Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W.-K. sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wr 343/19 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję P.W.-K. sp. z o.o. w C. z dnia [..] lipca 2019 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wr 343/19 uchylił zaskarżoną przez K.N. decyzję P.W.-K. sp. z o.o. w C. z dnia [..] lipca 2019 r., nr [..] oraz poprzedzającą ja decyzję nr [..] r. z dnia [..] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

K.N. wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umów zawartych pomiędzy Spółką a osobą publiczną, jaką jest radny Rady Miejskiej P.W. oraz skanów rachunków wystawionych przez Spółkę na nazwisko P.W., który jest osobą publiczną i pełni funkcje radnego Rady Miejskiej.

Organ pismem z dnia 2 maja 2019 r. wezwał wnioskodawcę do wskazania w terminie 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego, informując jednocześnie, iż w przypadku nieuzupełnienia wniosku postępowanie o udostępnienie tychże informacji publicznych zostanie umorzone.

Skarżący w odpowiedzi z dnia 8 maja 2019 r. wskazał, że żądane dokumenty stanowią informację publiczna prostą, co nie wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Spółka pismem z 27 maja 2019 r. (L.dz. [..]) poinformowała wnioskodawcę, że nie wystawiła żadnych rachunków związanych z działalnością P.W., w konsekwencji czego nie może przekazać skanów takich rachunków. Natomiast decyzją z dnia [..] maja 2019 r., nr [..] odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie umów zawartych przez Spółkę z P.W.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [..] lipca 2019 r., nr [..] organ utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując, że żądane informacje nie mają związku z pełnioną przez P.W. funkcją radnego, dlatego też zachodzi przesłanka określona w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej., tj. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ze względu na to, że P.W. nie zrezygnował z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy ani z prywatności osoby fizycznej, Spółka nie miała podstaw do udzielenia informacji. Zdaniem Spółki udostępnienie skanów żądanych umów wymagałoby dokonania stosownej anonimizacji danych personalnych innych osób, co prowadzi do wniosku, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi informację przetworzoną. Podmiot zobowiązany ostatecznie też uznał, że wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne).

W skardze do sądu administracyjnego K.N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zarzucił ponadto, że Spółka nie odniosła się do argumentacji w odniesieniu do ograniczenia prawa do informacji w świetle ochrony prywatności osoby fizycznej oraz regulacji RODO, a ponadto zobowiązana nie wskazała, w jaki sposób spełnione są przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy, a zwłaszcza nie wskazała, jakie działania podjęto, by utrzymać poufność informacji będącej przedmiotem wniosku, a także nie wykazano, by informacja posiadała wartość gospodarczą.

Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż żądane informacje nie mają związku z pełnioną przez P.W. funkcją radnego, dlatego też zachodzi przesłanka określona w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka zaakcentowała również, iż skarżący nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę uznał, że istotą sporu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy Spółka zasadnie odmówiła skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na z jednej strony na ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a z drugiej przyjmując, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie ważnego interesu publicznego.

Sąd podkreślił, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tymczasem w decyzjach brak jest jakiejkolwiek analizy, która uzasadniałaby przyjęcie przez Spółkę, że żądane informacje nie mają związku z pełnioną przez P.W. funkcją radnego Rady Miejskiej. Sąd uznał, że kluczową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy radny zalicza się do osób pełniących funkcje publiczne, a dalej czy żądane przez skarżącego informacje mają związek z pełnieniem tej funkcji. W przekonaniu Sądu, z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy wynika, że wykonywanie mandatu radnego gminnego jest sprawowaniem funkcji publicznej. Skarżący wnosił o udostępnienie skanów umów zawartych pomiędzy spółką komunalną a radnym. Podmiot zobowiązany potwierdził istnienie takich umów, jednakże nie podał, jaki był ich przedmiot. Dopiero natomiast wyeliminowanie, w ramach wnikliwej analizy, wystąpienia podstaw do wyłączenia ograniczenia podstawowego prawa do informacji publicznej pozwala przejść do dalszego etapu rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. badania przesłanek ograniczenia tego prawa ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd uznał także, że nieprawidłowo organ przyjął, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich umów żądanych przez skarżącego, a następnie poddanie ich procesowi anonimizacji i skatalogowania, nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. W związku z tym, że żądanie skarżącego nie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany bezzasadnie domagał się od niego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zawnioskowanych danych. Bez znaczenia dla sprawy było natomiast sygnalizowane przez Spółkę nadużycie prawa do informacji. Sąd nie dostrzegł bowiem tego problemu w działalności skarżącego. Brak było także podstaw do uwzględnienia stanowiska Spółki również co do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie regulacji RODO. Regulacje dotyczące ochrony danych osobowych nie znajdowały w niej zastosowania w takim stopniu, w jakim przedstawiał to podmiot zobowiązany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło P.W.-K. Sp. z o.o. w C. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i "wydanie orzeczenia zgodnego z prawem", zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie:

1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy w sytuacji, gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy), a także żądane informacje nie mają żadnego związku z pełnioną przez P.W. funkcją publiczną (funkcja radnego);

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji, gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (umowach) - przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść wniosku nie dotyczyła informacji mających związek z pełnieniem funkcji radego, lecz wyłącznie działalności zawodowej, gospodarczej P.W. W takiej sytuacji udostępnienie żądanych dokumentów stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, w szczególności przedsiębiorcy, prywatności osoby fizycznej, który wielokrotnie komunikował, iż nie zezwala na stosowne upublicznianie informacji (z całą pewnością nie zrezygnował z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - taka rezygnacja musi nastąpić wprost), zawartych w umowach. Następnie wskazano, że pojęcie "prywatności osoby fizycznej", o której stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy interpretować zgodnie z postanowieniami RODO. Analiza przepisów i stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, iż żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji przetworzonych (ze względu na konieczność anonimizacji danych osób nie pełniących funkcji publicznych). Dodatkowo wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne).

K.N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zgadzając się w całości z rozstrzygnięciem Sądu I instancji.

W reakcji na zarządzenie Zastępcy Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2021 r., K.N. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. Pełnomocnik organu pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. wyraził sprzeciw wobec skierowania sprawy na posiedzenie niejawne.

Zarządzeniem z dnia 7 marca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro w wyniku pouczenia zawartego w piśmie z dnia 30 listopada 2021 r. strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym wszystkie strony nie wskazały, czy mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi naruszenie prawa "na zasadzie art. 174 p.p.s.a.", nie wskazując wprost, czy postawione zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano zatem podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i wpływa na rozpatrzenie tej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uchybienia konstrukcyjne skargi kasacyjnej dotyczyły także sformułowanego wniosku, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wnosząc o uchylenie wyroku w całości strona skarżąca kasacyjnie domagała się "wydania orzeczenia zgodnego z prawem". Wniosek ten Naczelny Sąd Administracyjny odczytał jako wniosek o wydanie orzeczenia reformatoryjnego, a więc wniosek o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi w wyniku jej rozpoznania.

Na podstawie analizy treści skargi kasacyjnej i argumentacji koncentrującej się na wykazywaniu podstaw normatywnych uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w realiach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1913) zwanej dalej u.z.n.k. poprzez przyjęcie, że "żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy, w sytuacji, gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy)", a ponadto "żądane informacje nie mają żadnego związku z pełnioną przez P.W. funkcją publiczną".

Przede wszystkim tak skonstruowany zarzut w rzeczywistości nie dotyczy dokonania błędnej wykładni powołanych przepisów, lecz ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, tj. "żądanych dokumentów", a zatem dokumentów wyszczególnionych w treści wniosku z dnia 18 kwietnia 2019 r. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu zmierza wprost do podważenia przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, w której Sąd na podstawie akt sprawy uznał, że "żądne dokumenty" mogą podlegać udostępnieniu i mogą pozostawać w związku z pełnioną przez P.W. funkcją publiczną. Nie odnosząc się w żaden sposób do rozumienia przepisów wyszczególnionych w treści omawianego zarzutu strona skarżąca nie mogła podważyć dokonanej przez Sąd wykładni prawa, w tym przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą "jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy". Powyżej wskazany zarzut nie mógł także skutecznie podważyć stanowiska Sądu o tym, że w obu decyzjach brak jest jakiejkolwiek analizy, która uzasadniałaby przyjęcie, że żądane informacje nie mają związku z pełnioną przez P.W. funkcją radnego Rady Miejskiej, a dopiero wyeliminowanie w ramach wnikliwej analizy wystąpienia podstaw do wyłączenia ograniczenia podstawowego prawa do informacji publicznej pozwala przejść do dalszego etapu rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. badania przesłanek ograniczenia tego prawa ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jak wynika wprost z treści zarzutu oraz argumentacji skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie skupiła się na polemice z oceną Sądu w zakresie prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń faktycznych.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tego zarzutu, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), w przypadku, gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie mógł być także uznany za usprawiedliwiony drugi zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez "wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji" oraz wobec faktu, że "wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy informacje dla potrzeb innych niż własne". Również w przypadku tego zarzutu jego konstrukcja wskazuje, że istotą omawianego zarzutu nie jest błędna wykładnia, czyli wadliwe odczytanie treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Zarzut dotyczy przede wszystkim kwestii oceny zasadności stanowiska Sądu o braku podstaw do anonimizacji danych "w żądanych dokumentach", a zatem odnosi się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, co czyni powyżej poczynione uwagi aktualnymi również wobec tego zarzutu.

Niezależnie jednak od tego odnosząc się do stwierdzenia Sądu, że "żądanie skarżącego nie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej", w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej, że "w konsekwencji" Sąd błędnie uznał, że nie doszłoby do przetworzenia informacji (w wyniku anonimizacji), a zatem odczytując ten zarzut również jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego będącego konsekwencją błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej, należy zarzut ocenić jako niezasadny.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, co do zasady konsekwencją dokonania jakiejkolwiek formy anonimizacji nie jest przetworzenie informacji. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że proces anonimizacji danych prowadzi z reguły do przekształcenia informacji, a więc do usunięcia danych niepodlegających udostępnieniu, co nie jest jednoznaczne z przetworzeniem informacji, skoro w wyniku anonimizacji nie powstaje informacja publiczna jakościowo nowa. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądowoadoministracyjnym, które wypracowało sposób rozumienia pojęcia informacji publicznej przetworzonej. W niniejszej sprawie Sąd wskazał, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji. Stanowisko to jest prawidłowe także wobec stwierdzenia przez Sąd, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczna informacji prostych. Podkreślić trzeba, że konieczność dokonania anonimizacji w przypadku informacji prostej może powodować przyjęcie, że dojdzie do uznania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, ale wyłącznie wówczas, gdy zakres anonimizacji będzie miał znaczący wpływ na konieczne nakłady pracy związane z przygotowaniem odpowiedzi na wniosek. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która uznaje, że każda ingerencja w treść dokumentu – anonimizacja stanowi w konsekwencji przetworzenie informacji jest błędne. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany szeregu czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, wobec czego w oparciu o art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia od strony skarżącej kasacyjnie. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a złożona w sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.