Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz strony skarżącej E. S.A. kwotę 5020 (pięć tysięcy dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] r. Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w O., działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w O. (dalej jako: "organ I instancji"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymierzył E. S.A. z siedzibą w G. (dalej jako: "skarżąca") karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza energetycznego w pasie drogowym ulicy powiatowej [...] (dz. nr [...], obr. [...]) w O., o powierzchni 2,01 m2, w okresie od

1 stycznia 2008 r. do 26 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy i podano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśniono, że jako datę początkową okresu zajęcia pasa drogowego przyjęto 1 stycznia 2008 r., tj. dzień, w którym upłynął termin obowiązywania decyzji Burmistrza O. z [...] r. (znak [...]) zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przedmiotowej drogi w okresie od 18 maja 2007 r. do 31 grudnia 2007 r.; za końcową datę zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia przyjęto 26 kwietnia 2021 r., tj. dzień wszczęcia postępowania w sprawie. Powierzchnię zajmowanego pasa drogowego ustalono na podstawie wniosku strony.

Powołując przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm., dalej jako: "u.p.d.") podkreślono, że warunkiem nałożenia kary jest stwierdzenie, że wcześniej pas drogowy był zajmowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi i mimo upływu terminu określonego w tym zezwoleniu nadal jest zajmowany. W takim przypadku nałożenie kary pieniężnej ma charakter obligatoryjny. Rozważając, czy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U.

z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej jako: "k.p.a.") podano, że nie znajduje on zastosowania w sprawie, ponieważ obowiązkiem profesjonalisty, który wykorzystuje infrastrukturę techniczną zlokalizowaną w pasie drogowym jest działanie zgodnie z prawem, na podstawie zezwolenia. Jest to bowiem standardowa procedura, niewymagająca skomplikowanych i czasochłonnych zajęć. Również długość okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia uniemożliwia uwzględnienie przesłanki znikomej wagi naruszenia.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia wskazano, że w przypadku naruszeń o charakterze trwałym, ciągłym lub powtarzających się, termin przedawnienia biegnie od czasu ostatniego zachowania wchodzącego w skład tego naruszenia. Mając na względzie, że do dnia wszczęcia niniejszego postępowania spółka nie uzyskała zezwolenia na dalsze zajęcia pasa drogowego, stwierdzono, iż bieg terminu przedawnienia nie tylko nie minął, ale nawet nie rozpoczął swojego biegu. Wyjaśniono również, że Zarząd Powiatu O. jest organem właściwym do wydania decyzji

w przedmiotowej sprawie, a Burmistrz Miasta O. jedynie na mocy porozumienia był okresowo zarządcą drogi powiatowej.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca – działająca przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzuciła organowi I instancji:

1. naruszenie art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nałożenie kary pieniężnej, w sytuacji gdy upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa oraz skutków prawnych z tym związanych;

2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie wskazań organu II instancji dotyczących okoliczności przedawnienia;

3. art. 20 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.p.d. poprzez wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 47 325,90 zł.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że pierwotna decyzja dotycząca zajęcia pasa drogowego z [...] r. została wydana na czas nieokreślony, a ustalona

w decyzji roczna kwota opłaty była cyklicznie uiszczana przez stronę. Nikt nie kwestionował tych opłat ani nie dokonywał ich zwrotu. Wskazano również, że w ocenie spółki upłynął pięcioletni termin przedawnienia, ponieważ początek biegu terminu przedawnienia powinien być liczony od dnia 6 lipca 2007 r., tj. po pomiarze geodezyjnym powykonawczym przedmiotowej sieci elektroenergetycznej, czyli stwierdzonego posadowienia linii w pasie drogowym. Twierdzenie organu, iż bieg przedawnienia w ogóle się nie rozpoczął jest rozumowaniem błędnym i miało wpływ na wynik sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") podzieliło stanowisko organu I instancji w całości i utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania.

W obszernym uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano stan faktyczny sprawy

i przytoczono przepisy mające zastosowanie w sprawie. Podano, że decyzja Burmistrza z [...] r. choć błędnie wskazywała na coroczne wnoszenie opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub ruchem drogowym, to wprost zaznaczała ramy czasowe pozwolenia – od 18 maja 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Wobec tego organ I instancji stosownie do przepisów prawa nałożył na stronę karę. Podano również, że prawidłowo organ I instancji zastosował stawki opłat za zajęcie pasa drogowego ujęte w uchwałach Rady Powiatu w O. [...] z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu w O. Dokonując szerokich rozważań dotyczących zastosowania przepisów działu IVa k.p.a. Kolegium oceniło, że organ działając w ramach uznania administracyjnego uznał, że waga naruszenia w niniejszej sprawie nie była znikoma, ponieważ przedmiotowe zajęcie pasa drogowego było samowolne i długotrwałe. Ponadto spółka nie zaprzestała naruszenia prawa (zajęcia pasa), ponieważ nie wystąpiła o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa, co jest konieczną przesłanką do odstąpienia od nałożenia kary.

Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji uznając, że w przypadku deliktu o charakterze trwałym momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy. Słusznie więc organ I instancji przyjął, że pięcioletni termin przedawnienia nie tylko nie upłynął, ale w ogóle nie rozpoczął swojego biegu, ponieważ naruszenie prawa nie zakończyło się i trwa nadal.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nałożenie kary na spółkę w sytuacji, gdy upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa oraz skutków prawnych z tym związanych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu i dodatkowo wskazała, że w przypadku upływu przedawnienia dla administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych za naruszenia prawa o charakterze ciągłym, przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej nie powinien być brany pod uwagę okres naruszenia wcześniejszy niż 5 lat przed nałożeniem kary decyzja ostateczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wniosło także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu przy braku sprzeciwu strony skarżącej.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego w sposób mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Okolicznością sporną w rozpoznawanej sprawie jest termin, za jaki organ mógł naliczyć karę za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy zajęcie z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu trwało nieprzerwanie od 1 stycznia 2008 r. do dnia wszczęcia postępowania w sprawie, a organ ostatecznie orzekł o nałożeniu kary w 2022 r. Rozstrzygnięcia Sądu wymaga zatem kwestia, czy w stanie faktycznym sprawy przedawniło się uprawnienie zarządcy drogi do wymierzenia kary.

Przepis art. 189g § 1 k.p.a. stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten stanowi więc o przedawnieniu karalności. Od przedawnienia karalności należy odróżnić przedawnienie wszczynania postępowania, do którego nawiązuje § 2 tego artykułu. W myśl art. 189g § 2 k.p.a. przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Takiego przedawnienia wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary czy przedawnienia stwierdzenia naruszenia prawa nie przewidują przepisy ustawy o drogach publicznych. W art. 40d ust. 3 u.p.d. ustawodawca unormował jedynie przedawnienie wykonania kary. Przepis ten ma zastosowanie do ustalonych już kar w drodze decyzji. Ustawa o drogach publicznych nie określa natomiast możliwości przedawnienia wszczynania postępowania ani przedawnienia nałożenia kary. Dlatego w myśl art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 189g § 1 k.p.a. Wskazany w tym przepisie okres 5 lat liczony jest od dnia naruszenia prawa lub wystąpienia skutków naruszenia prawa. Dla prawidłowego ustalenia początku biegu terminu przedawnienia karalności, konieczne jest uwzględnienie czasu naruszenia prawa lub czasu wystąpienia skutków naruszenia prawa.

W doktrynie wskazuje się, że naruszenie prawa może być działaniem lub zaniechaniem mającym charakter działania (zaniechania) jednorazowego lub charakter działania (zaniechania) ciągłego, trwałego albo powtarzającego się. W przypadku naruszeń jednorazowych polegających na działaniu, czas działania jest czasem naruszenia prawa (niedopełnienia obowiązku, naruszenia zakazu), od którego biegnie termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (karalności). Termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie prawa polegające na zaniechaniu biegnie od czasu zakończenia zaniechania, a zatem od ostatniego dnia, w którym należało dokonać zaniechanego działania (zob. M. Bojarski,

J. Giezek, Z. Sienkiewicz, Prawo karne materialne. Część ogólna i szczególna,

red. M. Bojarski, Warszawa 2010, s. 404). W przypadku naruszeń o charakterze trwałym, ciągłym lub powtarzającym się, czyli naruszeń rozciągniętych w czasie, termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie od czasu ostatniego zachowania wchodzącego w skład tego rodzaju naruszenia prawa (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020; por. także np. art. 24 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE)

nr 646/2012 z 16.07.2012 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze dotyczące grzywien

i okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, Dz. Urz. UE L 187, s. 29, zgodnie z którym: "Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia"). Wobec tego uwzględnić należy, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na zajęciu pasa drogowego przez czas dłuższy niż określony w zezwoleniu, tj. w decyzji Burmistrza O. z [...] r. (znak [...]).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.p.d. in fine, wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Dlatego stosownie do art. 40 ust. 4 u.p.d. karę nalicza się za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Tym samym omawianego naruszenia prawa nie można wiązać tylko z jednorazowym działaniem polegającym na umieszczeniu przyłącza energetycznego w pasie drogowym, ale z jego pozostawaniem w tymże pasie. Zasadnym jest wskazać, że w judykaturze ukształtował się pogląd – który skład orzekający Sądu podziela – że dla ustalenia wymiaru kary bez znaczenia jest, co do zasady, upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16; wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17, czy wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1244/19, publ. na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Dopóki więc przyłącze energetyczne pozostawało w pasie drogowym bez zezwolenia lub umowy zawartej z zarządcą drogi, a więc także z przekroczeniem terminu na który wydano zezwolenie, dopóty trwał stan naruszenia prawa. Równocześnie jednak należy przyjąć, że skoro kara naliczana jest za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, czyli za każdy dzień naruszenia prawa, a przepis art. 189g § 1 k.p.a. zabrania nakładania kary po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa, to kara może obejmować okres do 5 lat wstecz. Zatem granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wyznaczają zarówno art. 40 ust. 12 u.d.p., jak i art. 189g k.p.a. To z kolei implikuje, że właściwy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, musi każdorazowo nie tylko dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy i rozważyć zaistnienie określonych w prawie materialnym obiektywnych przesłanek nałożenia kary, co prawidłowo uczyniły organy w niniejszej sprawie, ale powinien także rozważyć, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania m.in. instytucji przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie o wyłączeniu możliwości nałożenia kary pieniężnej za okres wcześniejszy niż 5 lat od daty wydania decyzji organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji

o wymierzeniu tej kary, z uwagi na upływ terminu przedawnienia (zob. wyrok WSA

w Warszawie z 14 lipca 2021 r., sygn. akt V I SA/Wa 1463/20; wyrok WSA w Łodzi

z 1 października 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 88/23 – CBOSA oraz wyrok WSA

w Warszawie z 7 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3973/23, CBOSA.). Wobec powyższego, mimo spełnienia ustawowych przesłanek nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2008 r. do

26 kwietnia 2021 r., dopuszczalne jest wymierzenie jej kary jedynie za okres od dnia odpowiadającego dacie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, licząc 5 lat wstecz (art. 189g § 1 w zw. z art. 57 § 3a k.p.a.), do dnia przyjętego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jako ostatni dzień naruszania prawa przez stronę. W ocenie Sądu wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, ani wydanie po raz pierwszy decyzji wymierzającej karę, następnie uchylonej, nie zawieszały biegu terminu przedawnienia, zgodnie z art. 189h § 4 k.p.a.

W myśl art. 189h § 4 k.p.a., bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem:

1) wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej;

2) wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;

3) doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możliwość zarządzenia zabezpieczenia.

W myśl natomiast art. 189h § 5 k.p.a. termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu: 1) uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej, albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy; 2) uprawomocnienia się orzeczenia lub ogłoszenia prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa; 3) zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Konkludując, mając na uwadze powyższe rozważania, prawidłowo pięcioletni termin przedawnienia winien być liczony każdorazowo wstecz od dnia, kiedy organ

I instancji orzeka w przedmiocie wymierzenia kary bądź od dnia, kiedy organ odwoławczy wydaje decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji (decyzja ostateczna). Ponadto podczas wymierzania kary organ powinien zastosować powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym prawa miejscowego.

Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organ odwoławczy, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania sądowego obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).