Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. J. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. kosztów wyjazdów służbowych poniesionych ogółem przez Urząd Miejski w R. oraz odrębnie jednostki organizacyjne gminy w 2008 roku.

2. kosztów użytkowania samochodów służbowych oraz samochodów prywatnych do celów służbowych użytkowanych przez Urząd Miejski w R. oraz odrębnie jednostki organizacyjne gminy w 2008 roku.

3. kosztów użytkowania służbowych telefonów komórkowych przez pracowników Urzędu Miejskiego w R. oraz odrębnie jednostki organizacyjne gminy w 2008 roku.

4. przedstawienia wydruków z kont księgowych, jak załączono w przykładzie do odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2008 roku (odpowiedź pismo znak [...]), zawierających informacje takie jak określone w p. 1)-3) powyżej za okres 2006-2008.

5. przedstawienia planu kont Urzędu Miejskiego w R.

Prezydent Miasta R. pismem znak: [...] z dnia [...] marca 2009 r. udzielił odpowiedzi na wystąpienie J. K. odnośnie pkt. 1,2,3 i 5. Co do punktu 4 wniosku organ wskazał, że żądane informacje w postaci wydruków z kont księgowych za lata 2006 – 2008 w zakresie kosztów wyjazdów służbowych, kosztów użytkowania samochodów służbowych oraz samochodów prywatnych do celów służbowych, kosztów użytkowania służbowych telefonów komórkowych, posiadane przez Wydział Księgowości Urzędu Miejskiego nie zawierają wyłącznie wymaganych przez wnioskodawcę informacji, dlatego będą stanowić informacje przetworzone. W związku z tym, że czas pracy niezbędny do przetworzenia posiadanych danych wymaga zaangażowania wielu osób w długim czasie, organ poprosił wnioskodawcę o wykazanie szczególnego interesu publicznego w oczekiwanej informacji przetworzonej stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198, dalej jako uoidp) w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem umorzenia postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 uoidp.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. J. K. podniósł, iż organ nie wskazał zakresu przetworzenia informacji, w związku z czym "wnioskodawca nie może uzasadniać przetworzenia – nie ma faktycznie takiej możliwości".

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta R. umorzył postępowanie w części zawartej w pkt 4 wniosku J. K. z dnia [...] marca 2009 r. z uwagi na niewskazanie przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego.

W związku z powyższym, J. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie dostępu do informacji publicznej. Organowi administracji zarzucił naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 uodip poprzez niewykonanie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został zrealizowany, ponieważ nie zostały mu udostępnione informacje publiczne wskazane w punkcie 4 jego wniosku, ani nie zostały podjęte czynności przewidziane w uodip, w związku z czym uznać należy, iż Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udostępnia informacji publicznej zgodnie z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i 2 uoidp. Ponadto skarżący podniósł, że organ nie wskazał zakresu, ani przyczyny przetworzenia żądanych informacji publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniósł, że Prezydent Miasta R. pismem z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] poinformował wnioskodawcę, że wydruki kont księgowych posiadane przez Wydział Księgowości Urzędu Miejskiego nie zawierają wyłącznie tych żądanych przez wnioskodawcę informacji, zatem będzie konieczne przetworzenie informacji prostej zawartej w ww. kontach księgowych. Organ miał prawo wezwać wnioskodawcę do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu skarga jako przedwczesna podlega odrzuceniu, ponieważ skarżący nie zaskarżył decyzji, ani nie złożył zażalenia zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) do organu wyższego stopnia, a ponadto nie wezwał organu administracji do usunięcia naruszenia prawa stosownie do art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 135, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Na wypadek nieodrzucenia skargi organ wniósł o jej oddalenie, gdyż stawiane w niej zarzuty są bezpodstawne. Prezydent Miasta R. podniósł, że skarżący myli się, że organ nie ma prawa oceniać czy żądane przez niego informacje będą informacjami prostymi czy też wymagającymi przetworzenia. To właśnie bowiem organ zobowiązany ustala czy spełnienie żądań zainteresowanego będzie wymagało przetworzenia informacji czy też nie. Tak też organ uczynił w niniejszej sprawie, czego najlepszym dowodem jest spełnienie oczekiwań wnioskodawcy z pozostałych pkt. 1-3 i 5 wniosku, a poinformowanie go o konieczności przetworzenia informacji, wynikającą z prostego zestawienia żądania wnioskodawcy i treści dokumentów księgowych, zawierających informacje ponad to żądanie, a także chronione dane osobowe np. byłych już pracowników Urzędu Miejskiego. Na marginesie wskazano, że Prezydent Miasta R. nie dysponuje kontami księgowymi wszystkich jednostek organizacyjnych gminy, które musiałby uprzednio pozyskać z tych jednostek i przetworzyć według żądania wnioskodawcy. Ponadto, nie jest tak jak sugeruje wnioskodawca, że udostępnienie dokumentu zawsze będzie informacją prostą nie wymagającą przetworzenia.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. do sprawy zgłosiła swój udział organizacja społeczna – Stowarzyszenie [...] w W., podnosząc, że Prezydent Miasta R. nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 10 uoidp. Nadto wskazała, że zgodnie z przepisami uoidp podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może dokonać następujących czynności : udostępnić informację publiczną, zażądać wskazania przesłanek z art. 3 ust. 1pkt. 1 uoidp, wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wskazać, iż nie może udostępnić informacji publicznej w formie i sposób określony we wniosku i zaproponować inny sposób udostępnienia, ewentualnie może przedłużyć okres udostępnienia do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, poinformować, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, poinformować, iż nie jest w posiadaniu określonej informacji publicznej. Jeżeli żadna z tych czynności nie została wykonana podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności. W przedmiotowej zaś sprawie podmiot zobowiązany zażądał uzasadnienia dla przetworzenia informacji publicznych, aby mógł je udostępnić. W związku z powyższym nie jest zrozumiałe jakie intencje miał podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W przypadku takiej podstawy prawnej nastąpiło ograniczenie w dostępie do informacji publicznej. Na gruncie uoidp w przedmiotowym postępowaniu nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w zakresie zaczernienia lub zabiałkowania określonych informacji w żądanych informacjach publicznych. Ograniczenie prawa do informacji publicznej następuje w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli w sprawie uznano, że zachodzi ograniczenie o jakim mowa w art. 5 ust. 2 uoidp, to winno zostać to dokonane decyzją wraz ze wszystkimi przesłankami dla wydania takiej decyzji. W żadnym przypadku nie można utożsamiać przetworzenia z ograniczeniem, są to bowiem odrębne instytucje procedury dostępu do informacji publicznej i mają odrębny charakter. W konkluzji pisma podniesiono, że rodzaj sprawy wskazuje, iż wsparcia wymaga interes indywidualny skarżącego, zaś przedmiot postępowania wchodzi w zakres statutowej działalności stowarzyszenia.

Postanowieniem Sądu z dnia [...] sierpnia 2009 r. w/w organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Na rozprawie w dniu [...] września 2009 r. skarżący popierając skargę podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie procesowym stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu lub dokonanej czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie dokonano czynności, czy zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.

W niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, o co w pierwszej kolejności wnosił organ, albowiem przy bezczynności organów w zakresie udostępniania informacji publicznej, a tak należało kwalifikować żądanie skarżącego, nie zachodzi potrzeba poprzedzania skargi wnoszonej do sądu administracyjnego, żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2006r. w sprawie I OSK 601/05 i powtórzone ono zostało w wielu innych wyrokach sądów administracyjnych (między innymi

w wyroku WSA w Warszawie z 8.09.2006r. sygn. II SAB/Wa 40/06, w wyroku WSA

w Białymstoku z 21.10.2008r. sygn. II SAB/Bk 42/08, w wyroku WSA w Warszawie

z 24.03.2006r. sygn. II SAB/Wa 1/06). W przywołanych wyrokach podkreślono,

że uodip, procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje w sposób kompleksowy. Jednocześnie ustawa ta w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kpa, stanowiąc, że kpa stosuje się jedynie w odniesieniu do decyzji, nie ma zaś zastosowania do czynności materialnotechnicznej polegającej na udzieleniu/udostępnieniu informacji publicznej. Decyzje na gruncie uodip wydaje się tylko przy odmowie udzielenia informacji i przy umorzeniu postępowania o udzielenie informacji. Wolą ustawodawcy było daleko idące odformalizowanie postępowania w zakresie udzielania informacji publicznej oraz zapewnienie szybkiego dostępu do informacji. Stąd brak poprzedzenia skargi zarzucającej organowi bezczynność w sprawie dostępu do informacji zażaleniem z art. 37 kpa, nie może skutkować jej odrzuceniem. Ponadto wskazać należy, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R., a nie na wydaną przez niego decyzję, w związku z czym nie musiał odwoływać się od decyzji do organu wyższego stopnia, by później wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 13 uodip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zatem, rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie

z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo - w razie odmowy jej udzielenia lub umorzenia postępowania - w formie decyzji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzyłby stan bezczynności organu. Z punktu widzenia oceny, czy organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, nie ma bowiem znaczenia fakt, czy reakcja organu na wniosek (tu odpowiedź w formie pisma oraz w formie decyzji), była właściwa, wystarczająca, zaspakajająca oczekiwania strony czy zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy (por. prawomocny wyrok WSA

w Białymstoku z 10.03.2009r. sygn. II SAB/Bk 59/08).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ w terminie 14 dni od otrzymania żądania udzielenia informacji ustosunkował się do każdego żądania wniosku i w części ( pkt. 1,2,3 i 5 wniosku) poinformował skarżącego w formie pisemnej informacji, natomiast w pozostałej części ( pkt. 4 wniosku) poprosił wnioskodawcę o wykazanie szczególnego interesu publicznego w oczekiwanej informacji przetworzonej stosownie do art. 3 ust. 1 uodip w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem umorzenia postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Po otrzymaniu odpowiedzi skarżącego, że nie ma on faktycznej możliwości uzasadnienia żądania przetworzonej informacji, organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania w tej części. W istocie zatem organ ustosunkowujący się do całości żądania i co do części wydający decyzję o umorzeniu postępowania nie był bezczynny, ponieważ podjął w sprawie działania wynikające z uodip, nie naruszając przy tym wynikającego z ustawy 14 - dniowego terminu do załatwienia sprawy. Jeżeli organ wskazuje na potrzebę dokładniejszego sprecyzowania żądania - mającego na celu umożliwienie udzielenia informacji publicznej, zaś osoba żądająca danej informacji odmawia takiego sprecyzowania żądania, to nie można, zatem zasadnie przypisywać organowi bezczynności. W tym przypadku, to raczej żądającemu informacji publicznej można przypisać bezczynność w postaci braku zwykłego współdziałania niezbędnego do uzyskania danej informacji (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 14.05.2007r. sygn. II SAB/Wa 170/06, Lex nr 344207).

Podkreślić również należy, że skarżący wyraźnie zarzucił w skardze organowi pozostawanie w bezczynności, stąd Sąd będąc związanym przedmiotem skargi, nie mógł jej traktować jako skargi na decyzję. Poza oceną Sądu pozostaje zgodność tej decyzji z prawem, a mianowicie, czy organ słusznie umorzył postępowanie, czy może powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że potraktowanie skargi jako wniesionej na decyzję z dnia [...] maja 2009r. umarzającą postępowanie w części zawartej w pkt. 4 wniosku o udzielenie informacji publicznej, czyniłoby tę przedwczesną skargę niedopuszczalną.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej uoidp polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Natomiast stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do umorzenia postępowania lub odmowy udzielenia informacji, przybiera - o czym wyżej - procesową formę decyzji administracyjnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został przez organ rozpatrzony. Tym samym, nie można uznać, że Prezydent Miasta R. pozostaje w bezczynności.

Jednocześnie należy podkreślić, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd nie ocenia zgodności z prawem wydanego aktu, czy też prawidłowości postępowania, w ramach którego akt ten został wydany. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla jej rozpoznania miała okoliczność udzielenia informacji w formie pisemnej oraz wydania przez organ decyzji, którą umorzono postępowanie o udostępnienie części żądanych informacji. Tym samym, należy uznać, że w całości rozpatrzono wniosek skarżącego. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do oceny, czy udzielone odpowiedzi są prawidłowe i wyczerpujące. Ocenie sądu nie podlega bowiem kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone. Kwestie te mogą być natomiast przedmiotem innego postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22.01.2009r. sygn. IV SAB/Wr 27/08). Wymieniona pisemna informacja oraz decyzja zostały również podpisane przez osoby posiadające upoważnienie Prezydenta Miasta R. W tej sytuacji okoliczności podnoszone w skardze pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.