Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/24 w sprawie ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie naruszenie stosunków wodnych przez Wójta Gminy [...], znak: OŚ.633.1.2017 postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi A. B. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] (dalej także jako: "organ"), znak: OŚ.633.1.2017, w sprawie o naruszenie stosunków wodnych: w punkcie pierwszym – odrzucił skargę; w punkcie drugim – zwrócił skarżącemu A. B. wpis w wysokości 200 (słownie: dwieście) zł.

W uzasadnieniu wskazano, że organ decyzją z dnia 31 lipca 2018 r., wydaną po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], orzekł, iż na działce nr [...] w [...] nie nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych w wyniku wykonania nasypu na działce nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, niemniej jednak wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 63/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ze skargi skarżącego uchylił decyzje organów I i II instancji. Ten ostatni wyrok uprawomocnił się dopiero w styczniu 2022 r., ze względu na śmierć jednej ze stron postępowania. Akta tego postępowania administracyjnego Sąd dołączał do kolejnych postępowań inicjowanych skargami skarżącego, a to do spraw o sygn. akt II SAB/Kr 138/20 oraz II SAB/Kr 219/22. Akta administracyjne zostały zwrócone do organu w dniu 9 lutego 2024 r., po uprawomocnieniu się tego ostatniego wyroku.

W dniu 30 stycznia 2024 roku organ wydał decyzję w tej sprawie, a zatem w terminie niespełna dwóch miesięcy od uprawomocnienia się w dniu 5 grudnia 2023 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 219/22, kiedy wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 roku, sygn. III OSK 1115/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tej wyroku.

Od decyzji organu z dnia 30 stycznia 2024 roku skarżący złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia 20 marca 2024 roku uchyliło decyzję organu i przekazało sprawę temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Akta postępowania administracyjnego zostały przekazane z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do organu w dniu 26 kwietnia 2024 roku.

Przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu 18 kwietnia 2024 r. bezpośrednio w Urzędzie Gminy w [...] przez skarżącego.

Powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji, w której przed dniem wniesienia skargi organ wydał decyzję w sprawie to zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie pozostawał na dzień wniesienia skargi do sądu w przewlekłości, bowiem już uprzednio w dniu 30 stycznia 2024 r. wydał decyzję w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł A. B. zaskarżając je w całości i zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 35 pkt 3 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a., art. 237 k.p.a., art. 170 p.p.s.a., 183 § 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 174 p.p.s.a., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 7 KRZP. Wskazując ww. zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przeprowadzenie rozprawy.

Odpowiedzią na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarga na bezczynność złożona po zakończeniu postępowania administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniała różnica poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia jednej z tych skarg zakończone. Rozbieżność poglądów, a w szczególności trudność w rozstrzygnięciu powstałych na tym tle zagadnień prawnych, spowodowała podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dwóch uchwał: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości.

W uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że badanie przez sąd administracyjny dopuszczalności skargi polega w pierwszej kolejności na ocenie, czy istnieje jej przedmiot należący do zakresu kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Badaniu sądu podlega więc na wstępie istnienie przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy na zaskarżoną formę działalności administracji publicznej lub jej zaniechania (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli bowiem przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), skoro przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (por. T. Woś, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, Warszawa 2016 s. 528). Ustalenie natomiast przez sąd, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, czyni bezprzedmiotowym badanie przez sąd warunków formalnych dopuszczalności wniesienia skargi, tj. ewentualnego faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia – wymogu przewidzianego w art. 52 § 1, czy też w art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 136/21, 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1751/19; 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1752/19; wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19).

Dalej, skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wniesionej skargi jest wiadome, że udzielenie ochrony jednostce nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu przewlekłości, to prowadzenie w tym przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne ze względu na brak celu jego prowadzenia. Dyscyplinowanie administracji publicznej nakierowane na załatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie nie może bowiem zostać oderwane od źródła w postaci trwającego postępowania administracyjnego oraz prowadzącego je organu, w stosunku do którego środki dyscyplinujące powinny zostać zastosowane. Z tej perspektywy, traktowanie ustania przewlekłości postępowania za brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny ze względu na jej niedopuszczalność z powodu braku przedmiotu zaskarżenia nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. U podstaw prawa do sądu leży więc przede wszystkim uzyskanie rozpatrzenia przez sąd istniejącej sprawy. Dopiero bowiem wtedy można oczekiwać uzyskania od sądu prawnie skutecznej ochrony praw poddawanych ocenie sądowej. Za zasadę, a nie wyjątek, należy więc uznać dopuszczalność zrealizowania konstytucyjnego prawa do sądu tylko w obiektywnie istniejącej sprawie. Jeżeli zaś ową sprawą – poddawaną rozstrzygnięciu w procedurze sądowoadministracyjnej – jest ocena zaistnienia stanu przewlekłości postępowania administracyjnego w celu przeciwdziałania dalszego istnienia tego stanu, będącego stanem faktycznym, to znaczy, że prawo do sądu tak długo przysługuje, jak długo istnieje przedmiot tego prawa – w tym przypadku jak długo istnieje stan faktyczny przewlekłego prowadzenia postępowania. Istnienie przedmiotu prawa do sądu nie stanowi bowiem formalnego warunku realizacji tego prawa, lecz jest jego materialną istotą.

Wyjaśnić trzeba, że powyższy pogląd ma, z uwagi na treść art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, charakter wiążący, co oznacza, że uchwała ta pozostaje wiążąca również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Przepis ten bowiem nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym sprawę, nie ma jednak ku temu jakichkolwiek podstaw. Stanowisko zawarte w powołanej uchwale zasługuje bowiem w pełni na akceptację. W sytuacji wniesienia skargi na przewlekłość postępowania po załatwieniu sprawy, nie istnieje już bowiem stan przewlekłości, a to oznacza że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia.

Celem skargi na przewlekłość jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Ocena wystąpienia przewlekłości winna być więc dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro w niniejszej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych – w kontekście uchwały 7 sędziów NSA II OPS 1/21 – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się przewlekłości.

W niniejszej sprawie w dniu składania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ nie pozostawał w przewlekłości, bowiem już uprzednio, w dniu 30 stycznia 2024 r., wydał decyzję w sprawie. W świetle przedstawionych powyżej rozważań zawartych w uchwale II OPS 1/21, skarga podlegała zatem odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wobec tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.