Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 356/21 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 stycznia 2021 r. nr GK-Ka.7220.4.2020.15 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Po 356/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 7 stycznia 2021 r. nr GK-Ka.7220.4.2020.15 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Kościański (dalej: Starosta) decyzją z 24 listopada 2020 r., na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052; dalej: p.g.i.k.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej przez geodetę uprawnionego W. J. (dalej: skarżący) pracy geodezyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 21 października 2020 r. ww. geodeta uprawniony zgłosił Staroście prace geodezyjne, których celem była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych. Zasięg zgłoszonych prac stanowił zamknięty wielobok z dwoma wyodrębnionymi obszarami oddalonymi od siebie o ok. 1,3 km, połączonymi ze sobą pasem o szerokości 0,07 m. W dniu 28 października 2020 r. wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił Starostę o przekazaniu wyników zgłoszonych prac. Wykonawca prac geodezyjnych opracował dwie mapy z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej dotyczące dwóch niezależnych, niezwiązanych ze sobą zamierzeń budowlanych. W dniu 12 listopada 2020 r. organ dokonał weryfikacji zgłoszonych prac, sporządzając negatywny protokół weryfikacji, w którym wskazano, że praca geodezyjna została wykonana niezgodnie z jej celem, gdyż w jej wyniku opracowano dwie mapy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej dotyczące dwóch niezwiązanych i niespójnych ze sobą obszarów (obiektów) oddalonych od siebie o ok. 1,3 km. Ma to na celu obejście przepisów p.g.i.k., skutkując uszczupleniem dochodów powiatu i stanowiąc naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. c) p.g.i.k. W wyniku prac geodezyjnych powinna powstać jedna mapa obejmująca swym zasięgiem spójny obszar objęty jednym zamierzeniem budowlanym (art. 2 pkt 7b p.g.i.k.). O spójnym obszarze stanowi również art. 12 ust. 2c pkt 1 p.g.i.k. w kontekście uzupełnienia zgłoszenia prac o zwiększenie obszaru objętego zgłoszeniem o obszar bezpośrednio do niego przyległy. Wykonawca prac geodezyjnych ustosunkował się do protokołu weryfikacji podnosząc, że nie ma rozbieżności między zgłoszeniem w wykonanymi pracami. W zgłoszeniu wprowadzono jeden obszar (nierozdzielony na dwie części), obejmujący przedmiotowe dwie działki, co jest zgodne z art. 12 ust. 2 pkt 3 p.g.i.k.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 7 stycznia 2021 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji niezasadnie uznał, iż cel pracy geodezyjnej nie został zrealizowany, w rzeczywistości nastąpiła bowiem jego realizacja. Przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji jest jednak to, że obszar prac jest niezgodny ze zgłoszeniem. W zgłoszeniu jako obszar prac określono oddalone od siebie o ok. 1,3 km dwie działki połączone przesmykiem o szerokości 0,07 m. Zgłaszający prace powinien je zatem wykonać również na obszarze przesmyku, czego nie uczynił, gdyż obejmują one wyłącznie obszary powyższych dwóch działek w zakresie inwentaryzacji powykonawczej przyłączy wodociągowych. Z zawartej w art. 2 pkt 7b p.g.i.k. definicji inwentaryzacji powykonawczej wynika, że powinna zostać sporządzona jedna mapa obejmująca swym zasięgiem spójny obszar objęty jednym zamierzeniem budowlanym. O spójnym obszarze stanowi również art. 12 ust. 2c pkt 1 p.g.i.k. w kontekście uzupełnienia zgłoszenia prac o zwiększenie obszaru objętego zgłoszeniem o obszar bezpośrednio do niego przyległy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 2 pkt 7b p.g.i.k. przez błędną wykładnię definicji geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych;

2. art. 12 ust. 1 pkt 3c, ust. 2 pkt 2 i 3 p.g.i.k. przez błędne ustalenie, że:

a) nie spełniono zgłoszonego celu prac; żaden przepis nie stanowi, że z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych ma powstać tylko jedna mapa;

b) w zgłoszeniu prac geodezyjnych nieprawidłowo określono obszar objęty zgłoszeniem; obszar ten był jeden, był zwarty i nie ma znaczenia, że w pewnych miejscach miał jedynie 0,07 m szerokości;

3. § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 27 lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1316; dalej: rozporządzenie);

4. art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności;

5. art. 7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy skutkujące nieuwzględnieniem słusznego interesu skarżącego polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowe prace geodezyjne nie stanowią prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 p.g.i.k.;

6. art. 8 k.p.a. przez niepogłębienie zaufania skarżącego do organów państwa oraz jego świadomości i kultury prawnej polegające na niespełnieniu wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania;

7. art. 77 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieustosunkowanie się do odwołania;

8. art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie swobodnej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy, negatywnie weryfikując wyniki zgłoszonych prac, nie zwrócił wykonawcy prac ich wyników ani nie sporządził protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości oraz nie doręczył mu go. Niewystarczające w tej mierze jest sporządzenie przez organ odwoławczy "załącznika do sprawy nr GK-Ka.7220.4.2020.15 z 9 grudnia 2020 r.", jako że nie jest on stosownym protokołem (nie spełnia wymagań określonych w § 1 pkt 3 rozporządzenia) ani nie doręczono go wykonawcy prac geodezyjnych. Sporządzenie zaś stosownego protokołu i doręczenie go wykonawcy prac jest o tyle istotne, gdyż w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji ma on prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.i.k.). Dopiero jeżeli organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 p.g.i.k.). W ocenie Sądu I instancji zaskarżoną decyzję organ wydał bez zachowania tej procedury, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak sporządzenia i doręczenia wykonawcy przedmiotowego protokołu i zwrócenia wyników prac pozbawiło zatem również wykonawcę możliwości zastosowania się do przewidzianego przez art. 12b ust. 7a p.g.i.k. uznania uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole. W takim przypadku nie wymaga się dokonania nowego zgłoszenia prac (i uiszczania stosownej opłaty).

Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko organu odwoławczego, że cel zgłaszanych prac został osiągnięty. Polegały one bowiem na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych na przedmiotowych działkach (art. 12 ust. 1 pkt 3 p.g.i.k.). Zasadnie organ przyjął, że z zawartej w art. 2 pkt 7b p.g.i.k. definicji inwentaryzacji powykonawczej wynika, że powinna zostać sporządzona jedna mapa obejmująca swym zasięgiem spójny obszar objęty jednym zamierzeniem budowlanym. Przepis ten wyraźnie stanowi o mapie w liczbie pojedynczej. Uzasadnione zdaniem Sądu I instancji jest też stanowisko organu odwoławczego, że obszar prac jest niezgodny ze zgłoszeniem. W zgłoszeniu bowiem jako obszar prac określono oddalone od siebie o ok. 1,3 km dwie działki połączone przesmykiem o szerokości 0,07 m. Zgłaszający prace wykonał jednak je jedynie w odniesieniu do tych dwóch działek, natomiast nie wykonał ich na pozostałych obszarze określonym w zgłoszeniu.

Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy, zasadnie uznając za błędny protokół weryfikacji sporządzony przez organ I instancji z uwagi na brak realizacji celu zgłaszanych prac, który to cel został osiągnięty (art. 12 ust. 2 pkt 2 p.g.i.k.) i jednocześnie stwierdzając nieprawidłowość w postaci podania w zgłoszeniu prac nieprawidłowych danych określających obszar objęty zgłoszonymi pracami geodezyjnymi (art. 12 ust. 2 pkt 3 p.g.i.k.), powinien był – stosownie do art. 12b ust. 6 p.g.i.k. – zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zatem, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, sporządzić i doręczyć wykonawcy prac protokół weryfikacji zawierający opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości oraz zwrócić mu przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac, co da wykonawcy możliwość ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.i.k.), poprawienia wyników zgłoszonych prac (art. 12b ust. 7a) bądź ich zaniechania (art. 12b ust. 7b p.g.i.k.).

W skardze kasacyjnej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego w norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 40 ust. 3 p.g.i.k. przez jego nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni art. 12b ust. 6 p.g.i.k. i w związku z tym

2. art. 12b ust. 6 p.g.i.k. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego dokonuje weryfikacji opracowań przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12b ust. 1-8 p.g.i.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te mają charakter gwarancyjny w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. art. 12b ust. 1-8 w zw. z art. 12a ust. 1, art. 40 ust. 3 i art. 6a ust. 1 p.g.i.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że art. 12b ust. 1-8 pod pojęciem organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej rozumie również wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 12b ust. 1-8 p.g.i.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 3 p.g.i.k. oraz poddania go procedurze spornej, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 p.g.i.k.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że strukturę organizacyjną Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jednoznacznie określają przepisy zawarte w rozdziale 2 p.g.i.k. Przepis art. 6a ust. 1 stanowi, że Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (pkt 1) oraz organy administracji geodezyjnej i kartograficznej (pkt 2). Wśród tych pierwszych organów wymieniony jest Główny Geodeta Kraju oraz wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Organy administracji geodezyjnej i kartograficznej w myśl art. 6a ust. 1 pkt 2 p.g.i.k. stanowią marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego oraz starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Zgodnie z art. 7b p.g.i.k. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest w rozumieniu k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a zatem rozstrzyga sprawę administracyjną w II instancji w razie wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, o której mowa w art. 12b ust. 8 p.g.i.k. Nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (tu starosta) dokonujący weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych i kartograficznych ma obowiązek wskazać wykonawcy prac prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia do państwowego zasobu wyników realizowanych przez niego prac, odnotowując w protokole jakie konkretnie usterki, wady czy nieprawidłowości są przyczyną negatywnej oceny, oraz wymienić przepisy prawa, które zostały w tym zakresie naruszone. Treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Istnienie owego obszaru kontrowersji co do legalności wykonywanej pracy uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji. Czynność sporządzenia protokołu weryfikacji prac nie stanowi elementu postępowania dowodowego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a., gdyż protokół jest sporządzany przed wszczęciem postępowania w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Dopiero po wszczęciu postępowania, protokół ten staje się materiałem dowodowym i zostaje dołączony do akt postępowania wraz ze stanowiskiem wykonawcy. Organ II instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego dokonał analizy całokształtu zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Następnie organ sporządził datowany na 9 grudnia 2020 r. dokument zawierający opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wskazując podstawę prawną tych uchybień. Dokument ten został włączony do akt sprawy. Pismem z 18 grudnia 2020 r. organ zawiadamiał stronę o możliwość wglądu w akta sprawy i możliwość wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych materiałów i dowodów, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego. W świetle obowiązujący przepisów prawa organ II instancji nie ma kompetencji czy też obowiązku, by kolejny raz weryfikować zgłoszoną pracę geodezyjną, skoro czyni to wyłącznie organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (tu starosta), któremu wykonawca przekazał zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Jeśli geodeta podważa negatywny protokół weryfikacji starosta wydaje decyzję odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej. Od decyzji strona można się odwołać do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, który wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 k.p.a. Procedura przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych innych materiałów przygotowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych określona w art. 12b p.g.i.k. dotyczy organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (tu starosta), do których zastały zgłoszone prace geodezyjne. Wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w ramach posiadanych kompetencji może w trybie odwoławczym jedynie skontrolować, czy opisana w art. 12b procedura została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jednak – wbrew stanowisku zawartym w zaskarżonym wyroku – organ odwoławczy nie sporządza i nie doręcza wykonawcy prac protokołu weryfikacji opracowań geodezyjnych i kartograficznych zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, gdyż te czynności zastrzeżone są dla organu starosty.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Stanowisko Sądu I instancji oparte zostało o ustalenie, że organ II instancji ocenił sporządzony przez organ I instancji protokół weryfikacji jako wadliwy i we własnym zakresie negatywnie zweryfikował wyniki zgłoszonych prac uznając je za nieprawidłowe, ale z innego powodu, niż przyjął to organ I instancji. To stanowisko Sądu I instancji nie zostało objęte zarzutami skargi kasacyjnej, wobec czego wymaga uwzględnienia przy jej rozpoznaniu i stanowi okoliczność stanu faktycznego, która nie została podważona. Potwierdza ją uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym podano, że organ II instancji niezależnie dokonał weryfikacji przedmiotowego operatu technicznego, jak też treść załącznika do sprawy oznaczonego jako "Weryfikacja dokumentów operatu technicznego skompletowanego w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...] w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, której celem była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych na działkach nr: [...] i [...], położonych w obrębie P., gmina C.". Z uwzględnieniem tych ustaleń faktycznych należy rozpatrzeć zarzuty skargi kasacyjnej względem stanowiska Sądu I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano przy tym, że protokół weryfikacji stanowi materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, w tej sytuacji rozstrzygnąć należy, jak pod względem procesowym powinna być zakwalifikowana krytyczna ocena tego materiału dowodowego przez organ odwoławczy i jakie w takiej sytuacji powinno być rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej na etapie postępowania odwoławczego. Jest to w kontekście złożonej procedury przyjmowania operatu geodezyjnego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego kwestia istotna i jej rozwiązanie decyduje o zasadności stanowiska Sądu I instancji i skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej. Model tej procedury przedstawiony w wyroku WSA w Gorzowie z 25 maja 2017 r., II SA/Go 221/17 Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za adekwatny, uzyskał on akceptację zarówno judykatury jak i komentatorów (zob. G. Lang [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Warszawa 2018, art. 12b). Postępowanie związane z weryfikacją pracy geodezyjnej kończy się: 1) czynnością materialno-techniczną przyjęcia opracowań do zasobu; 2) odmową ich przyjęcia do zasobu w drodze decyzji administracyjnej (art. 12b ust. 8); 3) czynnością materialno-techniczną nieprzyjęcia opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni.

W przypadku, gdy organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy pracy względem negatywnego wyniku weryfikacji, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia wyników pracy do zasobu. Postępowanie, zgodnie ze standardami kodeksu postępowania administracyjnego, ma charter dwuinstancyjny, a organ II instancji jest w sprawie organem merytorycznym, zasady te na gruncie postępowania prowadzonego przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie zostały zmodyfikowane ani wyłączone.

Nie są zasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 12b ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 3 p.g.i.k., a także art. 6a ust. 1 p.g.i.k. Zgodnie z art. 6a p.g.i.k., Służbę Geodezyjną i Kartograficzną tworzą dwa piony organów, organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego oraz organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. Prowadzenie zasobu w zakresie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do właściwości starostów (art. 40 ust. 3 pkt 3 p.g.i.k.)., co wyznacza właściwość rzeczową organu I instancji. W przypadku procedury administracyjnej, regulowanej przez k.p.a., postępowanie odwoławcze prowadzone jest przez organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.i.k., wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Jego właściwość rzeczową w postępowaniu instancyjnym wyznacza zatem nie nominalna przynależność do pionu organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, ale status procesowy. Natomiast przepis art. 12b ust. 6 p.g.i.k., podobnie jako pozostałe przepisy regulujące weryfikację przekazywanych wyników prac geodezyjnych, odnoszą się zbiorczo do organów służby geodezyjnej i kartograficznej, do których ustawa zalicza wszak w art. 6a oba rodzaje organów. Z powołanych przepisów nie wynika zatem ograniczenie dla organu nadzoru do uczestniczenia w procedurze weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

Decyzja o odmowie przyjęcia do zasobu wyniku zgłoszonych prac geodezyjnych, o której mowa w art. 12b ust. 8 p.g.i.k., jest efektem nieuzwględnienia stanowiska wykonawcy prac względem zastrzeżeń zgłoszonych w protokole weryfikacji. Odwołanie od tej decyzji jest przejawem sporu między stroną i organem co do prawidłowości tych zastrzeżeń. Prawidłowość protokołu weryfikacji, będącego w sprawie dowodem, jest jednym z elementów podlegających zbadaniu przez organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, w którym wydawana jest decyzja, o której mowa w art. 12b ust. 8 p.g.i.k. Uznanie przez organ odwoławczy, że zastrzeżenia te nie były uzasadnione, modelowo powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. W modelu dwuinstancyjnym organ odwoławczy ma jednak uprawnienia organu merytorycznego, co oznacza ponowne rozpoznanie sprawy.

Przepis art. 12b reguluje procedurę przyjęcia wyników pracy geodezyjnej do zasobu. Inicjuje ją przekazanie materiałów stanowiących wyniki tych prac przez ich wykonawcę do organu, do którego prace zostały zgłoszone. Procedura rozpoczyna się od weryfikacji tych wyników przez organ, a kończy ich przyjęciem do zasobu, decyzją o odmowie przyjęcia lub czynnością polegającą na nieprzyjęciu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 16 lipca 2020 r., I OSK 2982/19, że weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego czy szerzej błędne stanowisko organu I instancji co do prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej, nie może prowadzić ani do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, ani też do pozbawienia wykonawcy pracy geodezyjnej uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Dostrzeżenie w toku postępowania odwoławczego – już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy – innych wadliwości zgłoszonej pracy, niż dostrzeżone przez organ I instancji, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji. To zaś wiąże się z obowiązkiem sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania nad wnioskiem o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie gwarantowanych przez art. 12b ust. 6 i 7 p.g.i.k. uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 425/16).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje podstawowej tezy skargi kasacyjnej, że organ II instancji nie ma kompetencji czy też obowiązku, by kolejny raz weryfikować zgłoszoną pracę geodezyjną, skoro czyni to wyłącznie organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, któremu wykonawca przekazał wyniki prac geodezyjnych. Jako organ merytorycznie orzekający w sprawie, organ odwoławczy ma taki obowiązek, jeżeli uznaje poprzedni protokół weryfikacji za nieprawidłowy, a jednocześnie nie znajduje podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, co skutkowałoby podstawą do dokonania czynności przyjęcia pracy do zasobu. Przepisy art. 12b ust. 1-8 p.g.i.k. mają charakter gwarancyjny w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przede wszystkim możliwość uznania przez wykonawcę prac uchybień i nieprawidłowości umożliwia mu przekazanie poprawionych wyników, co skutkuje ich przyjęciem do zasobu. Jeżeli organ odwoławczy odmiennie identyfikuje uchybienia i nieprawidłowości, wykonawca pracy powinien mieć zapewnioną możliwość doprowadzenia do przyjęcia pracy do zasobu, odmowa przyjęcia oznacza wszak konieczność powielenia procedury zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych i konieczność poniesienia kosztów z tym związanych. W zależności od reakcji wykonawcy prac na nowy protokół weryfikacji, organ odwoławczy będzie miał do dyspozycji katalog rozstrzygnięć z art. 138 § 1 k.p.a.

Nie uzasadniają wobec powyższego uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 12b w zw. z art. 12a ust. 1 w zw. z art. 6a ust. 1, art. 40 ust. 3 p.g.i.k. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, o jakim mowa w art. 12b p.g.i.k., to także organ II instancji, ze względu na jego obowiązek merytorycznego orzekania w sprawie co do istoty, a procedura weryfikacji zgłoszonych prac i poddanie protokołu weryfikacji procedurze spornej może mieć miejsce na etapie postępowania odwoławczego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.