Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Lasów Miejskich w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Lasów [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r., która to decyzja nie uwzględniała zastrzeżenia M. K. (dalej również: "skarżącego") do Projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla Dzielnicy [...] w zakresie zmiany przebiegu granicy użytku leśnego i tym samym zmniejszenia powierzchni użytku "Ls" na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] w [...].

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji SKO w [...] uznało, że Dyrektor Lasów [...] zasadnie nie uwzględnił zastrzeżenia M. K. odnośnie przebiegu granicy lasu. W piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. skarżący podniósł, że przedmiotowy las nie znajduje się na terenie działek nr [...] i nr [...], wobec czego prosi o pominięcie tych działek w planie urządzenia lasu. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2017 r. wskazał, że ewidencja gruntów zawiera wadliwe dane. Organ wskazał, że w procesie sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu nie ma możliwości kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów, bowiem kwestie te są uregulowane w odrębnych przepisach i podlegają rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (z dnia [...] lipca 2017 r.) część działek nr [...] i nr [...] stanowi użytek leśny (LsV) stanowiący własność prywatną. Zatem do w/w nieruchomości ma zastosowanie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 2100), a w konsekwencji zachodzi konieczność sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. SKO w [...] podniosło dodatkowo, że wyłączenie gruntu z produkcji leśnej jest możliwe jedynie w drodze właściwego postępowania przeprowadzonego w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz nie może być przedmiotem zarzutu do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. K., zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania oraz analizy przedłożonej przez skarżącego mapy klasyfikacyjnej uzyskanej z Biura Geodezji i Katastru [...] i brak odniesienia się w jakikolwiek sposób do danych wynikających z przedmiotowej mapy w zakresie przebiegu granicy lasu, która została oznaczona odmiennie, niż wynika to z mapy stanowiącej podstawę wydania Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla Dzielnicy [...], mimo że zgodnie z komentowanym przepisem organ miał obowiązek dopuścić i przeprowadzić dowód w w/w mapy klasyfikacyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zarówno Dyrektor Lasów [...], jak i SKO nie odnieśli się do podnoszonej przez skarżącego kwestii przebiegu granicy lasu na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], a zatem Uproszczony Plan Urządzenia Lasu dla Dzielnicy [...] mógł zostać sporządzony dla części nieruchomości, która lasem być nie powinna, co z kolei może wpłynąć na sposób dysponowania przedmiotową nieruchomością i wykonywania uprawnień właścicielskich przez skarżącego;

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przyjęcie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności;

a) brak porównania danych wynikających z mapy stanowiącej podstawę wydania Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla [...] i mapy uzyskanej przez M. K. w Biurze Geodezji i Katastru [...] w zakresie przebiegu granicy lasu na nieruchomości należącej do skarżącego, mimo iż wielokrotnie zwracał on uwagę na kwestię odmiennego przebiegu granicy lasu ujawnionego na obu mapach i znaczenie takiego oznaczenia dla wydania uproszczonego planu urządzenia lasu, bowiem UPUL [...] może zostać objęta część nieruchomości skarżącego, która w rzeczywistości nie powinna być lasem;

b) niezasadne przyjęcie - bez dokonania analizy mapy przedłożonej przez skarżącego oraz mapy będącej podstawą sporządzenia UPUL [...] - że część działek nr [...] i [...] stanowi użytek leśny stanowiący własność prywatną, a więc do w/w nieruchomości ma zastosowanie art. 19 ust. 2 ustawy o lasach i zachodzi konieczność sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach - w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasów i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące ich granic i powierzchni, a zatem nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu, co oznacza, że zatwierdzony decyzją plan jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem.

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Lasów [...] z dnia [...] września 2017 r., w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy bowiem SKO powinno uchylić decyzję Dyrektora Lasów [...] w zaskarżonej części,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2017 r. poz. 2101), w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że prawidłowość zapisów w rejestrze gruntów nie może być kwestionowana w postępowaniu dotyczącym zastrzeżeń co do zapisów zawartych w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu, w sytuacji gdy z literalnego brzmienia art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, zaś art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi, iż w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Oznacza to, że ustalenia dotyczące powierzchni i granic lasów zawarte w planie uproszczonym mają fundamentalne znaczenie zapisów dokonywanych w ewidencji gruntów i budynków, a więc nie jest możliwe uwzględnianie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu, co oznacza, iż zatwierdzony decyzją plan jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym planem, organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu, zaś zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzecz dotyczy fundamentalnej dla sprawy kwestii prawnej czy sporne dwie działki nr ewidencyjny nr [...] i nr [...] (w zakresie przyjętym w decyzji tj.) stanowią las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, bowiem uproszczony plan urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skarżący tymczasem kwestionuje objęcie jego działek owym planem.

Uproszczony plan urządzenia lasu jest opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy). W niniejszej sprawie projekt urządzenia lasu został wyłożony do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie Lasów Miejskich [...]. M. K. złożył zastrzeżenie do tego projektu domagając się usunięcia owych dwóch działek spod działania planu ze względu na to, że nie występuje na nich las. Organ tymczasem twierdzi – powołując się na utrwalone orzecznictwo, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy decyduje co do zasady zapis w ewidencji gruntów. Skoro z wypisu z tej ewidencji wynika, że część działek skarżącego stanowi użytek leśny, to stan taki rodzi konsekwencje w postaci konieczności sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla tego terenu. Dane wynikające z ewidencji decydują o kwalifikacji użytku i w tym wypadku objęcie działek użytkiem Ls powoduje automatycznie konieczność objęcia ich planem uproszczonym.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony. Dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest, czy spełnia on kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c) ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11).

Z kolei w piśmiennictwie wskazuje się, że plan urządzenia lasu jest dokumentem, który reguluje w terenowej jednostce administracyjno-leśnej sprawy produkcji leśnej i użytkowanie zasobów leśnych w określonym czasie. Uproszczony plan urządzenia lasu jest jednym z instrumentów prawnych gospodarki leśnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy gospodarką leśną jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Zasadniczą zatem funkcją uproszczonego planu urządzenia lasu jest realizacja celów gospodarki leśnej. Oznacza to konieczność takiego sporządzenia planu, aby wszystkie cele oraz zadania tego planu były realizowane na takich użytkach, które kwalifikują się do realizacji gospodarki leśnej. Organ specjalistyczny posiada tę wiedzę właśnie na etapie tworzenia planu uproszczonego.

Z drugiej strony w myśl art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2101 ze zm.), ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Treść powołanych przepisów uzasadnia stanowisko, że art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pogłębionej analizy powyższej kwestii dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 38/13. Podkreślił, że związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Związanie ustaleniami planu w ewidencji w takiej konfiguracji oznacza, że zapisy planu uproszczonego mają charakter pierwotny w stosunku do zapisów ewidencji. Zatem jedynie na etapie uchwalania planu urządzenia lasu możliwe są nowe ustalenia faktyczne co do występowania oraz zasięgu lasu na danej jednostce geodezyjnej, którymi to ustaleniami będzie związany organ właściwy w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który to - przypomnieć należy - pełni funkcję jedynie rejestracyjną.

Należy zgodzić się z Kolegium, że co do zasady jest ono związane zapisami ewidencji gruntów, ale nie oznacza to, że nie jest władne dokonać zmiany rodzaju użytku w zakresie Ls. Zdaniem Sądu, właśnie na etapie sporządzania projektu planu możliwe są zmiany danych, które dotyczą lasu jako obszaru zdefiniowanego w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Jednakże jedynie w tym zakresie tj. klasyfikacji użytku Ls organ sporządzający projekt planu nie będzie związany zapisami w ewidencji. Wszystkie pozostałe dane, choćby powierzchnia działki, jej granice czy podmiot, które jest jej właścicielem nie mogą podlegać żadnej weryfikacji i zmianom na etapie tworzenia i uchwalania planu uproszczonego.

Podstawę prawną sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1302, dalej: rozporządzenie) wydane na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy o lasach. W § 7 ww. rozporządzenia uregulowano tryb sporządzania uproszczonego planu. Składa się z szeregu czynności wymienionych przykładowo w § 7. Uproszczony plan urządzenia lasu zawiera w szczególności rejestr obejmujący: a) zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych oraz ich wieku, b) zadania w zakresie gospodarki leśnej, c) wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu, a stanem faktycznym tych gruntów (§ 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia, rejestr, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, sporządza się według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, osobno dla każdej działki ewidencyjnej. Z kolei § 7 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia przewiduje konieczność skróconego opisu lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, a pkt 3) – ogólny opis drzewostanu wraz z zestawieniem powierzchni gruntów i miąższości drzewostanu według gatunków głównych i ich wieku.

Powołany akt wykonawczy wyznacza zatem tryb w przedmiocie uchwalenia planu uproszczonego nakładając obowiązek ustalenia stanu faktycznego na gruncie poprzez opis drzewostanu i skonfrontowania tego stanu z zapisami w ewidencji gruntów i budynków. Dopuszcza także możliwość wystąpienia rozbieżności między danymi ewidencyjnymi, a stanem w rzeczywistości na gruncie. Jeżeli według tego opisu stan faktyczny nie odpowiada zapisom w ewidencji w części granic i powierzchni lasu, konieczne jest uwzględnienie owych zmian w planie urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków bowiem nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji zmiana danych faktycznych (granic i powierzchni lasu) odnoszących się do występowania na danej działce lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu.

Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Tym samym plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem (vide wyrok NSA z 21 września 2017r., sygn. akt I OSK 472/17).

Stosownie do art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy o lasach plan urządzenia lasu zawiera nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia. W konsekwencji taki plan zatwierdzony przez ministra jest dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem (wyrok NSA jak wyżej).

Stanowisko zatem organu co do związania zapisami w ewidencji gruntów, również w zakresie granic i powierzchni lasu, jest błędne. Organ błędnie odczytuje normy prawa materialnego zawarte w ustawie o lasach, jak i rozporządzeniu wykonawczym, odbierając stronie prawo do weryfikacji w niniejszym postępowaniu granic i powierzchni lasu. Przeciwnie - organ powinien przeanalizować czy w omawianym zakresie rejestr sporządzany na podstawie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia zawiera wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych planem, a stanem faktycznym na tych gruntach. Jeśli natomiast skarżący podnosi zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego co do występowania lasu na jego działkach na etapie zastrzeżeń do projektu planu uproszczonego konieczna jest weryfikacja tego stanu faktycznego, czego organ zaniechał. Zaniechanie owo było jednak skutkiem wadliwego odczytania norm prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zarzut skargi zatem co do naruszenia art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach okazał się być słuszny. Konsekwencją tego było zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co oznacza naruszenie norm procesowych.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Odnośnie kosztów postępowania zasądzono je według reguły zawartej w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego.