Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...]Uniwersytetu [...] w K. na bezczynność Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do załatwienia wniosku Rektora [...] Uniwersytetu [...] w K. z dnia 29 lipca 2010r.; 2. zasądza od [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [...] Uniwersytetu [...] w K. kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie skierowanym do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. Rektor [...] Uniwersytetu Medycznego w K., działając na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugi ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112 poz. 1198), domagał się udostępnienia w formie papierowej lub na nośniku informatycznym wyników ostatniej kontroli prowadzonej przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w "A" (zakładzie opieki zdrowotnej utworzonym przez "B" Sp. z o.o.) w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości oraz wysokości nałożonych na ten podmiot kar umownych i wysokości środków, do których zwrotu został zobowiązany. Wnioskodawca wskazał, iż jest organem założycielskim Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] w K. [...] Centrum Medyczne im. [...] L. G. w K., który był stroną zawartych z "B" Sp. z o.o. porozumień o charakterze cywilnoprawnym, a udostępnienie wnioskowanych informacji jest niezbędne do ustalenia pożądanego stanu faktycznego celem realizacji zaleceń wydanych przez Najwyższą Izbę Kontroli.

W odpowiedzi na złożony wniosek, działający w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. Dyrektor Oddziału, pismem z dnia [...] 2010r. poinformował Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w K. o braku podstaw prawnych do udostępnienia wnioskowanych informacji.

Powołując się na przepis art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 164 poz. 1027) stwierdzono, iż Fundusz realizuje zasadę jawności jedynie w stosunku do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez zamieszczanie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Zauważono, iż przywołany na wstępie przepis art. 135 ust. 2 ma charakter normy szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) i w tym zakresie wyłącza stosowanie unormowań tej ustawy. Podkreślono, iż zapis zawarty w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określający zakres informacji jawnych, czyli udostępnianych przez Fundusz nie wskazuje na dane, o które zwrócił się wnioskodawca.

Wskazano nadto, iż umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które Fundusz zawiera ze świadczeniodawcami są umowami cywilnymi, a węzeł łączący strony ma charakter obligacyjny, co zostało przesądzone w orzecznictwie sądowym. Fundusz, będący zatem stroną umowy cywilnej, nie ma prawa do ujawniania informacji dotyczących drugiej strony, a związanych z zawarciem, realizacją czy rozliczeniami zawartej umowy, a zatem ujawnienia informacji innych niż wymienione w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż ujawnienie informacji mających swoje źródło w wiążącej strony umowie cywilnej naraziłoby go na odpowiedzialność prawną.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ podniósł, iż kontrole są sprawdzeniem realizacji umowy przez jedną ze stron, a każda z nich jest zobowiązana do współdziałania w wykonywaniu umowy. Kontrola realizowana przez NFZ, a z drugiej strony poddanie się kontroli przez świadczeniodawcą, stanowi wyraz współdziałania stron w realizacji umowy.

Reasumując podkreślono, iż z uwagi na obligacyjny charakter stosunku prawnego, który łączy Fundusz ze świadczeniodawcą, dane dotyczące umów, a także przebieg ich realizacji nie stanowią informacji publicznej podlegającej ujawnieniu w trybie przewidzianym dla dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ Rektor [...] Uniwersytetu Medycznego w K. ponownie wniósł o udostępnienie mu opisanych we wniosku informacji kwestionując stanowisko zaprezentowane w/w piśmie, co do tego, by art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyłączał obowiązki Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdzając, iż odmowa udzielenia informacji publicznej winna przybrać postać decyzji administracyjnej.

W dalszej korespondencji skierowanej do Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w K. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, powołując się na regulację zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej zauważył, że informacja, która miałaby zostać udostępniona stanowi zbiór danych mających charakter informacji przetworzonej i wymagającej wkładu pracy na jej przygotowanie, a Fundusz nie może przekazać danych do czasu wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego.

W kolejnym wniosku z dnia [...] 2010r. doręczonym Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] 2010r. Rektor [...] Uniwersytetu Medycznego w K., jak Organ Założycielski Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] w K. [...] Centrum Medyczne im. [...] L.G. w K., który był stroną zawartych z "B" Sp. z o.o. porozumień o charakterze cywilnoprawnym, działając na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugi ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112 poz. 1198) domagał się udostępnienia protokołów kontroli oraz wystąpień pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2009 i 2010 przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w "A" (zakładzie opieki zdrowotnej utworzonym przez "B" Sp.z o.o.) w zakresie realizacji umów w rodzaju leczenie stacjonarne z uwzględnieniem stwierdzonych nieprawidłowości oraz wysokości nałożonych na ten podmiot kar umownych i wysokości środków, do których zwrotu został zobowiązany.

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] 2010r. przekazano, iż podtrzymuje się dotychczasowo prezentowane stanowisko.

W dniu [...] 2010r. Rektor [...] Uniwersytetu Medycznego w K. skierował do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do adresata w dniu [...] 2010r.

W wezwaniu tym zwrócono się o rozpatrzenie wniosku Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego z dnia [...] 2010r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej i udostępnienie stanowiących informację publiczną protokołów kontroli oraz wystąpień pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2009 i 2010 przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w "A" (zakładzie opieki zdrowotnej utworzonym przez "B" Sp. z o.o.) w zakresie realizacji umów w rodzaju leczenie stacjonarne z uwzględnieniem stwierdzonych nieprawidłowości oraz wysokości nałożonych na ten podmiot kar umownych i wysokości środków, do których zwrotu został zobowiązany.

Przywołując treść z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) wskazano, iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Odwołując się natomiast do treści art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 164 poz. 1027) wywiedziono, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a tym samym podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rektor [...] Uniwersytetu Medycznego wskazał również na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzając, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja z przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Niewątpliwie zatem, zdaniem Rektora, wnioskowane przez niego dokumenty stanowią dane publiczne, o których mowa we wskazanych przepisach.

Stwierdzono jednocześnie, iż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, o czym stanowi art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej powinna natomiast nastąpić w formie decyzji administracyjnej, po myśli art. 16 wymienionej ustawy.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. stwierdził, iż dane, o które wniesiono we wniosku z dnia [...] 2010r. nie podlegają ujawnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznych.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Oddziału NFZ protokoły kontroli oraz wystąpienia pokontrolne, o których udostępnienie wnioskowano nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnieniu informacji publicznych, a zgodnie z definicją dokumentu urzędowego zawartą w jej art. 6 ust. 2 jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tym samym uznano, iż konstytutywną przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przyjętym w kodeksie karnym. Zdaniem Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w świetle art. 115 § 3 k.k. nie budzi wątpliwości, że pracownicy [...] Wojewódzkiego Oddziału NFZ , jak również Dyrektor Oddziału, nie posiadają statusu funkcjonariusza publicznego. Nie są bowiem pracownikami administracji rządowej, innego organu państwowego lub organu samorządu terytorialnego. Nie zajmują także stanowiska w innej instytucji państwowej.

Odnosząc się natomiast do unormowania zawartego w art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stwierdzono, że NFZ jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 tej ustawy Dyrektor Oddziału jest organem Funduszu. Narodowy Fundusz Zdrowia, nie wchodzi w skład administracji rządowej, nie jest innym organem państwowym lub organem samorządu terytorialnego.

Dokonano nadto wykładni pojęcia "innej instytucji państwowej" posługując się zapisem zawartym w art. 115 ust. 6 k.k. i uznano, że nie jest to pojęcie tożsame z "inną państwową jednostką organizacyjną" Zakres pojęcia "instytucja państwowa" został bowiem ograniczony poprzez wyłączenie z niego osób zajmujących stanowiska kierownicze w wyodrębnionych strukturach państwowych, których zadaniem nie jest podejmowanie decyzji władczych lecz pełnienie innych funkcji o charakterze gospodarczym, usługowym itp. niezależnie od ich doniosłości. Warunkiem potraktowania danego podmiotu za instytucję państwową w ujęciu prawnym jest realizowanie przez nią określonych funkcji władczych państwa należących do sfery imperium.

Zdaniem Dyrektora NFZ, w zakresie będącym przedmiotem wniosku, nie spełnia on funkcji władczych i relacja między NFZ, a świadczeniobiorcą oparta jest na stosunku cywilnoprawnym wynikającym z zawartej umowy o udzielanie świadczeń. Zaznaczono, iż Dyrektor Oddziału NFZ podejmuje funkcje władcze w imieniu Funduszu przez siebie reprezentowanego, a nie państwa, o czym stanowi art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jednocześnie, w powołaniu na stanowisko zaprezentowane w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2001r. sygn. akt I KZP5/2001 publ. LEX 47613 stwierdzono, że pojęcie "inna instytucja państwowa" obejmuje struktury państwowe wykonujące zadania publiczne i pełniące funkcje władcze państwa np. ZUS, który jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Zauważono jednak, że ZUS w odróżnieniu od NFZ został wyposażony w instrumenty charakterystyczne dla organów administracji państwa (art.66 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585).

W dalszych wywodach odpowiedzi na wniosek zakwestionowano żądanie udostępnienia informacji ze względów przedmiotowych. Wskazano, że nie można utożsamiać funkcji kontrolnych organów wyposażonych we władztwo państwowe z uprawnieniami kontrolnymi przyznanymi NFZ, które mają swoje źródło w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nadto, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających nie powinny podlegać udostępnieniu w zakresie unormowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powołano się tu na stanowisko prezentowane w piśmiennictwie prawniczym – komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej T.R. Aleksandrowicz i komentarz do art. 6 w/w ustawy Sergiusza Szutera.

Przedstawiono także pogląd prezentowany już we wcześniejszych pismach kierowanych do Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w K. stwierdzając, iż art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej określając sposób, w jaki Fundusz realizuje zasadę jawności umów. Norma ta opisuje szereg elementów, które podlegają ujawnieniu. Żadnym z nich nie jest jednak element dotyczący sfery kontroli realizacji wykonania umowy.

Zauważono nadto, że w przypadku, gdy żądanie udostępnienia informacji dotyczy informacji nie będącej informacją publiczną, zobowiązany do udostępnienia podmiot nie jest upoważniony do wydania decyzji.

W skardze na bezczynność [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia Rektor [...] Uniwersytetu Medycznego w K. wniósł o zobowiązanie pozostającego w bezczynności Dyrektora Oddziału do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] 2010r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia protokołów kontroli oraz wystąpień pokontrolnych przeprowadzonych w latach 2009, 2010 przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w K. kontroli w "A" ( zakładzie opieki zdrowotnej utworzonym przez "B" Sp. z o.o.) w zakresie realizacji umów w rodzaju leczenie stacjonarne z uwzględnieniem stwierdzonych nieprawidłowości oraz wysokości nałożonych na ten podmiot kar umownych i wysokości środków, do których zwrotu został zobowiązany.

Zdaniem strony skarżącej odmowa udzielenia wnioskowanej informacji była nieuzasadniona i pozostawała w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

Na wstępie skargi dokonano wykładni pojęcia "informacja publiczna" posiłkując się stanowiskiem judykatury. W powołaniu na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 123/06 publ. LEX Nr 291357 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SAB/Gl 4/10 publ. w Internetowej Bazie Orzeczeń skarżący wskazał, iż każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które te władze realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa stanowi informację publiczną, która jest informacją o faktach. Zauważono bowiem, iż informacja publiczna to zbiór danych, które te organy i podmioty tworzą lub nimi dysponują w ramach wykonywanej działalności publicznej, a informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu.

W powołaniu na art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 164 poz. 1027 z późn. zm.) stwierdzono, iż Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a tym samym jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na regulację zawartą w art. 98 ust. 1 pkt 4 wymienionej ustawy skarżący podniósł, iż organem Funduszu jest dyrektor kierujący oddziałem wojewódzkim i reprezentujący Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału, a jak stanowi art. 113 w zw. z art. 98 przywołanej ustawy Fundusz zarządza środkami publicznymi, zaś do jego podstawowego zakresu działania należy finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Oznacza to, iż w zakresie określonym w ustawie Fundusz wykonuje zadania publiczne.

Polemizując ze stanowiskiem Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego skarżący odniósł się do regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej zauważając, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających i uznał, iż wnioskowane przez niego informacje stanowią dokumenty urzędowe w świetle art. 6 ust. 2 ustawy i zawierają dane publiczne w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli.

Przywołując nadto treść art.115 § 13 Kodeksu karnego skarżący podkreślił, iż Dyrektor Oddziału Funduszu jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu tej normy prawnej, jako osoba zajmująca kierownicze stanowisko w instytucji państwowej innej niż wymienione w pkt 4 i 5 tego przepisu. Kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału, a zgodnie z art. 107 ust. 5 pkt 12 i 13 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego należy kontrola i monitorowanie ordynacji lekarskich i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także przeprowadzanie kontroli świadczeniodawców i aptek.

Zdaniem skarżącego, umocowanie do przeprowadzenia kontroli, wbrew stanowisku Funduszu prezentowanemu w pismach kierowanych do skarżącego, nie wynika z faktu zawierania ze świadczeniodawcami umów cywilnoprawnych lecz znajduje oparcie w art. 64 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorców, a w szczególności kontrolę organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności, udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zasadności wyboru leków i wyrobów medycznych, w tym przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych stosowanych w leczeniu, rehabilitacji i badaniach diagnostycznych, przestrzegania zasad wystawiania recept, czy kontroli dokumentacji medycznej dotyczącej świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W opinii skarżącego przywołana regulacja prawna wskazuje niezbicie, iż przeprowadzana przez Dyrektora Oddziału Funduszu, jako funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego kontrola ma charakter kontroli państwowej, a tym samym wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Konkludując skarżący stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od osób wykonujących prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zdaniem skarżącego wnioskowane przez niego dokumenty stanowią informację publiczną, stąd odmowa jej udzielenia powinna nastąpić w formie decyzji w trybie i na zasadach określonych w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwzględnieniem zapisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Narodowy Fundusz Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki z siedzibą w K. wskazał, iż nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lecz wystosował do skarżącego pismo z zajętym stanowiskiem bowiem informacja, której skarżący domagał się udostępnienia została zakwalifikowana, jako wykraczająca poza informacje publiczne zdefiniowane w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołano się w tym miejscu na stanowisko judykatury, zgodnie z którym przedmiotem decyzji wydanej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej może być jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tego aktu prawnego.

Stwierdzono nadto, iż informacja, której domagał się skarżący nie stanowi informacji publicznej gdyż Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest uprawniony do przeprowadzania kontroli u jakichkolwiek podmiotów gospodarczych, czy też u wszystkich podmiotów udzielających świadczeń opieki zdrowotnej lecz jedynie u tych podmiotów, z którymi zawarł umowy o udzielanie świadczeń.

Zdaniem Funduszu jawność tych umów wyczerpująco reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w jej art. 135 wymieniono enumeratywnie elementy, które podlegają ujawnieniu w związku ze stosunkiem prawnym łączącym Narodowy Fundusz Zdrowia ze świadczeniodawcą udzielającym świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Wyrażono pogląd, iż ujawnieniu mogą podlegać tylko wskazane w treści art. 135 ustawy elementy, a przepis ten jest unormowaniem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej określających, co stanowi informację publiczną podlegająca ujawnieniu.

Według Funduszu, za przyjęciem takiego stanowiska przemawia konieczność ochrony interesów świadczeniodawców, a także samych pacjentów. Świadczeniodawca jest bowiem przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a informacje których domaga się skarżący rzutują na jego gospodarkę finansową, mogą wpłynąć na jego pozycję na rynku usług medycznych, a skarżący, będący również świadczeniodawcą może konkurować z podmiotem, odnośnie którego udostępnienia informacji domaga się. Zauważono, iż informacje dotyczące nałożonych na podmiot kontrolowany kar finansowych nie mają znaczenia dla pacjentów, gdyż świadczenia zdrowotne, mimo nałożenia kar, mogą być przez niego nadal udzielane. Narodowy Fundusz Zdrowia poprzez kontrolę monitoruje, czy świadczeniodawca spełnia wymogi do wykonywania świadczeń i czy daje rękojmię prawidłowego działania. Kary finansowe mają charakter dyscyplinujący, a także sankcjonują nieprawidłowości w realizacji umowy, a stwierdzone uchybienia nie mają bezpośredniego związku z udzielaniem świadczeń pacjentom, przede wszystkim nie wpływają na dostępność tych świadczeń. Biorąc powyższe pod uwagę Fundusz uznał, iż udostępnianie informacji o nałożonych karach umownych nie leży w interesie publicznym.

Zwrócono uwagę, iż w protokołach pokontrolnych znajdują się odniesienia do dokumentacji medycznej pacjentów i udzielonych im świadczeń. Tym samym potwierdza to pogląd, iż tylko elementy stosunku umownego wymienione w treści art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powinny podlegać ujawnieniu.

Podtrzymano nadto prezentowane dotychczas stanowisko, co do tego, iż protokoły kontrolne i wystąpienie pokontrolne nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem funduszu dokumentem takim jest bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, a definicja funkcjonariusza publicznego umieszczona została w art. 115 § 13 k.k. Powołując się na pogląd wyrażony w piśmiennictwie prawniczym (O. Górniok, Z problematyki przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych i samorządu terytorialnego, Państwo i Prawo z 2000 z. 6 str. 12) Fundusz wskazał, iż funkcjonariuszem nie jest osoba zajmująca kierownicze stanowisko w "innej państwowej jednostce organizacyjnej" lecz w innej "instytucji państwowej". Nie są więc funkcjonariuszami publicznymi osoby pełniące funkcje kierownicze w wyodrębnionych strukturach państwowych, których zadania nie polegają na podejmowaniu władczych decyzji lecz na pełnieniu innych funkcji o charakterze gospodarczym czy usługowych, a taką działalność pełni Narodowy Fundusz Zdrowia zabezpieczając dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na obszarach poszczególnych swoich oddziałów.

Podkreślono, iż działania Funduszu nie mają jakichkolwiek znamion władztwa administracyjnego lecz polegają na zawieraniu umów w trybie cywilnoprawnym.

W dodatkowym piśmie z dnia [...] 2011r. skarżący ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę zauważył, iż podstawą prawną jego żądania nie był art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lecz przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na art. 61 Konstytucji RP wskazano, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Wskazując natomiast na art. 68 ust. 2 Konstytucji skarżący stwierdził, iż władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, a warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Ponownie dokonano wykładni pojęcia "informacja publiczna", powtarzając argumenty przedstawione w treści skargi.

W ramach polemiki ze stanowiskiem Funduszu stwierdzono, iż skarżący, jako uczelnia medyczna nie należy do świadczeniodawców i nie może konkurować z podmiotem, odnośnie którego udostępnienia informacji się domaga. Przytoczono tu treść art. 5 pkt 14 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zawierający definicję pojęcia świadczeniodawcy, podnosząc, iż skarżący działający na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. nr 164 poz. 1365) jest powołany do realizacji całkowicie innych niż świadczenie opieki zdrowotnej, zadań. Nie bierze udziału w postępowaniach w przedmiocie udzielania świadczeń zdrowotnych i nie jest stroną umów zawieranych z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Dodatkowo wskazano, iż podnoszony przez Fundusz zarzut, iż żądane protokoły nie mogą być udostępnione ze względu na częste odniesienie się w nich do dokumentacji medycznej określonych pacjentów jest niezasadny w świetle art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony postępowania oświadczyły, iż pomiędzy zakładem opieki zdrowotnej "A", a Szpitalem Klinicznym Nr [...], którego organem założycielskim jest skarżący nie istnieje formalnoprawna więź, a skarżący zaprzeczył, by posiadał inne, prawne możliwości uzyskania dostępu do żądanych informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378).

Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Wymaga nadto zaznaczenia, iż w sprawach skarg na bezczynność nie ma zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05).

Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest natomiast uprzednie ustalenie, iż istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność zachodzi bowiem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86).

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49).

Można też wskazać podążając za przedstawionym stanowiskiem, iż skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów materialnego prawa administracyjnego, określających formy działania tych organów. Odpowiedź na pytanie, czy zachowanie organu lub jego brak w konkretnej sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności wymaga więc uprzedniego ustalenia treści (przedmiotu) żądania, albowiem wyznacza ona materialnoprawne podstawy działania organu i tym samym pozwala na określenie czy ma on wyłącznie obowiązek, czy tylko możność działania, ewentualnie, czy w ogóle wymagane jest wydanie władczego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności, a więc nie podejmuje wymaganego przepisami prawa działania skierowanego wobec uprawnionego podmiotu.

W kontrolowanej sprawie do obowiązków Sądu należeć będzie przeto ocena, dokonana w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność, a więc czy organ podjął wymagane prawem działanie i czy dokonał tego we właściwej formie.

Forma prawna rozstrzygnięć kończących postępowanie o udostępnienie informacji na wniosek na podstawie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej nie jest uregulowana w sposób jednoznaczny i stanowi kwestię dyskusyjną (A. Knopkiewicz, "Tryby udostępnienia informacji publicznej", RPEiS 4/04/98, G. Sibiga, "Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne", PPP 3/0712; M. Jaśkowska, s. 59 i n.). Wskutek wieloletniego już stosowania tego aktu prawnego ukształtowana została określona praktyka, z której wynika, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku jest czynnością materialno-techniczną. Formę taką przyjmować także powinno załatwienie sprawy w przypadku braku posiadania przez adresata wniosku żądanej informacji. Natomiast zgodnie z art. 16 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następuje w drodze decyzji.

Spornym pozostaje nadal, czy decyzja odmowna, o której mowa w art. 16 ustawy obejmuje również załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji nie mającej charakteru informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie pojawiły się tu dwa stanowiska opisujące postępowanie organu. Zgodnie z pierwszym poglądem, który reprezentuje także sąd orzekający w niniejszej sprawie, jeśli ustawa nie znajduje zastosowania, organ winien poinformować zainteresowanego, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, co stanowi czynność materialno-techniczną (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 6/03/33; wyrok WSA w Gliwicach IV SA/Gl 808/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., I OSK 1676/06, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02 LEX nr 78064 z glosą krytyczną G. Wierczyńskiego GSP - Prz. Orz. 1-2/05/7; G. Sibiga, op. cit., s. 12; M. Jaśkowska, tamże, s. 59 i n.).

Zgodnie z drugim poglądem, odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, winna być dokonana w drodze decyzji, bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna zawsze następować w drodze decyzji administracyjnej (w nowszym orzecznictwie - wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., II SAB 325/03, LEX nr 162287; w dawniejszym orzecznictwie - wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., II SA 2083/82, ONSA 1/83/14, wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SAB Wr 6/83 , a także "Materiały do nauki prawa administracyjnego", pod red. M. Kuleszy, Warszawa 1985 r. s. 245-249).).

Reasumując przyjąć można, iż organ, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest przede wszystkim do dokonania oceny czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej zgodnie z art. 6 ustawy. Pierwszy zatem etap działania, to stwierdzenie, czy w konkretnym przypadku sprawa dotyczy informacji publicznej, a w sytuacji pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, rozpatrzenie jej dodatkowo pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia ( art. 5 ustawy), a następnie przystąpienie do załatwienia sprawy, które może przybrać według stanowiska prezentowanego przez skład rozpoznający niniejszą sprawę postać -

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej,

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać,

3) decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej,

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Również wyłącznie w tym przypadku znajdą zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący za bezczynność organu potraktował brak udostępnienia mu określonej w złożonym do organu wniosku informacji będącej zdaniem skarżącego w posiadaniu adresata wniosku, uznając jednocześnie, iż adresat ten jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112 poz. 1198).

Adresat wniosku, Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia zaprzeczył natomiast, by żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu wskazanej ustawy, co upoważniało go do reakcji odmownej w formie pisma nie przybierającego postaci decyzji administracyjnej. Stwierdził, iż żądane, jako informacja, protokoły kontroli czy wystąpienia pokontrolne nie odpowiadają definicji legalnej dokumentu urzędowego. Przywołując natomiast art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 164 poz. 1027) uznał zamieszczoną tam regulację, jako lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej uniemożliwiającą ujawnienie przez Fundusz innych, niż wymienione w tym przepisie elementów stosunku umownego. Wskazał nadto, iż ujawnienie niektórych danych zawartych w treści żądanych dokumentów naruszałoby interes pacjentów i świadczeniodawców.

Zaprezentowane, sporne stanowiska wymagały zatem rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Na wstępie Sąd uznał za słuszne wskazać, jako nie budzące wątpliwości, iż organy Narodowego Funduszu Zdrowia objęte są zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek taki wyprowadzić trzeba przede wszystkim z treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który do podmiotów zobowiązanych informować o swojej działalności zalicza także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konstytucja wskazuje na łączne wypełnienie dwóch przesłanek – jednoczesnego wykonywania zadania publicznego oraz gospodarowania majątkiem publicznym, a art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej doprecyzowuje te warunki poprzez wskazanie przykładowego katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

W świetle powyższej regulacji, a także unormowania zawartego w art. 96 ust.1 i 114 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie budzi wątpliwości, że zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jest Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia, jako podmiot reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną zarządzającą środkami publicznymi.

Odwołując się nadto do art. 9 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157 poz.1240) wskazać należy, iż Narodowy Fundusz Zdrowia tworzy sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 niniejszej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Konsekwencje zasady jawności przedstawiono dodatkowo w art. 35 tego aktu prawnego, który zabrania stosowania w umowach zawieranych przez podmioty publiczne z podmiotami prywatnymi klauzul wyłączających jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Wobec powyższych uregulowań można stwierdzić, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez jakąkolwiek jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, politycznej oraz samych obywateli.

W przypadku Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest przede wszystkim realizowana przez udostępnianie informacji o przychodach i kosztach oraz o świadczeniodawcach realizujących świadczenia opieki zdrowotnej, z którymi Fundusz zawarł umowy, o zakresie przedmiotowym umów oraz o sposobie ustalania ceny za zamówione świadczenia (art. 34 ust.1 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Szczegółowym rozwinięciem tego obowiązku jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, regulacja zaprezentowana w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie ze wskazaną normą prawną Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Biorąc przeto pod uwagę zapis zawarty w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) słusznym jest wniosek, iż zasady i tryb dostępu do informacji wskazanych w treści w/w art. 135 ust. 2 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych różnić się będą od generalnych zasad udostępniania innych niż wymienione w nim informacji publicznych. Nie oznacza to jednak, iż katalog spraw wymienionych w art. 135 ust. 2 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi całkowicie zamknięty katalog informacji publicznych, które mogą być udostępniane przez NFZ. Prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu tylko w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych).

Wolność pozyskiwania informacji została zagwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a konstytucyjna gwarancja dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych może być ograniczana jedynie z mocy ustawy ze względu na ochronę wartości wskazanych w ustawie zasadniczej (art. 61 ust. 3 Konstytucji), przy czym taką ustawą - aktem ogólnym regulującym ochronę informacji niejawnych jest właśnie cytowana wyżej ustawa z dnia 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. 182 poz. 1228), a do tajemnic ustawowo chronionych zaliczyć trzeba dane osobowe, o czym mowa w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 101 poz. 926).

Rozumowanie a contrario uzasadnia zatem pogląd, iż wszystkie dokumenty publiczne są jawne z wyjątkiem tych, które chronią prywatność lub zostały utajnione na mocy właściwych przepisów, a zatem przyznanie klauzuli tajności - niezależnie od stopnia tajności- pozbawia dostępu do informacji (vide: glosa do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., P. Szkudlarek, II SA 155/01, PiP 2002/12/107 - t.).

Jednakże przypomnieć należy, iż w przypadku uznania żądanej informacji, jako ustawowo chronionej organ zobligowany jest do wydania decyzji z powołaniem przepisu art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc zatem pod uwagę podaną przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K., jako przyczynę odmowy udzielenia żądanej informacji okoliczność, iż kontrolowany świadczeniodawca jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a informacje których domaga się skarżący rzutują na jego gospodarkę finansową, i mogą wpłynąć na jego pozycję na rynku usług medycznych, a nadto, iż w protokołach pokontrolnych znajdują się odniesienia do dokumentacji medycznej pacjentów i udzielonych im świadczeń uznać należałoby, iż organ pozostaje w bezczynności. Brak wydania decyzji administracyjnej nakazuje bowiem w takim wypadku traktować sprawę jako niezałatwioną.

Dyrektor Oddziału NFZ przedstawiał jednakże dalsze argumenty wywodząc, iż żądana informacja nie ma charakteru dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji tego nie ma charakteru informacji publicznej, tym samym zwalniając go od konieczności załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Dokonując oceny stanowiska organu powtórzyć trzeba przede wszystkim, że prawo do informacji funkcjonować musi w kształcie określonym w Konstytucji. Zgodnie z poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych Konstytucja pozostawia ustawom regulację jedynie w zakresie trybu udzielania informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31maja 2004 r. OSK 205/04 ).

Zgodnie z poglądem piśmiennictwa prawniczego doprecyzowanie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej na gruncie ustawowym powinno natomiast w praktyce polegać na konkretyzacji (dookreśleniu) lub modyfikacji konstytucyjnego zakresu podmiotowego lub przedmiotowego tego prawa albo też na ustanowieniu bądź wyłączeniu poszczególnych uprawnień składających się na treść prawa do informacji publicznej (por. A. Niżnik-Mucha artykuł CASUS 8/2/15 Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej).

Oba przywołane stanowiska nie dają z całą stanowczością podstawy do twierdzenia, by zawarta w art. 61 Konstytucji RP regulacja dotycząca określonego prawa obywatelskiego zezwalała na zawężającą interpretację służących jego realizacji norm rangi ustawowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji ustawy zasadniczej (por. stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r. sygn. akt II SAB 364/03, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 897/05 publ. Baza Internetowa NSA), w którego uzasadnieniu stwierdzono m.in: "(...) ważne jest też, że prawo do uzyskania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Wynika to wprost z art. 61 ust. 2 Konstytucji i, co istotne, Konstytucja nie ogranicza tego dostępu jedynie do dokumentów urzędowych. Jednakże skoro Konstytucja stanowi o dostępie do dokumentów w szerszym znaczeniu, to przepis art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określający zakres prawa do informacji, należy wykładać w zgodzie z Konstytucją i w konsekwencji przyjąć, że dostęp do dokumentów innych niż urzędowe jest zagwarantowany w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który mówi o dostępie do informacji publicznej w ogólności".

Warto nadto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - z 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03 gdzie wskazano, iż ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP jest dostęp do informacji, a wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu.

Zaznaczyć należy, że przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.b i lit.c ustawy nie ograniczają zakresu dostępu do informacji jedynie do dokumentów urzędowych. Przyjmuje się, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy władzy publicznej oraz stanowiska w sprawach publicznych zajmowane przez te organy i funkcjonariuszy publicznych ( T.R. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Lexis Nexis Wyd. 4, Warszawa 2008, str. 199). Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż art. 3 ust. 1 ustawy określający zakres przedmiotowy prawa do informacji należy interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną.

Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja, jako dokumentu urzędowego ( por. M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 37-39). W ten sam sposób oceniono kryterium dostępu do dokumentu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 1744/07 publ. w LEX Nr 453492 i zauważono, iż w poszczególnych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych zasadniczo przyjmowana jest wykładnia rozszerzająca prawa do informacji publicznej. Przykładowo w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Sąd podkreślił, że pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji.

Z kolei w wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., II SAB 364/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, a Konstytucja na podstawie jej art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej, jako przepisy ustawy zasadniczej stosuje się bezpośrednio, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji.

Powyższe rozważania, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozwalają na odmowę słuszności poglądu reprezentowanego przez organ Narodowego Funduszu Zdrowia w kontrolowanej sprawie. Przede wszystkim bowiem każda utrwalona informacja przybiera postać dokumentu, a o tym, czy żądane przez skarżącego protokoły kontroli i wystąpień pokontrolnych mają charakter dokumentu w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decydować będzie zawarta w nich informacja.

Rozstrzygnąć należało zatem, czy protokoły kontroli oraz wystąpień pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2009 i 2010 przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w "A" (zakładzie opieki zdrowotnej utworzonym przez "B" Sp.z o.o.) w zakresie realizacji umów w rodzaju leczenie stacjonarne z uwzględnieniem stwierdzonych nieprawidłowości oraz wysokości nałożonych na ten podmiot kar umownych i wysokości środków, do których zwrotu został zobowiązany dotyczą danych publicznych.

Opisane dokumenty bezspornie dotyczą sfery faktów, zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności NFZ zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawierają informację o sposobie prowadzenia spraw wynikłych z powierzenia do dysponowania środków publicznych określonej placówce służby zdrowia publicznego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d i pkt 4 lit. b i c, będąc rodzajem informacji o dysponowaniu środkami publicznymi, dotyczą danych publicznych.

Oceniając nadto pozycję prawną Funduszu wykluczyć trzeba, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sugestię Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K., by kontrolując realizację świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych działał on wyłącznie, jako strona stosunku cywilno-prawnego, a dokumenty łączące się z wykonywaniem zawartych z poszczególnymi świadczeniodawcami umów, w tym dokumenty dotyczące przebiegu kontroli wydatkowania przez świadczeniodawców środków publicznych, miały mieć generalnie charakter dokumentów prywatnych. Trudno bowiem uznać, że zlecanie wykonania zadania publicznego, nawet na podstawie umowy cywilno-prawnej, co zazwyczaj wiąże się z przekazaniem określonych środków publicznych, nie podlega ogólnej zasadzie jawności, a tym bardziej przebieg i wyniki kontroli działania podmiotów, którym zlecone zostało wykonanie zadania publicznego łączącego się z wydatkowaniem środków publicznych.

Sytuacja Funduszu, jako podmiotu pozostającego w stosunku umownym ze świadczeniobiorcą nie niweczy jego pozycji wynikającej z ustawowo przyznanego mu władztwa, jako kontrolera wydatków środków publicznych, o czym stanowi, co zasadnie zauważył skarżący, przepis art. 107 ust. 5 pkt 12 lit.b , 13 i 14 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Dyrektor, jako reprezentant Fundusz w zakresie właściwości danego oddziału, posiada bowiem z mocy prawa przyznane uprawnienia kontrolne, co do realizacji każdej z umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, czy też uprawnienie monitorowania celowości udzielanych w ramach umów, świadczeń opieki zdrowotnej. Nie są to wynikające ze stosunku obligacyjnego uprawnienia do incydentalnej kontroli realizacji umów cywilnoprawnych zawieranych ze świadczeniodawcami, jak twierdził Dyrektor [...] Oddziału NFZ lecz uprawnienia do kontroli wydatkowania środków publicznych. Powyższe rozważania czynią daleko wątpliwym stanowisko Dyrektora [...] Oddziału NFZ również, co do tego, by organ reprezentujący Narodowy Funduszu Zdrowia był wyłącznie podmiotem pełniącym funkcje o charakterze gospodarczym, czy usługowym, a wytwarzana przez niego informacja o faktach miała charakter prywatnego dokumentu.

Przytoczyć można w tym miejscu stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić do osób prywatnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005r. sygn. akt SA/Wa 1009/05 publ. LEX nr 188310).

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K., jako organ reprezentujący jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do merytorycznego załatwienia wniosku strony skarżącej, który nie dotyczy spraw stricte wewnętrznych, nie mających charakteru informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej .

Z wyżej wymienionych przyczyn wniosek skarżącej powinien być załatwiony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przy uwzględnieniu powyższych wywodów w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.