczne, jako niezbędne ze względu na faktyczne występowanie obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, przy czym organ podkreślił, że w obu kartach rejestracyjnych opisywane osuwiska zostały scharakteryzowane jako aktywne. Wyznaczenie tych terenów ma według organu oparcie w wyżej niezbędnej dokumentacji oraz rejestrach prowadzonych przez Prezydenta Miasta Krakowa, tj.:

1) mapie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - K. S., W. M., W. A., grudzień 2018;

2) objaśnieniach do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - K. S., W. M., 2018;

3) tabelarycznym zestawieniu osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie Miasta Krakowa (marzec 2019);

4) karcie rejestracyjnej osuwisk oraz karcie rejestracyjnej terenów zagrożonych.

Wskazane okoliczności związane z uzasadnieniem wyznaczenia terenów osuwisk na m. in. terenach będących przedmiotem własności skarżącej ma według organu odniesienie również do prawidłowości wyznaczenia na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Ze względu na powyższe organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków uznały, że dochowały wszelkich wymogów w zakresie prawidłowego rozpoznania oraz określenia terenów osuwisk i dostosowania do tego rozwiązań planistycznych. Wskutek dokonanych czynności rozpoznawczych, a także w oparciu o dyspozycje studium gminnego, organ uznał za konieczne ustanowienie kwestionowanych ustaleń planistycznych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu sprzeczności ustaleń zaskarżonego planu miejscowego z zapisami studium, w zakresie wyznaczenia terenów rolniczych oznaczonych symbolem RZI.2 (...) niezgodnie z ustaleniami studium, organ stwierdził, że przeznaczenie terenu, na których położone są nieruchomości skarżącej, pozostaje w zgodności z dokumentem studium gminnego. Kierunki zagospodarowania tych terenów zostały oznaczone na planszy K1 studium gminnego z 2014 r. oraz w jego tomie III pn. Wytyczne do planów miejscowych. Przeważające części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], a także w całości działki nr [...] oraz nr [...] znajdują się w terenie, który na planszy K1 studium gminnego został oznaczony symbolem MN - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla której zostały wskazane następujące funkcje:

1) funkcja podstawowa - Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe);

2) funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej

Z kolei niewielkie fragmenty działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] usytuowane w ich fragmentach odpowiednio: południowych, południowo - zachodnich oraz zachodnim znajdują się w terenie, który na planszy K1 studium gminnego został oznaczony symbolem ZR - tj. Tereny zieleni nieurządzonej, dla której zostały wskazane następujące funkcje:

1) funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne:

2) funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Nawiązując do wyżej wskazanej treści dokumentu studium gminnego organ wskazał, że fragmenty działek nr [...] oraz nr [...], które zgodnie z planem miejscowym obszaru "Z. zostały wskazane jako tereny Rzl.8, w tym zakresie mieszczą się w funkcji dopuszczalnej wskazanej dla kategorii terenów MN, która w tym zakresie zawiera m. in. katalog otwarty wskazujący na różne formy zieleni nieurządzonej, której przykładem są właśnie tereny rolne. Z kolei fragmenty działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], które zgodnie z planem miejscowym znajdują się w terenie oznaczonym symbole Rzl.2, na planszy K1 studium gminnego zostały oznaczone w tym zakresie jako tereny pod zieleń nieurządzoną (ZR), która w ramach funkcji podstawowej wskazuje możliwy kierunek zagospodarowania pod grunty rolne. Zatem w tym zakresie także zachodzi zgodność z treścią studium gminnego.

Działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] w pozostałym zakresie, a także działki nr [...] oraz nr [...] w całości, znajdują się w przeważającej większości w terenie oznaczonym symbolem MN.14, a także MN.15 (dot. działki nr [...]), tj. w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wprost mieści się w ramach funkcji podstawowej wyznaczonej dla kategorii terenu MN.

Wobec powyższego przeznaczenia terenów dla nieruchomości skarżącej, wskazane w planie miejscowym obszaru "Zakamycze", pozostają w zgodności z dokumentem studium gminnego, szczególnie w zakresie wskazań planszy K1.

Odnośnie do kolejnego zarzutu wyjaśniono, że większość działek skarżącej znajduje się w terenie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] W. J.. Jedynie działka nr [...] w przeważającej części znajduje się w terenie jednostki nr [...] O. . Zgodnie z treścią karty dla jednostki urbanistycznej nr [...] (por. tom III, str. 115 i nast.), w sekcji wskaźniki zabudowy wskazano m. in., że wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) można ustalić na poziomie do 11 m. Taki zapis zdaniem organu oznacza, że w planie miejscowym sporządzanym dla obszaru znajdującego się w obrębie jednostki urbanistycznej nr [...] konieczne jest wyznaczenie parametru maksymalnej wysokości zabudowy do 11 m, ale niekonieczne w zakresie największym z możliwych. Plan miejscowy w § 16 ust. 2 pkt 3 dla terenu m. in. MN.14 wyznaczył maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 9 m, natomiast w § 16 ust. 2 pkt 2 wskazał m. in. dla terenu MN.15 maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 9 m. Oznacza to, że została zachowana wartość w przedziale wskazanym w studium gminnym dla jednostki urbanistycznej nr [...], zatem także w tym zakresie plan miejscowy jest zgodny z dokumentem studium gminnego. Na rzecz takiego rozwiązania przemawia także zdaniem organu okoliczność, że na obszarze objętym ustaleniami planu występuje konieczność zachowania ochrony krajobrazu, bowiem znajduje się on w granicach B. Parku Krajobrazowego (por. § 8 planu miejscowego).

Odnosząc się w końcu do zarzutu sprzeczności ustaleń planu miejscowego z zapisami studium, odnośnie do uniemożliwienia lokalizacji dachów płaskich, organ stwierdził, że zakwestionowany zapis planu miejscowego uwarunkowany został zapisami Planu Ochrony dla B.-T. Parku Krajobrazowego, a § 14 ust. 6 pkt 4 zał. nr 1 koresponduje z § 7 ust. 13 pkt 2 lit. a) zaskarżonego planu miejscowego. Poza tym Plan Ochrony jedynie dopuszcza lokalizację dachów płaskich, natomiast nie nakłada na organy planistyczne gminy obowiązku dopuszczenia lokalizacji takich dachów w danym planie miejscowym. Tak sformułowany zapis planu miejscowego został podyktowany potrzebą zachowania charakteru istniejącej zabudowy w terenie objętym jego ustaleniami.

Skargę na uchwałę Miasta Krakowa Nr CXII/3037/23 z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze" wniosła również I. M. w piśmie z dnia 25 lipca 2023 r.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) interesu prawnego skarżącej jako właściciela nieruchomości położonej w Krakowie stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] K.

2) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 oraz art. w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr [...] oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tego osuwiska na działce nr [...] obr. [...] niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: studium) i bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez studium,

1) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia obszaru terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi i terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych na działce nr [...] obr. [...] niezgodnie z ustaleniami studium,

2) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia terenów rolniczych oznaczonych symbolem Rzl.2 i Rzl.8 na działce nr [...] obr. [...] niezgodnie z ustaleniami studium,

3) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia, że w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajduje się działka nr [...] obr. [...] maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 9m niezgodnie z ustaleniami studium,

4) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia, że w terenach oznaczonych symbolem MN.14, w którym znajduje się działka nr [...] obr[...] nie jest możliwa lokalizacja dachów płaskich, które to ograniczenie zostało przez organ narzucone bez uzasadnienia gdyż nie wynika ze studium, nie jest także uzasadnione przepisami odrębnymi, a ponadto nie wpłynie na zaburzenie spójności zabudowy i krajobrazu w tym obszarze, z uwagi na istnienie budynków z dachami płaskimi,

5) art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej.

6) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa i nieuzasadnione wyznaczenie na części nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącej, położonej w obrębie osuwiska nr [...] terenów rolniczych oznaczonych symbolem Rzl.8, na których wyłączona jest zabudowa przy równoczesnym wyznaczeniu na innych nieruchomościach, również położonych w obrębie tego osuwiska terenów, na których możliwa jest zabudowa.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...], która jest położona na obszarze objętym planem miejscowym. Plan ten wprowadził dla nieruchomości skarżącej szereg ograniczeń w możliwości ich zagospodarowania, mimo że w studium obszar, na którym położona jest wskazana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Argumentacja skargi I. M. jest analogiczna jak w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. k.

Również w odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, powołując te same argumenty co w sprawie ze skargi spółki S. .

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1083/23 i II SA/Kr 1113/23 i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt II SA/Kr 1083/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Każdy ze skarżących jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętych zakresem zaskarżonej uchwały (S. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], I. M. jest właścicielką działki nr [...], obr. [...]), zatem mają legitymację do wniesienia niniejszej skargi.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Zarzuty obu skarg są bardzo zbliżone, a nieruchomości obojga skarżących położone są w bezpośrednim sąsiedztwie i objęte w dużej części tożsamymi zapisami zaskarżonej uchwały, dlatego też zostaną omówione łącznie.

Zastrzeżenia obojga skarżących można podzielić zasadniczo na dwie grupy: pierwsza dotyczy uznania terenu za osuwisko i ograniczeń w zabudowie z tym związanych (wyznaczenie terenów rolniczych i wyłączenie możliwości zabudowy, linia zabudowy ustalona względem terenów osuwiskowych), druga grupa obejmuje zarzuty w zakresie poszczególnych parametrów zabudowy dla terenów mieszkaniowych tj. zakazu dachów płaskich oraz wysokości zabudowy.

Pierwsza grupa zarzutów okazała się zasadna, natomiast druga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W kwestii osuwiska oboje skarżący zarzucają przede wszystkim niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Studium w kartach jednostek urbanistycznych nr [...] i nr [...] w sekcji Standardy przestrzenne zawiera zapis: "W terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych".

Ponadto w tomie II studium, sekcja II. 5.13. (str. 108) pn. Obszary szczególnego zagrożenia - jako przykład takich obszarów wskazano tereny zagrożone osuwaniem się mas ziemnych. W sekcji tej stwierdzono: "Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi".

Cytowane zapisy studium były już kilkukrotnie przedmiotem wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które stoi na stanowisku, że zmiana przeznaczenia terenu określonego w studium i wyłączenie go z zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku przeprowadzenia uprzedniego badania geologicznego; jeśli takie badanie w trakcie procedowania planu nie zostało przeprowadzone - to zapisy planu miejscowego są nieważne. Takie stanowisko zaprezentował WSA w Krakowie w nieprawomocnych wyrokach z 16 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Kr 203/23 oraz z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 1533/22, a także w wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Kr 374/21, który pozytywnie przeszedł kontrolę instancyjną i jest już prawomocny. Oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2022 r., sygn. II OSK 2472/21 wskazał: "(...) należy zgodzić się z argumentacją właścicieli działki nr ewid. (...), iż przeznaczenie objętej zaskarżoną uchwałą części tej nieruchomości pod zieleń urządzoną, z wyłączeniem możliwości zabudowy byłoby zgodne ze Studium jedynie wówczas, gdyby za takim rozwiązaniem przemawiały wyniki przeprowadzonego w toku procedury planistycznej rozpoznania uwarunkowań geologicznych danego terenu, przeprowadzonego w sposób określony dla wyznaczania i udokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Tymczasem podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone rozpoznaniem warunków geologicznych w obrębie objętej planem części działki nr (...), albowiem takiego charakteru – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy – nie można przypisać powoływanym przez organ planistyczny "konsultacjom z Geologiem Powiatowym", które, jak wynika z akt sprawy, sprowadzają się wyłącznie do opinii właściwego Starosty dokonanej w trybie art. 17 pkt 6 lit. "a" tiret ósme u.p.z.p., a przy tym – jak słusznie zauważyli skarżący - pozyskanej na podstawie przedstawionego temu organowi projektu planu zakładającego wyłączenie z zabudowy spornego obszaru. Uznanie przez organ Gminy, że pozytywne zaopiniowanie przez Starostę projektu planu w takim kształcie, wypełnia warunek rozpoznania warunków geologicznych, a przy tym jednocześnie potwierdza, że owe warunki w obrębie działki nr (...) uzasadniają wyłączenie jej z możliwości zabudowy, było zatem nieuprawnione. Powyższe oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy obszar oznaczony w planie symbolem ZPb.8 został objęty zmianą przeznaczenia gruntu polegająca na wyłączeniu możliwości jego zabudowy, bez wymaganego w Studium w przypadku takiego ograniczenia rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu, a więc w sposób arbitralny i tym samym niezgodny ze Studium, co słusznie Sąd I instancji zakwalifikował jako naruszenie zasady wynikającej z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodność planu ze studium nie może być bowiem rozumiana ogólnie i nie może oznaczać możliwości ustalania w planie przeznaczenia danego terenu z całkowitym pominięciem przyjętych w Studium zasad owego działania na etapie uchwalania planu miejscowego. Stwierdzonej niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Gminy – nie sposób przy tym przypisać wagi jedynie nieistotnego (a tym samym niewypełniającego dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) naruszenia zasady sporządzania planu, skoro wyłączenie z zabudowy terenu ZPb.8 bez uprzedniego zbadania, czy takie rozwiązanie jest konieczne ze względu na aktualnie występujące na tym terenie warunki geologiczne, prowadzić mogło nieuzasadnionego, albowiem zbędnego z punktu widzenia interesu publicznego, ograniczenia prawa własności skarżących".

Sądy administracyjne obu instancji opowiadają się zatem za wąskim rozumieniem użytego w studium pojęcia "rozpoznania w zakresie uwarunkowań geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi". Całkowicie podzielając powyższe stanowisko, Sąd zbadał, jakie czynności w zakresie weryfikacji istniejących osuwisk przeprowadzono w toku procedury planistycznej.

W odpowiedziach na skargi organ powołał się na Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzony przez Prezydenta Miasta Krakowa i pozyskane w ramach tego rejestru opracowania:

1) mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - K. S., W. M., W. A., grudzień 2018;

2) objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - K. S., W. M., 2018;

3) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie Miasta Krakowa (marzec 2019);

4) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych.

Organ wskazał również, że Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa jako organ ochrony środowiska, działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tir. 8 u.p.z.p. - pismem znak: WS-10.644.1.28. 2020.DB z dnia 04.12.2020 r., pozytywnie zaopiniował w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "ZAKAMYCZE", akceptując przedstawione w nim obostrzenia wyłączające tereny osuwiskowe z zabudowy.

Ponadto w stanowiącej część dokumentacji planistycznej Prognozie oddziaływania na środowisko na str. 30 – 31 znajduje się sekcja 2.1.6. Osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi. W treści tego opracowania powołano się na wskazane wyżej w pkt 1 - 4 dokumenty zgromadzone przez Prezydenta Miasta Krakowa jako organ prowadzący Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują.

O osuwiskach mowa jest również w sekcji "6.6.4. Wpływ realizacji ustaleń projektu planu na rzeźbę terenu oraz zagrożenie procesami geodynamicznymi" Prognozy oddziaływania na środowisko (str. 123 i następne). Również tutaj jednak nie powołano się na żadne dodatkowe badania czy też analizy istniejących uwarunkowań geologicznych przeprowadzonych w trakcie procedury planistycznej. Stwierdzono natomiast: "Zasadniczo tereny osuwisk przeznaczone zostały w projekcie planu pod tereny zieleni oraz rolnicze (głównie tereny ZNL, Rzl oraz Rł), gdzie możliwe działania inwestycyjne są znikome. W przypadku, gdy teren osuwiska znajduje się w obrębie terenu przeznaczonego pod tereny budowlane – tereny zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowe, możliwości inwestycyjne dodatkowo (poza zapisami przywołanymi powyżej) ograniczone zostały poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób aby uniemożliwiała realizacje zabudowy kubaturowej w obrębie osuwiska. Należy podkreślić również, iż wyznaczone w projekcie planu nieprzekraczalne linie zabudowy zasadniczo zapewniają ograniczenie działań inwestycyjnych również w bezpośrednim sąsiedztwie granic osuwiska co uznaje się za pożądane" (str. 126 Prognozy oddziaływania na środowisko).

Na te same dokumenty wymienione w pkt 1 – 4 powyżej powołano się również w opracowaniu ekofizjograficznym w sekcji 3.6 Osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi (str. 13 – 19). Co istotne, na str. 19 tego opracowania zawarto sekcję pt. "Wskazania do badań geologiczno-inżynierskich na terenach osuwiskowych" o treści: "Ewentualne działania inwestycyjne na terenach osuwisk powinny być poprzedzone badaniami geologiczno-inżynierskimi obejmującymi wykonanie co najmniej 2 otworów pełnordzeniowych sięgających do podłoża skalnego (na głębokość rzędu 15 m p.p.t). Wynikowa dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna być opiniowana przez PIG-PIB, Oddział K. w K. (...)". W opracowaniu zatem pod pewnymi warunkami przewidziano możliwość zabudowy terenów osuwiskowaych, a mimo to w treści uchwały możliwość taką całkowicie wykluczono.

Należało więc dojść do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy obszar oznaczony w planie symbolem Rzl.2 i Rzl.8 w zakresie objętym skargami został wyłączony z możliwości jego zabudowy bez wymaganego w studium rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu. Stanowiło to naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Podczas rozprawy w dniu 12 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżących na pytanie Sądu sprecyzował zakres zaskarżenia uchwały, wskazując na jej konkretne przepisy – w zakresie dotyczącym terenów osuwisk wskazano na § 8 ust. 11, 12 i 14 czy § 16 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5 oraz § 28 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 podpunkt 3 i 4.

W ocenie Sądu w odniesieniu do objętych skargą terenów, niezgodnie z zapisami studium wyłączonych z zabudowy z powodu usytuowania osuwiska, należało jednak stwierdzić nieważność wszystkich zapisów planu. Podstawową funkcją planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenu i w tym zakresie zaskarżona uchwała okazała się nieważna. Pozostawienie innych zapisów planu miejscowego dla tego obszaru nie było celowe.

Z tych względów w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działek nr [...] [...], [...], [...] i [...] obr. [...] – w części objętej terenem Rzl.2 i w zakresie działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] – w części objętej terenem Rzl.8.

Konsekwencją wyłączenia terenów osuwiskowych z zabudowy było również wyznaczenie w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr[...] (por. cytowany wcześniej fragment Prognozy oddziaływania na środowisko). W tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd również stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd uznał przy tym, że wyeliminowanie wyłącznie tego jednego parametru zabudowy nie spowoduje dezintegracji pozostałych zapisów planu miejscowego w odniesieniu do tych terenów.

Natomiast druga grupa zarzutów, dotycząca parametrów zabudowy wyznaczonych dla działek skarżących w tych częściach, w których przeznaczone były po zabudowę okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W przepisie tym mowa jest o tzw. władztwie planistycznym gminy. Niewątpliwie władztwo to podlega ograniczeniom, choćby z uwagi na konieczność uwzględniania zapisów studium przy sporządzaniu planu miejscowego, konieczność zachowania zasady proporcjonalności i uwzględniania interesów właścicieli nieruchomości. Niewątpliwie jednak to gmina jest podmiotem, do którego należy generalne określanie sposobu zagospodarowania nieruchomości na jej terenie i kształtu przyszłej zabudowy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2023 r., sygn. II OSK 258/22 (LEX nr 3585868) gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. II OSK 553/20 (LEX nr 3607100) NSA stwierdził: "W postępowaniu zmierzającym do ustalenia przeznaczenia danego terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania gmina, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.p.z.p., winna ważyć interes publiczny i interesy prywatne, poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla jednostek, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi wyklucza zakładanie prymatu interesu publicznego nad jednostkowym i odwrotnie".

Zdaniem skarżących niezgodne z zapisami studium i w konsekwencji naruszające art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. było wykluczenie w terenie oznaczonym symbolem MN.14 możliwości zastosowania dachów płaskich (ze studium ograniczenie takie nie wynika) oraz obniżenie wysokości zabudowy do 9 m zamiast przewidzianej w studium wysokości do 11 m.

W tym zakresie trzeba zwrócić uwagę, że parametry zabudowy określone w studium są z reguły parametrami maksymalnymi. Tak jest też w niniejszym przypadku. Niewątpliwie studium cechuje się większym stopniem ogólności, a doprecyzowanie poszczególnych parametrów w odniesieniu do konkretnych terenów następuje na etapie uchwalania planu miejscowego. Nie można przyjąć, że rada gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zobligowana jest do każdorazowego przyjęcia maksymalnych parametrów wynikających ze studium. Przeciwnie - w ramach władztwa planistycznego ma możliwość wprowadzenia pewnych ograniczeń z uwagi na istniejące lokalnie uwarunkowania.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że omawiane tereny leżą na obszarze B. – T. Parku Krajobrazowego, w związku z czym zachodzi konieczność ochrony krajobrazu. Plan ochrony dla parku krajobrazowego wprawdzie nie wyklucza możliwości stosowania dachów płaskich, niemniej jednak nie nakłada również obowiązku zastosowania takiego rozwiązania. Wprowadzone ograniczenie zostało podyktowane potrzebą zachowania charakteru istniejącej zabudowy w tym terenie. Podkreślono też, że zaskarżona uchwała dopuściła możliwość realizacji dachów płaskich na garażach i budynkach gospodarczych.

W ocenie Sądu te argumenty wskazują, że zaskarżone parametry nie zostały wprowadzone w sposób dowolny i arbitralny, lecz mieszczą się w zakresie przyznanego gminie władztwa planistycznego. Nie naruszają również prawa własności w sposób nadmierny.

Z tych względów w omawianym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z częściowym uwzględnieniem skargi w pkt III i IV wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone na rzecz każdego ze skarżących koszty w wysokości 797 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego każdego ze skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).