Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 167/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 167/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wójt Gminy K. po rozpatrzeniu wniosku J. S. decyzją z dnia [...] października 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w tym parkingu, bilbordu reklamowego i 3 masztów flagowych, w K. na części działki o numerze ewidencyjnym [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.., po rozpoznaniu odwołania uczestnika postępowania M. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Odnosząc się do poszczególnych przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, gdyż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa i handlowa. Ponadto istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia, W tym zakresie inwestor przedstawił niezbędne promesy pochodzące od gestorów sieci. Teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem jest to grunt sklasyfikowany jako klasa [...]. SKO wskazało, iż w toku postępowania uzyskano także uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi gminnej, którym w tym przypadku jest Wójt Gminy K.. Zważywszy jednak na tożsamość organu ustalającego warunki zabudowy i zarządzającego drogą gminną, uzgodnienie takie nie wymagało formy odrębnego postanowienia w trybie art. 106 Kpa, natomiast znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, czyniąc zadość dyspozycji § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliło, że organ I instancji wyznaczając linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, a także wysokość górnej krawędzi elewacji i geometrię dachu postępował zgodnie z przepisami § 4 - 8 rozporządzenia, uwzględniając wartości średnie ustalone dla obszaru analizowanego, z dopuszczalnym ich zwiększeniem w określonej wysokości, co uzasadnione zostało charakterystyką innych obiektów o podobnych funkcjach, znajdujących się w tym obszarze.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do przepisu art. 9 ust 4 u.p.z.p., ustalenia studium

(

są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jednakże dokument ten nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie wiąże tym samym organu przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, na co wskazuje się w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych. Kolegium wskazało też na wynikające z art. 6 ust. 2 ustawy o p.z.p. prawo każdego do zagospodarowania terenu, o ile nie narusza to prawem chronionego interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Wobec faktu, że wskazana we wniosku działka nr [...] nie leży na obszarze parku narodowego, jego otuliny, ani na obszarze Natura 2000, czy też w obszarze krajobrazu chronionego, Kolegium podzieliło stanowisko Wójta w zakresie braku podstaw do uwzględnienia, wynikających z takich form ochrony środowiska naturalnego, ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M. S. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, pomimo nierozpatrzenia zgłoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez ten organ art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z § 8 rozporządzenia, poprzez brak wyjaśnienia ustaleń dotyczących wysokości kalenicy, a także nie wyjaśnienia występowania na działce nr [...] kosów i ptaszków, będących w ocenie skarżącego słowikami rdzawymi.

Dalej skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p.. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo błędnego zastosowania przez ten organ wyżej wskazanych przepisów i wydania na rzecz wnioskodawcy decyzji ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, a ponadto jest sprzeczna z interesami właścicieli sąsiednich działek, a także art. 9 ust. 4 ustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, pomimo niezgodności przedmiotowej decyzji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Nadto, zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 6 ust 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo bezzasadnego odstąpienia przez ten organ od ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja objęta wnioskiem spółki, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Gorzowie Wielkopolskim uznał, że przeprowadzona przez organ analiza spełniania przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" realizuje wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Jego powiększenie w stosunku do minimalnego wymogu było w pełni uzasadnione, bowiem zapobiegło to "sztucznemu" podziałowi działek, na których terenie przebiegały granice obszaru analizowanego (por. pkt 1 na s. 2 części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu). W tej właśnie analizie szczegółowo wyjaśniono wszystkie istotne parametry, przemawiające za kontynuacją funkcji planowanej na działce nr [...] zabudowy, dotyczące wskaźników zabudowy, szerokości elewacji i wysokości budynków, wysokości i kierunku głównej kalenicy, typów dachów, kąta nachylenia i ich pokrycia. Parametry określające wysokość i kierunek głównej kalenicy zostały wyznaczone w sposób prawidłowy przez odniesienie do budynków sąsiednich o podobnej funkcji (pkt 6 na s. 4 analizy tekstowej). Uzasadnienie wyjaśniające przyjęte kryteria i sposób ustalenia tego parametru planowanej zabudowy wskazane zostały dostatecznie w powołanej analizie tekstowej a stan istniejący zobrazowany na załączniku graficznym.

W ocenie Sądu I instancji wszystkie prawidłowo ustalone i przeanalizowane przez organy okoliczności wskazują, że planowana inwestycja odpowiada charakterystyce zabudowy analizowanego terenu i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. W postępowaniu dokonano wszelkich niezbędnych uzgodnień oraz określono wymogi w zakresie ochrony środowiska, ochrony konserwatorskiej oraz zdrowia i higieny. W decyzji w sposób prawidłowy i odpowiadający wynikom analizy określono wymogi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie sposób też doszukać się w planowanej inwestycji istotnie większych uciążliwości, niż te które związane są dotychczasowym zamieszkiwaniem skarżącego w centrum miejscowości. Cześć z kwestii podnoszonych w tej mierze przez skarżącego nie dotyczy tej fazy procesu inwestycyjnego, lecz związana jest z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia go jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją szczególną, określającą jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji wskazał, że te przyczyny mogłyby być powodem odmowy wydania przedmiotowej decyzji tylko w przypadku, w którym rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy, a także prowadzonej przez inwestora działalności, dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę .

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że kwestie hałasu jak również konieczność podjęcia odpowiednich środków w celu uniemożliwienia ewentualnego przenikania nieczystości do gruntu i wód nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślono, że planowana inwestycja nie leży w obszarze objętym szczególną ochroną i jej funkcja nie zagraża środowisku naturalnemu i jego mieszkańcom (ptakom) w większym stopniu, niż zabudowa występująca w analizowanym terenie.

W odniesieniu do problemu ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, Sąd I instancji stwierdził, że może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego. Nadto ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji. Zakres konkretyzacji ochrony interesów osób trzecich nie może być bowiem większy niż konkretność osnowy decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na konkretnym terenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niezasadne są również zarzuty dotyczące nie odniesienia się przez organ odwoławczy do twierdzeń skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bowiem wszelkie elementy wymagane przez art. 107 § 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S.. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

l. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż przeprowadzona przez organ analiza zachowania przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, a ponadto jest sprzeczna z interesami właścicieli sąsiednich działek;

2. § 6 ust 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż przeprowadzona przez organ analiza zachowania przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" spełnia wymogi wskazanego wyżej rozporządzenia, w sytuacji gdy organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo bezzasadnego odstąpienia przez organ I instancji od ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;

3. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja organu II instancji utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji niezgodną, a wręcz sprzeczną z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.;

IL naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo nieuwzględnienia oraz niewyjaśnienie przez organy obu instancji kwestii występowania na działce nr [...] kosów i ptaszków (w ocenie skarżącego) będącymi słowikami rdzawymi;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zasadniczo realizuje wymogi stawiane przez przepis art. 107 § 3 K.p.a.;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że realizacja inwestycji na zasadach ustalonych w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy spowoduje znaczne uciążliwości dla niego i innych właścicieli działek sąsiednich. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż dla jego działki wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zamierza wybudować dom jednorodzinny. Lokalizacja planowanego budynku handlowo-usługowego negatywnie wpłynie na możliwość korzystania z jego działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Bezpośrednia bliskość tak dużego obiektu handlowego, który z działką skarżącego graniczyć będzie od strony magazynowej i wjazdu samochodów dostawczych, ze względu na spowodowany ruchem pojazdów i czynności magazynowych hałas, nie będzie sprzyjać zapewnieniu skarżącemu odpowiednich warunków do spokojnego zamieszkiwania. Skarżący kasacyjnie podniósł również, iż na działce nr [...] zlokalizowane jest ujęcie wody dla budynku byłej zlewni mleka, znajdującego się na jego działce, które w przypadku realizacji inwestycji znajdzie się pod nawierzchnią utwardzoną, co spowoduje dla niego w przypadku awarii wysokie koszty, a nawet konieczność jego likwidacji. Wywodził również, że zbyt bliska lokalizacja budynku pozbawi właścicielkę sąsiedniej działki dostępu do części jej działki, położonej za budynkiem inwentarskim. Zarzucił, oparte na dowolności i pozbawione uzasadnienia w zakresie skutków wprowadzenia wyjątku, odstąpienie przez organ II instancji od zasady ustalania szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Powtórzył też zawarte w skardze do WSA w Gorzowie Wlkp. uzasadnienie zarzutów sprzeczności inwestycji z ustaleniami studium oraz brak odniesienia się w decyzjach do kwestii występowania na działce nr [...] kosów i in. ptaków ( słowików rdzawych ). Zarzucił również niewyjaśnienie kwestii ewentualnego naruszenia przez organ l instancji art. 40 § 2 K.p.a. Za niewystarczające w tym zakresie uznał stwierdzenie, że brak pełnomocnictwa dla osoby składającej wniosek został uzupełniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczą art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 i art. 140 k.p.a. wskazując na niewyjaśnienie przez organy obu instancji kwestii występowania na działce nr [...], na której ma powstać planowana inwestycja, kosów i ptaszków - słowików rdzawych.

Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kierując ten zarzut do organów, skarżący kasacyjnie nie wskazał, na czym polega wada zaskarżonego wyroku. Tymczasem, adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania powinien być w pierwszej kolejności sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r.f s. 468 i podane tam orzecznictwo). Z kolei, art. 174 P.p.s.a. wymaga, dla skuteczności podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazania, że wymienione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej takiego wywodu nie ma. Zatem, podniesiony zarzut nie podlega rozważeniu.

Na marginesie można wskazać, że Sąd przyznał, iż organy nie odniosły się do kwestii występowania na działce nr [...] kosów i innych ptaszków, równocześnie stwierdzając, że nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił, że w aktach znajduje się wystąpienie Wójta Gminy K. do organu ochrony środowiska oraz odpowiedź organu, że w sprawie tej nie występuje potrzeba uzgodnień, bowiem działka objęta wnioskiem nie leży w granicach żadnej z form ochrony przyrody. Nadto, organ wskazał, iż w przypadku realizacji inwestycji, zastosowanie znaleźć może art. 56 ustawy o ochronie przyrody, określający obowiązek inwestora wystąpienia o zezwolenie, o którym mowa w tym przepisie, o ile wystąpią warunki w nim określone.

Zdaniem orzekającego NSA, nie można się zgodzić z zarzutem, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz wzw. z art. 107 § 4 K.p.a.

Przypomnieć należy, że skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08). Przy czym, zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17.06.2011 r., sygn. akt II FSK 330/10). Takiego wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie zamieszczono, zatem zarzut nie podlega rozpoznaniu.

Na marginesie warto przypomnieć, że Sąd odniósł się do zarzutów skargi dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podkreślając wyjaśnienia organu wskazujące na uzupełnienie braków wniosku i pełnomocnictwa dla osoby składającej wniosek. Nadto Sąd ocenił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zasadniczo spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., nie wykazując takich wad, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Odrębnie skarżący kasacyjnie formułuje zarzut naruszenia w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. Naczelny Sąd zauważa, że wskazany zarzut nie został podparty żadnymi argumentami.

Podsumowując powyższe uwagi dotyczące zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że zarzuty te nie są prawidłowo sformułowane, przez co nie podlegały rozpoznaniu.

Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, skarżący kasacyjnie powołał się na uchybienie zasadzie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania planowanego obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazując na takie skutki zaskarżonej decyzji, jak uciążliwości związane z hałasem, wzmożony ruch pojazdów emitujących spaliny i pieszych, zagrożenie licznymi kolizjami w związku z bliskością ronda.

Odnosząc się do tego zarzutu, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu l instancji, wskazującym na konieczność rozróżnienia dwóch etapów procesu inwestycyjnego: ustalenia warunków zabudowy i wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku planu z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) są spełnione. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku planu w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu (tak m. in. w wyroku NSA z 15 marca 2010 r., sygn.. akt II OSK 1512/08, cbois). A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno - budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329).

Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250). Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2001 r. IV SA 1505/99 - ONSA 2002/4/153, z dnia 3 września 2002 r., IV SA 2372 - M. Prawn. 2002/22/1011).

Z powyższych względów, w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty obrazy art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, polegające na naruszeniu interesu prawnego skarżącego z uwagi m.in. na hałas i emisje spalin. Zarzuty te dotyczą kwestii, które nie są przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Dotyczą one warunków techniczno - budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne.

Poza wymienionymi uciążliwościami skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym miałoby jeszcze polegać naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Nie wskazał jakie konkretne wymogi przepisów w jego ocenie nie zostały dochowane. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestie dobrego sąsiedztwa i spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.z.p.p. omówił w sposób szczegółowy i wyczerpujący.

Formułując zarzut naruszenia § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wskazano na bezzasadne odstąpienie przez organ od ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji zgodnie z zasadą określoną w § 6 ust.1 tego źródła prawa. Z zarzutem tym nie można się zgodzić.

Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego, jak to uczynił Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy - tj. dopuszczają inne wyznaczenie, m. in. innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (tak tez m. in. w wyroku NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn.. akt II OSK 1512/08, cbois). Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie wymóg uzasadnienia został spełniony, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Sąd wskazał na przedstawienie w analizie tekstowej zarówno stanu istniejącego w obszarze analizowanym, z wyszczególnieniem szerokości elewacji frontowych obiektów budowalnych w zależności od realizowanej przez nie funkcji, jak i na wymienienie przyczyn, dla których odstąpiono od zastosowania zasady na rzecz wyjątku. Jako kryterium ustalenia tego parametru przyjęto funkcję zabudowy (uwzględniając budynki handlowo-usługowe) oraz bliskość budynku o podobnej funkcji. Zatem, nie można odmówić zastosowanemu w powyższym przypadku odstępstwu obiektywnego uzasadnienia względami ładu przestrzennego.

Tym samym, zarzut naruszenia § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie mogł odnieść zamierzonego skutku.

Zarzucając naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., skarżący kasacyjnie wskazuje na sprzeczność zaskarżonej decyzji z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Zgodnie ze studium, teren objęty zaskarżoną decyzją przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe, tymczasem planowana inwestycja to obiekt usługo-handiowy.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, tak co do określenia braku zależności między studium i decyzją o warunkach zabudowy, jak i co do uznania, że obiekt usługowy pełni funkcję uzupełniającą do funkcji mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie akceptuje pogląd, w myśl którego, ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (tak w wyrokach NSA z: 31 marca 2008, sygn. akt II OSK 317/07; 26 sierpnia 2011, sygn. akt II OSK 1027/11; z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09; z 22 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, cbois). Podstawowy argument to ten, że studium nie jest źródłem prawa. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie jest trafny.

Mając na uwadze przestawioną powyżej argumentację i stwierdzając, że podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.