Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2290/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] [...] na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnieniu przez pomniki warunków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy [...] [...] na rzecz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę [...] [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 roku, sygn. akt II SA/Wa 2290/18, którym uchylono postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnianiu przez pomniki warunków oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] i zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem z dnia [...] lipca 2018 roku [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z upoważnienia Wojewody [...], zwrócił się do Prezesa IPN - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, na podstawie art. 5b ust. 2 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r., poz. 1103, dalej jako: "ustawa") wydanie opinii czy pomnik "wdzięczności Armii Radzieckiej", posadowiony na Placu [...] [...] w [...] (dz. ew. 745 obręb 207) nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 tej ustawy (tj. upamiętnia lub propaguje komunizm).

Prezes Instytutu Pamięci Narodowej w postanowieniu z [...] sierpnia 2018 r. wydanym na podstawie art. 5b ust. 2 ustawy w zw. z art. 106 § 1 i art, 124 § 1 i 2

ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") wyraził opinię, że wymieniony pomnik nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Organ podał, że pomnik został wzniesiony w 1950 r. siłami

Wojewódzkiego Komitetu Budowy [...] [...]. Przedstawia kolumnę zwieńczoną figurą żołnierza [...] [...] a w dolnej części umieszczono płaskorzeźby przedstawiające [...] oraz "[...] [...]". Organ stwierdził, że na pomniku nie ma żadnych napisów, mówiących wprost, że upamiętnia Armię Czerwoną, niemniej jednak w piśmiennictwie ([...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] – [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...], Warszawa [...] r., s, [...]; D. C., ([...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...], Warszawa [...], s. [...]) jest nazywany pomnikiem "Wdzięczności Armii Radzieckiej". Organ dodał, że Rada [...] [...] w uchwale nr [...] z [...] lutego 2018 r. w sprawie usunięcia spornego pomnika, również określiła go jako pomnik "Wdzięczności Armii Radzieckiej". W konkluzji Prezes IPN stwierdził, że pomnik upamiętnia armię komunistycznego, totalitarnego państwa - Związku Socjalistycznych Republik Sowieckich. Jest przykładem działań propagandowych Moskwy w stosunku do Polski Ludowej, mających na celu tworzenie mitu "wdzięczności" Związkowi Socjalistycznych Republik Radzieckich, który w 1939 z Niemcami dokonał nieuprawnionej napaści na Polskę, a po zakończeniu działań wojennych Armia Czerwona była jednym z narzędzi terroru i okupacji Rzeczypospolitej Polskiej. Choć w Polsce Ludowej był konsekwentnie utrzymywany mit "wyzwolenia", to obecnie jest znana skala zbrodni żołnierzy Armii Czerwonej, którzy współdziałali z organami bezpieczeństwa ZSRS w eksterminacji żołnierzy Armii Krajowej i innych formacji niepodległościowych.

Prezydent [...] [...] zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że bibliografia powołana przez organ w zaskarżonym postanowieniu traktuje ogólnie o zjawisku wznoszenia pomników dedykowanych Armii Radzieckiej na terenie kraju w II połowie lat 40. oraz w latach 50. XX wieku, nie odnosząc się bezpośrednio do kwestii spornego pomnika. Obiekt został faktycznie wzniesiony w latach 1950-1951 wpisując się w ogólnopolskie zjawisko wzmożonego upamiętniania w przestrzeni publicznej Armii Czerwonej na przełomie lat 40/50 ubiegłego wieku. Niemniej jednak w latach 60. XX wieku na fali przemian społeczno-politycznych, w [...] 1966 roku wpisując się w obchody uczczenia Tysiąclecia Państwa Polskiego, u podstaw pomnika w symboliczny sposób złożono w urnach ziemię z miejsc walk narodowo-wyzwoleńczych [...] oraz zamontowano tablicę pamiątkową o treści: "TU ZŁOŻONO ZROSZONĄ KRWIĄ ZIEMIĘ Z POBOJOWISK, MIEJSK STRACEŃ I MĘCZEŃSTWA [...] JAKO SYMBOL NASZEJ 1000-LETNIEJ WALKI O WOLNOŚĆ I NIEZAWISŁOŚĆ NARODOWĄ. O LEPSZY BYT SPOŁECZEŃSTWA. [...] [...] ROK". W ten sposób oddany został hołd wszystkim walczącym o wyzwolenie Państwa Polskiego, w tym również Żołnierzom Ruchu Oporu bez Wojny i Dywersji "Wolność i

Niezawisłość". Pomnik otrzymał tym samym charakter miejsca pamięci o znacznie szerszej wymowie, co zdjęło z niego pierwotny wydźwięk ideowy, nadany mu przez inicjatorów jego budowy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Prezydent [...] stwierdził, że skoro pomnik nie posiada na bryle żadnych napisów, mówiących wprost, że upamiętnia Armię Czerwoną, co zresztą przyznał organ w zaskarżonym postanowieniu, zaś

zamontowana na nim w latach 60. XX wieku tablica mówi wprost, że obiekt ten hołduje tym, którzy walczyli o wolności i niezawisłość narodową, to nie ma podstaw do przyjęcia, że pomnik (symbolizuje) komunizm i w związku z tym zachodzą przesłanki

do jego usunięcia. Prezydent [...] dodał, że należałoby rozważyć konwersje nazwy pomnika odpowiadającej treści nadanej mu w latach 60. XX wieku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes IPN-Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu postanowieniem z [...] października 2018 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie

z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wbrew przekonaniu strony, wydźwięk pomnika jako miejsca upamiętnienia Armii Czerwonej (mimo brak napisu wskazującego w sposób oczywisty, iż upamiętnia on Armię Czerwoną), nie uległ zmianie, czego dowodem są powołane w zaskarżonym postanowieniu publikacje oraz przede wszystkim uchwała Rady [...] [...] z [.] lutego 2018 r. Uchwała ta (w sprawie usunięcia pomnika Wdzięczności Armii Radzieckiej w [...]) expressis verbis informuje, że monument na Placu [...] [...] stanowi upamiętnienie Armii Czerwonej (oficjalna nazwa uwidoczniona w przywołanym akcie prawa miejscowego).

Monument jest przejawem działań propagandowych władz Polski Ludowej,

które przedstawiając Armię Czerwoną jako "wyzwolicielkę" Narodu Polskiego oraz budując przeświadczenie o "braterstwie polsko-sowieckim" w ten sposób dążyły do legitymizowania swojej władzy. Doskonale to wyraża ikonografia pomnika, która utrzymana jest w ramach realizmu socjalistycznego. Pomnik wieńczy postać żołnierza na tle [...], co biorąc pod uwagę ówczesne realia stanowi o nawiązaniu do "czerwonego [...]", czyli symbolu sowieckiego komunizmu. Na dwóch płaskorzeźbach uwidocznione są natomiast typowe sceny dla sztuki socrealistycznej, czyli: "braterstwo broni", "sojusz robotniczo-chłopski", a pozostałe sceny przedstawiają żołnierzy. Figury żołnierzy z płaskorzeźb nawiązują do umundurowania żołnierzy Armii Czerwonej z okresu II wojny światowej. Potwierdza to dokumentacja archiwalna związana z budową pomnika, dostępna w Archiwum Państwowym w [...] ([...]). Zdaniem Prezesa IPN umieszczonej w [...] r. na postumencie pomnika tablicy nie należy postrzegać jako działania zmieniającego wydźwięk pomnika, które może rzutować na całkowicie odmienne postrzeganie monumentu, niż te, które zostało utrwalone w przywołanym akcie prawa miejscowego i odbiorze społecznym.

Miasto [...] w skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na postanowienie Prezesa IPN-Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu zarzuciło, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zdaniem skarżącej, organ nieprawidłowo przyjął, że sporny pomnik upamiętnia (symbolizuje, propaguje) komunizm i w związku

z tym powinien zostać usunięty z przestrzeni publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że na pomniku ani w jego najbliższym otoczeniu nie ma żadnych napisów świadczących o tym, że nosi nazwę "Wdzięczności Armii Radzieckiej" a w świadomości społecznej pomnik funkcjonuje

jako "pomnik na Placu [...] [...]". Wydając zaskarżone postanowienie organ oparł

się na selektywnych materiałach źródłowych, traktujących ogólnie o zjawisku wznoszenia pomników dedykowanych Armii Radzieckiej w II połowie lat 40. oraz w latach 50. XX wieku. Nie wskazał na żadne opracowania odnoszące się wprost do spornego monumentu, nie odniósł się również do wskazanych przez Miasto lokalnych opracowań, wskazujących, że wymowa pomnika odbiega od wymowy, jaką usiłuje mu przypisać organ. Podkreślono, że organ dokonał opisu ikonograficznego pomnika przy pomocy archiwalnego dokumentu - opisu treści, jaką pomnik miał wyrażać. Od jego wzniesienia minęło ponad pół wieku, zmienił się ustrój polityczny. Postrzeganie

pomnika w obecnych czasach jest zupełnie inne niż wtedy, kiedy go budowano. Znajduje to potwierdzenie w diagnozie społecznej z [...] r., kiedy [...] % respondentów wyraziło opinię, że pomnik powinien pozostać w dotychczasowym miejscu. Zdaniem strony skarżącej fakt, że ikonografia pomnika wpisuje się w ramy realizmu socjalistycznego nie może prowadzić do negacji "dla zasady" tego zjawiska. Na terenie [...] znajduje się wiele znakomitych dzieł powstałych w latach 50. XX wieku,

które funkcjonują w przestrzeni publicznej, a nawet podlegają ochronie

konserwatorskiej (np. zabytkowe gmachy dawnego Domu Kultury [...] [...] [...], obecnie Instytut [...] [...] [...], dawny gmach Wojewódzkiej [...] [...], obecnie Urząd [...] wpisany do rejestru zabytków, dawny gmach [...] [...] - obecnie budynek [...] [...]). Na zakończenie strona skarżąca przyznała, że istnieje rozdźwięk pomiędzy nazwą przypisaną pomnikowi w latach 50. XX wieku a aktualną wymową pomnika. Z tego powodu zwróciła się do IPN o zaproponowanie nowej nazwy dla istniejącego pomnika, ponieważ intencją miasta nie jest hołdowanie pamięci Armii Czerwonej przez utrzymywanie istniejącej nazwy monumentu. Złożona wymowa pomnika, jak również kontekst religijny (pomnik znajduje się na terenie dawnego cmentarza żydowskiego) i historyczny miejsca, na którym został on posadowiony (obecna nazwa placu, na którym został posadowiony pomnik, to Plac [...] ]...] - plac ten znajdował się w obszarze [...], gdzie gromadzono [...] przed wywózką do [...] [...]) to wątki mogące stanowić przyczynek do popularyzacji prawdy historycznej związanej z okresem II wojny światowej.

Prezes IPN w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 roku uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy

postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 roku, uznając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku po przytoczeniu regulacji prawnych ustawy z dnia z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

określających procedurę usuwania z przestrzeni publicznej pomników propagujących komunizm lub inny ustrój totalitarny Sąd wskazał, że ze znanych z urzędu informacji wynika, że Plac [...] [...] w [...] znajduje się na obszarze układu urbanistycznego [...] [...], wpisanego do rejestru zabytków pod poz. [...], decyzją z [...] stycznia 1969 r. (wykaz zabytków ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków [...] [...] zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] [...] z dnia [...] marca 2019 r. oraz karty adresowej zabytku nieruchomego - układu urbanistycznego [...] [...], dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej [...] [...] pod adresem: [...]). Organ w zaskarżonej decyzji do tej istotnej kwestii, bo decydującej o dopuszczalności zastosowania art. 5a ust. 1 ustawy w ogóle się nie odniósł.

Nie wyjaśnił też, jakie znaczenie z punktu widzenia art. 5a ust. 3 pkt 2 w związku z ust. 1 tego artykułu ma fakt, że na Placu [...] [...] do 1942 r. istniał [...] [...], w szczególności zaś, czy obecnie nie ma żądnych podstaw, aby obecnie

ten teren traktować jako miejsce pochówku.

W tych okolicznościach sprawy zdaniem Sądu już tylko dodatkowo należało podzielić zarzuty skargi, co do tego, że organ niedostatecznie rozważył i ocenił znaczenie dokonanych w 1966 r. zmian polegających na nadaniu pomnikowi nowego przesłania, połączonych ze zmianami zewnętrznego jego wyglądu, umieszczeniu

nowej tablicy pamiątkowej o treści nienawiązującej do intencji związanych z budową pomnika w latach pięćdziesiątych. Te zmiany należało rozważyć w kontekście

wykładni zawartego w art. 5a ust. 1 ustawy określenia, że pomniki nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (czas teraźniejszy).

Nie mogą w zbiorowej pamięci (świadomości) budzić skojarzeń z komunizmem lub innym ustrojem totalitarnym, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Nie bez znaczenia może być również fakt, że pomnik jest posadowiony na placu noszącym

imię [...] [...], co może stanowić dodatkowy czynnik mogący wpływać na postrzeganie jego symboliki.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Z tego powodu Sąd na

podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Instytutu Pamięci NarodowejKomisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) błędną wykładnię art. 5b ust. 2 w związku z art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o której mowa w art. 5b ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu powinna dotyczyć warunków innych niż określone w art. 5a ust. 1 ustawy

o zakazie propagowania komunizmu,

b) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5a ust. 3 w związku z 5b ust. 2 i 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o której mowa w art. 5b ust.

2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu należy badać przesłanki określone

w art. 5a ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu podczas, gdy przesłanki

te badane są przez Wojewodę w postępowaniu o nakazanie usunięcia pomnika, a podczas wydawania opinii Instytutu Pamięci Narodowej bada się wyłącznie nie spełnianie przez pomnik warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 5a i 5b ustawy o zakazie propagowania komunizmu bezspornie wynika, iż decyzję o usunięciu

pomnika wydaje Wojewoda. Wydanie takiej decyzji wymaga uprzedniej opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1, a więc

że pomnik nie upamiętnia osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju nie propaguje. Wydawana przez Instytut Pamięci Narodowej opinia została więc ograniczona do potwierdzenia, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne jest stanowisko WSA w [...], uzasadniające uchylenie zaskarżonych postanowień, według którego przy wydawaniu przedmiotowej opinii Instytut Pamięci Narodowej winien brać pod uwagę i stosować kryteria określone w art. 5a ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a więc badać, czy pomnik znajduje się na terenie cmentarzy albo innych miejsc spoczynku a także czy jest wpisany, samodzielnie albo jako część większej całości,

do rejestru zabytków. (Sąd przywołując powyższe kryteria znajdujące się w art. 5a ust.

3 pkt 2 i 4 błędnie wskazał, że chodzi o art. 5b ust. 3 - str. 7 uzasadnienia).Tak więc Instytut Pamięci Narodowej wydając przedmiotowe opinie nie miał ani prawa, ani obowiązku badać, czy pomnik "wdzięczności Armii Radzieckiej" jest posadowiony na obszarze wpisanym do rejestru zabytków czy też, że na Placu [...] [...] do 1942 r. istniał [...] [...] i czy obecnie tego terenu nie należy traktować jako miejsca pochówku. Powyższe błędne zastosowanie art. 5a ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu do opinii Instytutu Pamięci Narodowej oznacza, że WSA w [...] nie wyjaśnił istoty sprawy. Nakazał badanie przesłanek, do których skarżący kasacyjnie nie jest uprawniony.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji objęte art. 5a ust. 1 ustawy okoliczności były przedmiotem stosownej analizy organu w zaskarżonym postanowieniu. Tablica zamontowana w [...] [...] r. nie przekreśla i nie unieważnia pierwotnie upamiętnianej idei, czyli "Wdzięczności Armii Radzieckiej", stanowi natomiast jej rozszerzenie, uzupełnienie. Należy przy tym podkreślić, że gdyby przedmiotem oceny organu była tylko ta dodatkowa tablica, to ze względu na jej treść zostałaby również uznana za niespełniającą warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Pojęcie "wolności i niezawisłości narodowej" w Polsce lat 60-tych XX wieku było karykaturą prawdziwego znaczenia tych wartości. Przywołany

w uzasadnieniu argument, że przedmiotowa tablica oddaje też hołd żołnierzom Zrzeszenia "[...] i [...]" można uznać za co najmniej naiwny. W tym

czasie trwały nadal szykany i represje wobec żołnierzy podziemia

niepodległościowego - przykładowo dopiero w 1967 r. wyszedł na wolność A. B., obrońca Ojczyzny we wrześniu 1939, żołnierz Polskich Sił Zbrojnych na [...], cichociemny, oficer Armii Krajowej i WiN, którego władze komunistyczne skazały na karę śmierci zamienianą później na karę dożywotniego więzienia.

Sugestia zawarta w dalszej części uzasadnienia, że nazwę placu – [...] [...]

- należałoby uwzględnić w ocenie symboliki pomnika nie ma racjonalnych podstaw. Pomnik nie ma żadnego związku z ofiarami [...] [...], które zresztą są upamiętnione na tym placu poprzez głaz z tablicą pamiątkową. Dalej organ podkreślił, że decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nakładającą na Gminę [...] [...] obowiązek usunięcia Pomnika Wdzięczności Armii Czerwonej usytuowanego na Placu [...] [...] w [...], w uzasadnieniu której stwierdzono między innymi, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej wyrażona w sprawie Pomnika Wdzięczności Armii Czerwonej odpowiada wymaganiom, określonym w art. 5a ust. 1 ustawy. Tak więc opinia Instytutu Pamięci Narodowej była przedmiotem badania w postępowaniu głównym (w sprawie o nakazanie usunięcia pomnika) i nie zgłoszono do niej zastrzeżeń.

Podsumowując strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawidłowa wykładnia art. 5b ust. 2 w związku z art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu sprowadza się do uznania, że przy wydawaniu opinii, o której mowa w art. 5b ust. 2 Instytut Pamięci Narodowej bada wyłącznie czy pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Tym samym

w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji nakazujące zbadać organowi również przesłanki określone w art. 5a ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy należało uznać za niewłaściwe.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] [...] wniosła

o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje

sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji

i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego

Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania

i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia Prezesa IPN z dnia

[...] października 2018 r. stanowił art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103).

Zgodnie z treścią ww. przepisu, pomniki nie mogą upamiętniać osób,

organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się

także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 - 1989 (art. 1 ust. 2 ww. ustawy). Przepis art. 5a ust. 2 ww. ustawy stanowi, że przez pomniki rozumie się również kopce, obeliski, kolumny, rzeźby, posągi, popiersia, kamienie pamiątkowe, płyty i tablice pamiątkowe, napisy, znaki.

W myśl art. 5a ust. 3 ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się do pomników: (1) niewystawionych na widok publiczny, (2) znajdujących się na terenie cmentarzy albo innych miejsc spoczynku, (3) wystawionych na widok publiczny w ramach działalności artystycznej, edukacyjnej, kolekcjonerskiej, naukowej lub o podobnym charakterze, w celu innym niż propagowanie ustroju totalitarnego, (4) wpisanych - samodzielnie

albo jako część większej całości - do rejestru zabytków.

Zgodnie z treścią art. 5b ust. 1 i 2 ww. ustawy wojewoda, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której znajduje się pomnik, który nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1, usunięcie tego pomnika. Wydanie decyzji o usunięciu pomnika wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1.

Wydając opinię, o której mowa w art. 5b ust. 2 ww. ustawy, Prezes IPN realizuje obowiązek organu współdziałającego na gruncie art. 106 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez

inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zasięgnięciu stanowiska przez ten organ.

Przepisy prawa materialnego ustanawiając obowiązek współdziałania kształtują zakres właściwości organów, bowiem ten, który ma podjąć współdziałanie, nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz musi to czynić z pomocą innego organu. Z kolei organ współdziałający, chociaż nie on wydaje decyzję

w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swego stanowiska. Każdy z organów współdziałających podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Organ współdziałający nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która jest już zawisła przed organem administracyjnym, a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia zawisłej sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Stanowisko organu współdziałającego, wyrażone

w formie postanowienia, rozstrzyga co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Organ współdziałający w granicach swej właściwości

i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności.

Pomocniczy, służebny charakter postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym jest zaznaczony poprzez ustanowienie szczególnego trybu jego wszczynania, dopuszczenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach oraz zakończenie go poprzez wydanie postanowienia. Postępowanie to ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji.

W świetle powyższych uwag nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 5b ust. 2 w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Na podstawie wyżej przedstawionych regulacji prawnych wskazać bowiem należy, że poprzedzająca wydanie przez Wojewodę decyzji o usunięciu pomnika opinia Prezesa IPN wyrażona w formie postanowienia winna komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju nie propaguje. Z treści przepisu art. 5b ust. 2 ustawy wynika, że treść opinii wydawanej przez Prezesa IPN została ograniczona do potwierdzenia, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Za błędne należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzasadniające uchylenie postanowień wydanych przez organ współdziałający jakim w niniejszej sprawie jest Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, według którego przy wydawaniu opinii organ ten winien brać pod uwagę i stosować kryteria określone w art. 5a ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy, a więc badać czy pomnik znajduje się na terenie cmentarza albo innym miejscu spoczynku a także czy jest wpisany, samodzielnie lub jako cześć większej całości, do rejestru zabytków. Z uwagi na treść art. 5b ust. 2 który określa przedmiot opinii wydawanej w niniejszej sprawie odsyłając tylko do art. 5a ust.

1 ustawy, Prezes IPN jak zasadnie podkreślono w skardze kasacyjnej nie ma ani prawa, ani obowiązku badać, czy pomnik poświęcony "wdzięczności Armii Czerwonej" jest posadowiony na obszarze wpisanym do rejestru zabytków czy też terenu tego nie należy traktować jako miejsca pochówku. Wskazane kryteria uzasadniające nie zastosowanie przepisu art. 5a ust. 1 określone w art. 5a ust. 3 pkt 1-4 zostały skierowane do Wojewody, który przed wydaniem decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia pomnika, czyli w postępowaniu głównym obowiązany jest ustalić czy w danej sprawie przesłanki te nie zachodzą.

Zadaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie było poddanie zaskarżonego postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 3 k.p.a. ocenie czy jest ono kompletne z punktu widzenia art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, czy wyrażona w nim opinia jest poprawna metodologicznie, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego i przedstawionego materiału faktograficznego. Nie spełnia tego warunku wobec obszerności argumentów zawartych w zaskarżonym postanowieniu jak i w złożonym przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionującej stanowisko Prezesa IPN. W szczególności nie

może być uznane za taką ocenę stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

że "dodatkowo można podzielić zarzuty skargi co do tego, że organ niedostatecznie rozważył i ocenił znaczenie dokonanych w [...] roku zmian polegających na nadaniu pomnikowi nowego przesłania" oraz, że znaczenie przy tej ocenie może mieć

położenie pomnika na placu noszącym imię [...] [...].

Sąd I instancji z powodu wadliwej wykładni i błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego art. 5b ust. 2 w zw. z art. 5a ust. 1 oraz art. 5 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wskazał te przepisy jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezesa IPN z dnia [...] sierpnia 2018 roku. Pominął natomiast w swoich rozważaniach przy ocenie zaskarżonego orzeczenia czy spełnia ono przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy. Nie rozpoznał więc istoty sprawy.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1

wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw.

z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.

z 2018r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony wpis o skargi w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie będącego radcą prawnym w kwocie [...] zł.