Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 123/14 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na skutek przeprowadzonej w dniu 22 marca 2012 r. kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, że na działce nr [...] w P., wykonano podest o konstrukcji drewnianej o zróżnicowanej długości i szerokości na dwóch różnych poziomach przy istniejącym budynku górnej stacji narciarskiej. Podest jest częściowo posadowiono na gruncie, a częściowo – z uwagi na konfigurację terenu – na słupach drewnianych. Inwestorem wykonanych robót jest J. P., który przystąpił do nich około drugiej połowy 2011 r. Z wyjaśnień inwestora wynika, że podest (podłoga) nie jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem. Natomiast słupy, na których został częściowo posadowiony nie są połączone z gruntem, a posadowione zostały na klockach betonowych, do których zostały przykręcone.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. tarasu oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2012 r. (postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. termin zmieniono do dnia 30 grudnia 2012 r.) następujących dokumentów:

1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,

3. zaświadczenia o wpisie osoby sporządzającej projekt budowlany do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu,

4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 27 grudnia 2012 r. inwestor przedłożył następujące dokumenty:

1. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2. kopię pisma Dyrektora Gorczańskiego Parku Narodowego z dnia 5 grudnia 2012 r. dotyczącą pozytywnej opinii "koncepcji architektonicznej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy o część gastronomiczną wraz z węzłem sanitarnym istniejącego budynku górnej stacji kolei linowej [...] na działce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny P." wraz z załącznikiem w postaci kopii "Koncepcji architektonicznej" z października 2012 r.,

3. projekt budowlany z lipca 2012 r. dla inwestycji pn. "Taras od strony wschodniej i południowej istniejącego budynku górnej stacji narciarskiej o konstrukcji drewnianej, posadowionej częściowo na gruncie oraz na słupach drewnianych na dz. ewid. nr [...] P. ".

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w terminie do dnia 15 maja 2013 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał J. P. rozbiórkę na własny koszt samowolnie wybudowanego tarasu od strony wschodniej i południowej budynku górnej stacji narciarskiej na działce ewidencyjnej numer [...], położnej w miejscowości P.; o konstrukcji drewnianej posadowionej częściowo na gruncie oraz na słupach drewnianych; o wymiarach w rzucie poziomym w największym rozstawie 14,60 x 7,35 m. Jak wskazał organ, w związku z bezskutecznym upływem terminu i nie przedłożeniem wymaganych dokumentów należało orzec rozbiórkę obiektu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania J. P.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, ponieważ przedmiotowy taras nie jest powiązany z istniejącym budynkiem, stanowi samodzielną konstrukcję, a więc jest budowlą, na realizację której inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji należało orzec jej rozbiórkę.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. P., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 2 i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że taras może stanowić element budynku, co wymaga jego konstrukcyjnego powiązania z tym budynkiem. Przeprowadzone w terenie czynności kontrolne oraz oświadczenie inwestora wskazują, że niniejszy taras nie jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem. W związku z tym jego budowa nie może być traktowana jako rozbudowa lub przebudowa istniejącego budynku. Odrębność konstrukcyjna budynku górnej stacji i omawianego tarasu wskazuje jednoznacznie na powinność zdefiniowania go jako odrębnego obiektu budowlanego typu budowla. Wielkość tarasu, jego funkcja wypoczynkowo – gastronomiczna (taras zajęty jest stolikami i krzesłami), usytuowanie, świadczą, że stanowi on obiekt budowlany, który wymaga pozwolenia, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego, a którego inwestor nie posiadał. W związku z tym organ wszczął postępowanie naprawcze, ale inwestor nie zastosował się do treści postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r.

Ustosunkowując się do zarzutu bezzasadnego zdaniem skarżącego obowiązku uzyskania jednoznacznie pozytywnej opinii Dyrektora Gorczańskiego Parku Narodowego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy taras znajduje się na terenie chronionym w granicach Gorczańskiego Parku Narodowego oraz obszarów Natura 2000 – "Ostoja Gorczańska" i "Gorce". Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy Niedźwiedź z dnia 28 czerwca 2012 r. budowa tarasu od strony wschodniej i południowej istniejącego budynku górnej stacji narciarskiej o konstrukcji drewnianej – jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z zastrzeżeniem, że zasady użytkowania i wszelkie działania inwestycyjne będą prowadzone w uzgodnieniu z Dyrektorem Gorczańskiego Parku Narodowego. Jak zaznaczył Sąd, plan ten został uchwalony pod rządami poprzedniej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. I choć w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. organ nie określił jakie opinie, uzgodnienia, stanowiska i inne dokumenty są wymagane przepisami prawa, to inwestor dostarczył wstępną opinię Dyrektora Gorczańskiego Parku Narodowego dotyczącą koncepcji architektonicznej p.n. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa o część gastronomiczną wraz z węzłem sanitarnym istniejącego budynku górnej stacji kolei liniowej [...] z tarasem od strony wschodniej i południowej o konstrukcji drewnianej, posadowionej częściowo na gruncie oraz na słupach drewnianych wraz z ekologiczną oczyszczalnią ścieków na dz. ewid. [...]". Dyrektor Parku Narodowego wskazał w nim, że "na obecnym etapie wydaje się jedynie opinię dotyczącą koncepcji. Uzgodnieniu podlegał będzie pełen projekt oparty na przedłożonej koncepcji. 3. Uzgodnienie projektu będzie równoznaczne ze zgodą Dyrektora Parku na przeprowadzenie inwestycji pod warunkiem, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Niedźwiedź". Opinia ta nie skupia się zatem na tarasie jako budowli, lecz wypowiada się o nim pośrednio jako elemencie budynku stacji, chociaż z uwagi na przedmiot postępowania powinna koncentrować się na tym obiekcie. W tej sytuacji organ, będąc związany postanowieniami miejscowego planu, słusznie wezwał inwestora m.in. do jednoznacznego pozytywnego uzgodnienia z Dyrektorem Gorczańskiego Parku Narodowego wykonywanych robót budowlanych. Inwestor nie uzupełnił też projektu budowlanego w zakresie wymogów związanych z powinnością sprawdzenia projektu przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Sprzeczny z prawem jest też brak wskazania sposobu korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Nawet jeżeli pewne wymogi zostały sformułowane w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. z pominięciem danych zawartych w dokumentacji projektowo – budowlanej, czego przykładem są ustalenia w zakresie części opisowej projektu zagospodarowania działki, to pozostałe żądania o uzupełnienie dokumentacji projektowej mają oparcie w obowiązującym prawie. Sąd oddalając skargę miał na uwadze, że inwestor w żaden sposób nie podjął działań mających na celu uczynić zadość treści postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r.

Opinia dyrektora parku narodowego (ale nie uzgodnienie) w tej sprawie posiada umocowanie w ustawie (art. 15 ustawy o ochronie przyrody). Inwestor nie wystąpił do właściwego ministra o zezwolenie z art. 15 ust. 3. Analizując charakter prawny opiniowania zezwoleń na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarze parku narodowego, Sąd uznał, że Dyrektor Gorczańskiego Paku Narodowego ma podstawy prawne zawarte w ustawie do opiniowania wniosku o uchylenie zakazu zabudowy i w związku z tym do opiniowania dokumentacji projektowo – budowlanej.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ponieważ inwestor nie dostarczył w wyznaczonym terminie uzupełnionej dokumentacji została wydana decyzja o nakazie rozbiórki tarasu. Brak uzgodnienia dyrektora parku narodowego nie był brany przez Sąd pod uwagę przy kontroli przedmiotowej sprawy. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Usytuowanie i indywidualne cechy legalizowanego tarasu, a także jego funkcja, nie oddziaływały w jakikolwiek sposób na sposób zagospodarowania sąsiednich działek i interesy prawne ich właścicieli. Prawomocnym postanowieniem z dnia 24 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek S. S. o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten uprawnia do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania jednoznacznie pozytywnej opinii Dyrektora Gorczańskiego Parku Narodowego w sytuacji, gdy w przedmiotowym przepisie enumeratywnie wymieniono dokumenty, których przedłożenie jest wymagane w celu zatwierdzenia projektu budowlanego,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że krąg stron postępowania administracyjnego został błędnie ustalony poprzez nieuznanie za strony postępowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. w szczególności S. S. i w konsekwencji niezastosowanie środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż taras będący przedmiotem postępowania administracyjnego jest obiektem budowlanym w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji błędne ustalenie, iż jego budowa wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy w tym przypadku nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie wymieniono opinii dyrektora parku narodowego, zaś organ dysponował informacją, że w bezpośredniej okolicy tarasu znajdują się nieruchomości osób trzecich i miał świadomość, że wynik postępowania wpływa na ich interes prawny. Nie wskazał też dowodu, na podstawie którego ustalił, że taras nie jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Oceniając w powyżej wskazanych granicach rozpoznawaną skargę kasacyjną, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zarzut 2). Przede wszystkim podkreślić trzeba, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony – poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Źródeł tej ochrony poszukiwać należy w normach ponadustawowych, tj. art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Możliwość realizacji tej ochrony będzie jednak wymagać każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcia obrony jej (własnego) interesu prawnego. Oznacza to więc, iż zapewnienia ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. W okolicznościach niniejszej sprawy, takie zainteresowanie sprawą wykazał jedynie S. S., ale jak prawomocnie przesądzono nie miał on interesu prawnego do wzięcia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OZ 637/14). Wbrew też wywodom strony skarżącej ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania nastąpiło nie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale na mocy art. 28 K.p.a. Pierwszy przepis, jako przepis szczególny, odnosi się jedynie do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, a nie jak przedmiotowe – w sprawie rozbiórki, którego strony są ustalane na podstawie przepisu ogólnego art. 28 K.p.a. Dostrzec wreszcie trzeba i tą kwestię, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest nakaz rozbiórki konieczny udział dotyczy zasadniczo tylko inwestora. Udział właścicieli działek sąsiednich jest wyjątkowy i dotyczy sytuacji, gdy inwestor wznosząc sporny obiekt przekroczył granicę swojej działki lub w inny istotny sposób rozbiórka wpłynie na ich interes prawny. Sam fakt, że w bezpośredniej okolicy obiektu budowlanego znajdują się nieruchomości osób trzecich, na który powołuje się skarżący w niniejszej kasacji, pozostaje bez znaczenia dla wykazania ich interesu prawnego i to w warunkach braku zainteresowania sprawą przez te podmioty.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (zarzut 3). Odnośnie wątpliwości skarżącego, na jakiej podstawie organ poczynił ustalenia, że przedmiotowy taras nie jest połączony konstrukcyjnie, przypomnieć należy, iż oświadczenie takiej treści złożył on sam przed organem I instancji (protokół z przesłuchania z dnia 18 maja 2012 r.), jak również wynikało ono z przedłożonego organom do zatwierdzenia projektu budowlanego – w opisie technicznym. Przyjęta zatem przez organ kwalifikacja prawna tarasu jako obiektu budowlanego była prawidłowa.

Nie mógł zostać uwzględniony też zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (zarzut 1). Podkreślić trzeba, że podstawę nałożenia na skarżącego obowiązku rozebrania przedmiotowego tarasu stanowił fakt, że nie zastosował się on do treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., a przez to nie była możliwa legalizacja obiektu budowlanego. Tego faktu skarżący nie podważył w rozpoznawanej kasacji i już tylko to ustalenie powodowało, że ani rozpoznawany zarzut, ani skarga kasacyjna w ogóle nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący nie podjął próby podważenia podstaw nałożenia na niego obowiązku rozbiórki przedmiotowego tarasu, a zamiast tego wszczął polemikę ze stanowiskiem Sądu odnośnie konieczności uzyskania pozytywnej opinii dyrektora parku narodowego dla realizacji i funkcjonowania przedmiotowego tarasu. Tymczasem ta okoliczność nie miała w sprawie znaczenia, co również eksponował Sąd pierwszej instancji, stwierdzając wyraźnie, że "brak kwestionowanego w skardze uzgodnienia dyrektora parku narodowego w sprawie nie jest brany przez Sąd pod uwagę przy kontroli przedmiotowej sprawy". Stanowisko Sądu pierwszej instancji, w tym zakresie zostało zajęte niejako na marginesie dokonanej oceny, ale zasadniczą okolicznością orzeczenia rozbiórki stanowił fakt nie uzupełnienia przez inwestora projektu budowlanego pomimo wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nawiązując do art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wskazał na możliwość uzyskania odstępstw od zakazów na terenie parku narodowego i konieczność uzyskania w tym zakresie stosownej opinii dyrektora parku narodowego. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącego art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie stanowi zamkniętego katalogu dokumentów, które należy przedłożyć w toku postępowania legalizacyjnego. W tym zakresie odnieść się trzeba do art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i konieczności ustalenia, że budowa "nie narusza przepisów", a więc pozostałych norm prawa. Takie przepisy stanowią z pewnością zakazy wymienione w art. 15 ww. ustawy. Poza zakresem zaskarżenia pozostawało ustalenie, że inwestor nie posiadał zgody na taka inwestycję, zaś opinia na którą powoływał się w toku postępowania administracyjnego wyraźnie wskazywała na konieczność uzgodnienia projektu z dyrektorem parku narodowego. Podobnie ocena związania przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w okolicznościach niniejszej sprawy zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji również wykraczała poza granice zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.