Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowego oznakowania produktów spożywczych 1. uchyla zaskarżone zalecenie pokontrolne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 680(sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 18 grudnia 2024 r. [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] (dalej również: organ), działając na podstawie art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1980, dalej: ustawa o jakości handlowej) wydał wobec [...] Sp. z o.o. (dalej również: skarżąca) zalecenia pokontrolne w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w produkcie [...]: nazwa kontrolowanego wyrobu nie zawierała informacji o procesie technologicznym zastosowanym w celu utrwalenia produktu.

Powyższe zdaniem organu stanowiło naruszenie 17 ust. 5 ww. rozporządzenia (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zgodnie z którym "Przepisy szczegółowe dotyczące nazwy środka spożywczego i danych szczegółowych, które mu towarzyszą, są określone w załączniku VI", a według załącznika VI część A ust. 1 "Nazwa danego środka spożywczego zawiera dane szczegółowe dotyczące warunków fizycznych tego środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany (np. sproszkowany, ponownie zamrożony, liofilizowany, głęboko mrożony, zagęszczony, wędzony), bądź dane takie towarzyszą nazwie, we wszystkich przypadkach, w których pominięcie takiej informacji mogłoby wprowadzić nabywcę w błąd".

W związku z powyższym organ wezwał skarżącą do usunięcia w terminie do dnia 10 stycznia 2025 r. ww. nieprawidłowości, poprzez wykonanie następujących zaleceń: wzmóc nadzór nad wprowadzanym do obrotu produktem, tak aby spełniał wymagania w zakresie informacji o procesie technologicznym zawartym w nazwie wyrobu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe zalecenia pokontrolne wniosła skarżąca, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez niedokładną, wybiórczą i pobieżną ocenę stanu faktycznego sprawy i brak uzasadnienia, które tłumaczyłoby, dlaczego produkt wprowadzony do obrotu przez skarżącą mógłby wprowadzać konsumentów w błąd, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z uwagi na fakt, iż organ uznał, że brak w nazwie produktu informacji o procesie technologicznym zastosowanym w celu utrwalenia produktu wprowadza konsumentów w błąd.

- załącznika VI część A pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 roku w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (dalej jako: rozporządzenie nr 1169/2011), poprzez błędne uznanie, że informacja o "pasteryzacji" produktu Red Buli Zero powinna występować w nazwie produktu, podczas, gdy z ww. przepisu rozporządzenia nr 1169/2011 wynika, że dane szczegółowe dotyczące warunków fizycznych środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania (czyli pasteryzowany), jakiemu został on poddany nie muszą znajdować się bezpośrednio przy nazwie wyrobu, a jedynie mają jej towarzyszyć, co w oznakowaniu produktu [...] zostało spełnione, a oznakowanie to nie wprowadza konsumentów w błąd, bowiem jest umieszczone w polu widzenia konsumenta, a zgodnie z Rozporządzeniem obowiązek umieszczenia informacji dotyczących warunków fizycznych środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany istnieje jedynie w sytuacji, gdy pominięcie takiej informacji mogłoby wprowadzić nabywcę w błąd;

- art. 34 i 35 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez stosowanie środków mających skutek równoważny do ograniczeń ilościowych, bowiem produkt [...] jest dopuszczony do obrotu z takim samym oznakowaniem w innych krajach Unii Europejskiej, a każdy produkt wyprodukowany zgodnie z prawem, znajdujący się w obrocie w jednym państwie członkowskim Unii Europejskiej, zgodnie z uczciwymi i tradycyjnymi zasadami oraz procesem produkcji w danym państwie, musi zostać dopuszczony do obrotu w każdym innym państwie członkowskim, wobec czego organ nie powinien dążyć do jego wycofania z polskiego rynku, tym bardziej z uwagi na fakt, że nie istnieją polskie przepisy, które wprowadzałyby przepisy szczególne w zakresie znakowania napojów energetycznych.

Skarżąca jednocześnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych zaleceń pokontrolnych, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentując swoje stanowisko, organ powołał się na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 13 grudnia 2024 r. (znak: [...]) w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wprowadzenie do obrotu partii produktu o niewłaściwej jakości handlowej, tj. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyrażono pogląd, że informacja o pasteryzacji produktu powinna znajdować się w sąsiedztwie nazwy – tak jak wynika to z załącznika VI do rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, który jasno precyzuje, gdzie należy zamieścić informację w zakresie warunków fizycznych środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania (np. pasteryzacji, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), tj. w nazwie lub te dane mają towarzyszyć tej nazwie. Ponadto, zdaniem organu załączona przez skarżącą do odwołania opinia [...] Stowarzyszenia Przemysłu Spożywczego nie może zastąpić przepisów prawa, które są obowiązujące i jasno precyzują, gdzie informacja o zastosowanym procesie pasteryzacji powinna się znajdować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: P.p.s.a.). Stosowny wniosek złożyła skarżąca, a organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest zalecenie pokontrolne Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zalecenia pokontrolne w świetle art. 30b ustawy o jakości handlowej, są wiążącym poleceniem administracji w stosunku do podmiotu kontrolowanego. Niezastosowanie się do nich jest obwarowane sankcją. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zalecenia pokontrolne stanowią inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II GSK 2522/14, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów skargę uznać należało za dopuszczalną.

Na wstępie zaznaczyć należy, że znajomość i przestrzeganie przepisów prawa żywnościowego jest obowiązkiem każdego podmiotu działającego na rynku spożywczym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2023 r., sygn. III SA/Po 99/23).

Powyższe koresponduje z pkt 4 preambuły rozporządzenia nr 1169/2011, gdzie wskazano, że rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31 z 1.2.2002, s. 1., dalej: rozporządzenie nr 178/2002) przewiduje, że generalną zasadą prawa żywnościowego jest zapewnienie konsumentom podstawy do dokonywania świadomych wyborów dotyczących spożywanej przez nich żywności i uniemożliwienie jakichkolwiek praktyk, które mogłyby wprowadzić konsumenta w błąd.

Z kolei w pkt 26 preambuły rozporządzenia 1169/2011 zaznaczono, że etykiety żywności powinny być jasne i zrozumiałe, aby były pomocne dla konsumentów, którzy chcą dokonywać bardziej świadomych wyborów dotyczących żywności i diety. Badania pokazują, że dobra czytelność jest ważnym elementem zwiększania prawdopodobieństwa, że informacje na etykiecie będą mieć wpływ na jej odbiorców, a nieczytelne informacje o produkcie stanowią jedną z głównych przyczyn niezadowolenia konsumentów z etykietowania żywności. W związku z tym należy opracować kompleksowe podejście, aby uwzględnić wszystkie aspekty dotyczące czytelności, w tym czcionkę, kolor i kontrast.

Kolejno, już w części normatywnej omawianego rozporządzenia 1169/2011 wyraźnie wskazano, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji (art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011). Co istotne informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011).

Funkcją opisanych wyżej regulacji jest realizacja celów prawa żywnościowego, którymi zgodnie z przepisem art. 5 rozporządzenia nr 178/2002 są zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów, z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością, biorąc pod uwagę, tam gdzie jest to właściwe, ochronę zdrowia i warunków życia zwierząt, zdrowia roślin i środowiska naturalnego.

Podobne regulacje znalazły się polskiej ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448), która określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 178/2002 wskazuje, iż podstawowym celem prawa żywnościowego jest wiec zapewnienie bezpieczeństwa żywności (art. 1 ust. 1).

Z wyżej przytoczonych regulacji unijnych oraz krajowych jednoznacznie wynika zatem, że informacje dotyczące żywności przekazywane konsumentowi nie mogą wprowadzać w błąd.

W tym miejscu wskazać wreszcie należy przepis załącznika VI część A pkt 1 rozporządzenia 1169/2011, na który powoływała się zarówno skarżąca, jak i organ. Zgodnie z jego treścią nazwa danego środka spożywczego zawiera dane szczegółowe dotyczące warunków fizycznych tego środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany (np. sproszkowany, ponownie zamrożony, liofilizowany, głęboko mrożony, zagęszczony, wędzony), bądź dane takie towarzyszą nazwie, we wszystkich przypadkach, w których pominięcie takiej informacji mogłoby wprowadzić nabywcę w błąd.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że bezspornym jest, że informacja o pasteryzacji powinna znajdować się na etykiecie produktu [...]. Nie kwestionuje tego skarżąca. Sporne pozostaje natomiast czy informacja ta powinna znajdować się w nazwie produktu, ewentualnie czy powinna towarzyszyć tej nazwie (tak jak wywodzi organ) – czy też wystarczy, że informacja o pasteryzacji znajduje się na etykiecie produktu w polu widzenia konsumenta (tak jak wskazuje skarżąca).

Zdaniem Sądu kluczowa dla oceny powyższej sprawy pozostaje przesłanka wprowadzenia nabywcy (konsumenta) w błąd. Trafnie zauważyła skarżąca, że obowiązek umieszczenia informacji dotyczących warunków fizycznych środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany (w tym przypadku pasteryzacji) istnieje jedynie w sytuacji, gdy pominięcie takiej informacji mogłoby wprowadzić nabywcę w błąd. Należało się zatem zastanowić czy w realiach niniejszej sprawy brak informacji o pasteryzacji w nazwie produktu lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie (towarzystwie) mogłoby wprowadzić nabywcę w błąd. Innymi słowy, czy aby ustrzec konsumenta przed wprowadzeniem w błąd należało produkt nazwać "[...]" czy wystarczyło jedynie informację o pasteryzacji zawrzeć na etykiecie produktu.

Przede wszystkim raz jeszcze wskazać należy, że celem przywołanych wcześniej regulacji unijnych oraz krajowych jest ochrona konsumenta, który musi być odpowiednio poinformowany od danym produkcie. I to bez względu na interes podmiotu wprowadzającego dany produkt (artykuł spożywczy) do obrotu, co z punktu widzenia oceny odnośnie do zaktualizowania się na gruncie danego przypadku (danej sytuacji) przesłanek wnioskowania o wprowadzeniu w błąd konsumenta danym przekazem prowadzi i do tego wniosku, że wola i zamiar nadawcy tego przekazu nie mają znaczenia (zob. wyrok TSUE z 12 lutego 2009 r. w sprawie C - 466/07). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o wprowadzeniu w błąd decydują obiektywne kryteria oceny, a w tym kontekście i to, że przekazem wprowadzającym w błąd – w tym również, jeżeli nie zwłaszcza zamieszczonym na etykiecie – jest przekaz, który nie tylko faktycznie myli nabywców kreując tym samym ich mylne wyobrażenie o produkcie, lecz również przekaz, który tylko potencjalnie może wywołać taki skutek. Z punktu widzenia adresata tego przekazu istotne znaczenie ma przy tym to, że ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd jest dokonywana przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2022 r., sygn. II GSK 1097/19; 12 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 1030/17; 5 grudnia 2017 r., sygn. II GSK 1113/16; 24 lutego 2017 r., sygn. II GSK 440/16; 14 października 2015 r., sygn. II GSK 1868/14; 22 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1954/12).

Pod pojęciem "modelu przeciętnego konsumenta" należy przy tym rozumieć osobę, która jest dostatecznie dobrze poinformowana oraz dostatecznie uważna i przezorna czyli wykazująca zaangażowanie (zainteresowanie) i odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. II GSK 440/16).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, brak informacji o pasteryzacji produktu [...] w jego nazwie, tudzież brak takiej informacji towarzyszącej bezpośrednio nazwie, nie mógł wprowadzić nabywcy w błąd. Rację zatem miała skarżąca, że informacja o pasteryzacji znajdująca się na etykiecie przedmiotowego produktu, poniżej tabeli z informacjami o wartości odżywczej (k. 31-32 akt administracyjnych), nie wprowadza konsumentów w błąd, bowiem umieszczona jest w polu widzenia konsumenta, co spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 1 lit. a) oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011.

Co więcej, z perspektywy modelu przeciętnego konsumenta, trudno uznać, że pominięcie w nazwie "[...]" przymiotnika "pasteryzowany" mogłoby wprowadzać konsumenta w błąd. Zdecydowana większość dostępnych na rynku napojów energetycznych nie zawiera w swojej nazwie informacji o pasteryzacji, mimo że są to produkty pasteryzowane. Niemniej, świadomy, uważny i przezorny konsument, decydując się na zakup napoju energetycznego, powinien zdawać sobie sprawę z potencjalnie możliwego szczególnego sposobu przetwarzania (pasteryzacji), jakiemu został on poddany. Tym bardziej, że w myśl art. 12m ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1670) zabrania się sprzedaży napojów z dodatkiem kofeiny lub tauryny (napojów energetycznych) osobom poniżej 18 roku życia.

Dlatego też, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zamieszczenie informacji o pasteryzacji produktu na etykiecie, w polu widzenia konsumenta, nie naruszało przepisów rozporządzenia 1169/2011.

Uznać jednakże należało, że to organ naruszył wskazywane przez skarżącą art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto, naruszono także prawo materialne, tj. cytowane wyżej przepisy rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Na marginesie wspomnieć należy, że irrelewantna pozostaje argumentacja organu wskazująca na stanowisko zawarte w decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 13 grudnia 2024 r. (znak: [...]) w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wprowadzenie do obrotu partii produktu o niewłaściwej jakości handlowej. Decyzja ta – chociaż znajduje się w aktach sprawy – to podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w toku odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego odrębną skargą. W niniejszej zaś sprawie Sąd badał jedynie zalecenia pokontrolne, które przedmiotem skargi świadomie uczyniła skarżąca.

Uwzględniając wszystkie powyższe rozważania, Sąd uchylił zaskarżone zalecenia pokontrolne na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

W przedmiocie kosztów sądowych, które zasądzone zostały od organu na rzecz skarżącej Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.