Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Janusz Furmanek, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A w B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.

Decyzją z dnia (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 4 pkt 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.) oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) o nałożeniu na Ax. Spółkę z o.o. w B. kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Podczas przeprowadzonej w dniu 13 lutego 2017 r. w S. kontroli drogowej autobusu marki Bx o numerze rejestracyjnym (...), którym kierował M. K., stwierdzono, że kierujący w imieniu

Ax Sp. z o.o. z siedzibą w B. przy ul. Ay 2 wykonywał krajowy transport drogowy osób przewożąc uczniów do Szkoły Podstawowej w S. w ramach linii regularnej specjalnej. Kierujący okazał do kontroli m.in. wypis nr 74 z licencji nr (...) na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wypis nr (...) z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym ważnego do dnia 31 grudnia 2016 r. i rozkład jazdy stanowiący załącznik do wymienionego zezwolenia. Natomiast nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Przebieg i ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr (...) z dnia 13 lutego 2017 r.

Pismem z dnia 14 lutego 2017 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Odpowiadając na powyższe zawiadomienie w piśmie z dnia 22 lutego 2017 roku strona wyjaśniła, że w dniu kontroli kierowca M. K. wykonywał kurs w ramach komunikacji regularnej, bowiem miał obowiązek zabierania nie tylko uczniów, ale także innych pasażerów.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji nr (...) z dnia (...) nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 8000 zł.

W dniu 18 lipca 2017 r. strona złożyła odwołanie od wymienionej decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżąca spółka wniosła również o dopuszczenie dowodu z pisemnego oświadczenia kierowcy M. K. na okoliczność wykonywania kursu z dnia kontroli i posiadania kasy fiskalnej. Wydanej decyzji strona zarzuciła:

naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 2 poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i uznanie, że kierowca w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny specjalny,

naruszenie art. 92c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca spółka podniosła, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił faktu posiadania przez nią zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nr (...), na podstawie którego kierowca M. K. w dniu 13 lutego 2017 r. wykonywał przewóz osób na linii regularnej. Okoliczność wykonywania tego przewozu w ramach linii regularnej kierowca potwierdził w oświadczeniu załączonym do odwołania. W dniu kontroli kierowca posiadał również kasę fiskalną, którą zawsze pobiera od swojego pracodawcy przed wyjazdem w trasę regularną. Zdaniem spółki organ I instancji błędnie ocenił także dokumenty otrzymane z Urzędu Gminy w S. i ze Szkoły w S., bowiem z tych dokumentów wynika, że rozkłady jazdy są podawane do publicznej wiadomości i z przewozów przez nią wykonywanych może skorzystać każdy potencjalny pasażer, co wyklucza zakwalifikowanie skontrolowanego kursu do przewozów regularnych specjalnych. Strona podkreśliła również, że mimo dokonywania przewozu uczniów z terenu Gminy S., kierowca ma obowiązek zabierania innych pasażerów, jeśli w autobusie są wolne miejsca. Ponadto w ocenie skarżącej spółki przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy powołał treść art. 4 pkt 22, pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 złotych.

Organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przewóz wykonywany przez spółkę w dniu kontroli był przewozem regularnym specjalnym. Przewóz był przewozem wykonywanym regularnie i była przewożona konkretna grupa osób. Kierujący M. K. w imieniu strony wykonywał przewóz dzieci do Szkoły Podstawowej w S.. Kierujący przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że przewóz ten wykonywał na trasie R. – S.. Uczniów wraz z opiekunką zabrał z miejscowości R. i przewiózł do Szkoły Podstawowej w S.. Wśród pasażerów było 48 dzieci w wieku od 7 do 13 lat. Innych pasażerów nie zabierał, ponieważ pracodawca zabronił mu, otrzymał polecenie, żeby nikogo oprócz dzieci, które zna opiekunka nie zabierać. Kierujący zeznał również, że przewozy uczniów do szkoły w S. wykonuje od września 2016 r. Przewozy te wykonuje dwa razy dziennie.

Warunki wykonywania przewozów uczniów do szkół w Gminie S. reguluje także umowa nr 186/2016 zawarta w dniu 28 grudnia 2016 r. przez stronę z Gminą S. na okres od dnia 2 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. W § 3 tej umowy strony dokładnie określiły miejscowości, z których uczniowie mieli być zabierani i do jakich szkół dowożeni oraz odwożeni po zakończeniu zajęć szkolnych. Strony ustaliły również, że przewozy uczniów miały odbywać się według rozkładu jazdy opublikowanego w szkołach i miały one być wykonywane w dni nauki szkolnej. Jak wynika z treści umowy na okres realizacji przewozów strona miała zatrudnić kierowców na podstawie umowy o pracę (§ 4 umowy). Wynagrodzenie za świadczone usługi przewozów uczniów zostało określone poprzez iloczyn ceny biletu miesięcznego i liczby przewożonych uczniów.

Organ stwierdził, że powyższe okoliczności jednoznacznie potwierdzają wykonywanie regularnych przewozów dzieci z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem, (dowody: protokół kontroli, protokół z przesłuchania świadka i kserokopia umowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr [...] - w aktach sprawy).

Ponadto organ wskazał, że w świetle orzecznictwa administracyjnego do uznania przewozu za przewóz regularny specjalny wystarczy spełnienie dwóch przesłanek, gdyż przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 165/12 (LEX nr 1337102) podkreślił, że do uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. NSA podniósł, że podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest jego regularność oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Takie stanowisko NSA zajął również w orzeczeniach z dnia 1 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 412/05 i z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 1105/06. W przedmiotowej sprawie przewozy wykonywane przez spółkę spełniają wskazane przesłanki, ponieważ codziennie są przewożeni uczniowie, z wyłączeniem innych pasażerów.

Również organ podkreślił, że zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności, co jednoznacznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 927/14. W tym orzeczeniu Sąd stwierdził, "(...) że wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów. Przy interpretacji przepisów ustawy o transporcie drogowym, pomimo iż nie mają bezpośredniego zastosowania, to jednak mogą być wskazówką unijne akty normatywne, jak rozporządzenie Rady EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem autobusem (Dz. Urz. UE.L.1992.74.1) zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz.UE.L.1998.4.10). Zgodnie z art. 2 pkt 1.2 cyt. rozporządzenia Rady nr 684/92 specjalnymi usługami regularnymi (w ustawodawstwie krajowym - przewozy regularne specjalne) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał w art. 2 pkt 1.2 przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania oraz przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji. W przepisie tym wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do usług regularnych. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 cyt. rozporządzenia nr 684/92 regularne usługi (przewozy regularne) są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki.

Organ wskazał, że uwzględniając powyższe skarżąca spółka była zobowiązana posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym. Ponieważ strona w dniu kontroli nie posiadała takiego zezwolenia, co potwierdziła w piśmie z dnia 22 lutego 2017 r., zatem przewóz był wykonywany z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów i organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8 000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, że podnoszony przez stronę zarzut błędnego ustalenia przez organ I instancji charakteru przewozu wykonywanego przez stronę w dniu kontroli nie potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Dowody zebrane w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że skarżąca spółka systematycznie, w każdy dzień nauki szkolnej wykonuje przewozy uczniów z terenu Gminy S. do Szkoły Podstawowej i Publicznego Gimnazjum w S.. Przewozy są wykonywane według rozkładu jazdy publikowanego w szkołach. Podczas wykonywania przewozów uczniów nie mogą być zabierani inni pasażerowie, co potwierdził kierujący M. K. w swoich zeznaniach złożonych w charakterze świadka podczas kontroli drogowej. Przewóz ten nie traci charakteru przewozu regularnego specjalnego także w przypadku modyfikowania godzin przewozu. Ponadto przewóz z dnia kontroli nie mógł być przewozem wykonywanym na podstawie zezwolenia nr (...) w ramach linii regularnej S. – D. – N. – S.. Według rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do tego zezwolenia przewozy na wymienionej linii są wykonywane przez miejscowości: R., W. S., K. S., D., N., T. P. i J.. Natomiast dzieci są przewożone nie tylko z miejscowości wymienionych w ww. rozkładzie jazdy, ale także z innych miejscowości. Skontrolowany przewóz został wykonany przez kierującego M. K. tylko na trasie R. – S.. Zatem przewozy dzieci nie mogą być wykonywane w ramach ww. linii regularnej, nawet gdyby strona posiadała ważne zezwolenie na tę linię. Ww. zezwolenie w dniu kontroli było nieważne. Uwzględniając powyższe słusznie organ I instancji uznał przewóz z dnia kontroli za przewóz regularny specjalny.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ I instancji nie naruszył także art. 8 k.p.a., bowiem działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach oraz w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do pisemnych wyjaśnień strony składanych w toku postępowania przed organem I instancji. Tym samym organ I instancji jako organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i prawidłowo dokonał jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Przedłożone przez stronę oświadczenie kierującego M. K. z dnia 11 lipca 2017 r. zostało złożone w celu uniknięcia odpowiedzialności przez stronę za dokonane naruszenie, bowiem zabrany materiał dowodowy bez żadnych wątpliwości wskazuje, że w dniu kontroli strona wykonywała przewóz regularny specjalny.

Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie również nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy łub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1) lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Powołany przepis ma zastosowanie tylko w przypadku zaistnienia okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, niezależnych od przedsiębiorcy, jak np. klęski żywiołowe, katastrofy czy też wprowadzenie na danym obszarze stany nadzwyczajne.

Także orzecznictwo sądów administracyjnych jest ugruntowane w kwestii interpretacji ww. przepisu. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis z art. 92c ma charakter wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.

Skoro w rozpatrywanej sprawie prowadzący działalność gospodarczą nie zapewnili takich rozwiązań organizacyjnych, które pozwoliłyby na działanie przedsiębiorstwa zgodnie z przepisami u.t.d., to nie było podstaw do uchylenia się przez nich od odpowiedzialności za zaistnienie stanu niezgodnego z prawem na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Powołany przepis pozwala na uniknięcie odpowiedzialności, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Dopuszczony w ten sposób wyjątek od zasady ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d., podlega interpretacji ścieśniającej.

Strona nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie wskazanych okoliczności mogących stanowić podstawę do zwolnienia jej z odpowiedzialności za dokonane naruszenie. do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło na skutek działania spółki, skoro zdecydowała się wykonywać przewozy dzieci do szkół nie posiadając stosowanego zezwolenia. Dlatego brak jest podstaw do zmiany decyzji i umorzenia postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej naruszenie:

a) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez:

- nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- niewzięcie pod uwagę istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów zebranych w sprawie,

- wadliwą interpretację zapisów SIWZ dotyczącą przetargu ZOPO.4464.443.2016 oraz umowy zawartej z Gminą S. nr 186/2016, w których brak wymogu zamawiającego - Gminy S. - posiadania przez przewoźnika - Cx sp. z o.o. - zezwolenia na transport na linii regularnej specjalnej,

bezpodstawne odmówienie przez WITD w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wiarygodności: pisemnemu wyjaśnieniu przewoźnika z dnia 22 lutego 2017 r., umowie o czynności konduktorskie z dnia 31 sierpnia 2016 r. - które jednoznacznie wskazują, że kontrolowany przewóz nie był przewozem regularnym specjalnym, a kierowca posiadał kasę fiskalną, miał uprawnienia i był zobowiązany do - pobierania opłat od każdego dodatkowego pasażera,

- nieuprawnioną nadinterpretację słów kierowcy skutkującą wadliwym ustaleniem, że kierowca miał zakaz zabierania innych pasażerów, w sytuacji gdy zakaz ten dotyczył sytuacji, gdy autobus był pełen uczniów, a pasażer (nie uczeń) chciał skorzystać z przejazdu linią regularną, pomijając przy tym całkowicie okoliczność, że w trakcie kontroli było 48 dzieci i opiekunka, a miejsc siedzących 50, co automatycznie zabraniało kierowcy zabranie dodatkowych pasażerów,

ustalenie, że kierowca nie miał przy sobie drukarki fiskalnej, w sytuacji gdy kasa fiskalna jest wydana każdemu kierowcy przed wyruszeniem w trasę regularną, co potwierdza złożone do akt sprawy oświadczenie kierowcy, jak również umowa o czynności konduktorskie,

b) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 4 pkt 7 i 9 , art. 18 ust. 1, art. 18b ust 1 pkt 7, art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich wadliwą interpretację, w konsekwencji naruszenie art. 92 a ust. 1, 2 i 6 ww. ustawy poprzez jego bezpodstawne zastosowanie,

art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący wykonywał kontrolowany przewóz na mocy umowy zawartej w Gminą S. w trybie postępowania zamówień publicznych, spełnił wszystkie wymagane przez zamawiającego przesłanki - w tym brak uzyskania zezwolenie na wykonywania transportu regularnego specjalnego (SIWZ i umowa), nadto posiadał ważne zezwolenie wydane przez podmiot publiczny - Wójta Gminy S. o nr (...) zezwalające na wykonywanie transportu regularnego na terenie Gminy S. na kontrolowanej trasie, które nigdy nie zostało podważone, zatem nawet w przypadku uznania że kontrolowany przewóz jest przewozem specjalnym - czemu skarżący zaprzecza - to uznać należy że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć - co w przypadku nałożenie kary na skarżącego stanowi jawne naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowań administracyjnych do organów Państwa,

art. 78 ust. 2 ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1867 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie posiadał aktualnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na kontrolowanej trasie S. – S., co pozostaje w sprzeczności z przywołanym przepisem oraz posiadanym zezwoleniem.

Pełnomocnik skarżącego wnosił o dopuszczenie dowodu z: kserokopii dowodu rejestracyjnego samochodu Bx (...) (w załączeniu) na okoliczność liczby miejsc siedzących, zezwolenia nr (...) wydanego przez Wójta Gminy S. (w załączeniu) - na okoliczność udzielenia przez organ władzy publicznej - wójta gminy - zezwolenia na transport regularny oraz posiadania przez przewoźnika ważnego zezwolenia, które stanowiło podstawę zawarcia umowy przez gminę na kontrolowanej trasie, Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) do przetargu ZOPO.4464.443.2016 ( znajduje się w aktach sprawy, załączona do pisma UG w S. z dnia 9 maja 2017 r. skierowanym do WITD) i umowy nr 186/2016 z dnia 28 grudnia 2016 r. (w załączeniu) - na okoliczność stawianych przez Gminę S. warunków do zawarcia umowy, spełnienia warunków przez przewoźnika, braku wymogu posiadania zezwolenia na wykonywania transportu regularnego specjalnego.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. pełnomocnik wnosił o : uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania; zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych prawem.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego w wysokości 8 000 zł.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zatrzymany do kontroli drogowej pojazd, znajdujący się w dyspozycji strony skarżącej, wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.) – dalej u.t.d.

W myśl art. 92a ust. 1 powołanej ustawy - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (art. 92a ust. 2 ustawy).

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). W myśl Lp 2.1 załącznika nr 3 wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł.

Zgodnie z art. 87 ust, 1 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4 jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów. Stosownie do treści art. 4 pkt 7 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przez art. 73 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz.U.2011.5.13) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018 r.) - przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9 ww. ustawy przewóz regularny specjalny - niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

W stanie faktycznym sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. dowozu uczniów. Wskazany przewóz ma charakter niepubliczny tzn. nie jest przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów, tylko dla grupy określonej, zamkniętej. Z ustawy nie wynika, że grupa ta ma być określona imiennie lub liczbowo. Wystarczy więc, że wszyscy członkowie wskazanej grupy posiadają cechę, której inni pasażerowie nie mają, a która pozwala ich wyróżnić od innych i wykluczyć z możliwości korzystania z przewozu innych pasażerów. Gdy chodzi o uczniów, tą cechą jest właśnie status ucznia określonej szkoły, udokumentowany np. legitymacją szkolną.

Kontrola przeprowadzona w dniu 13 lutego 2017 r. wykazała, że autobusem marki Bx należącym do strony skarżącej przewożeni byli uczniowie Szkoły Podstawowej w S.. Rację ma organ, iż przewóz wykonywany przez stronę skarżącą był przewozem regularnym specjalnym, o czym świadczy przewożenie określonej kategorii osób (uczniów z opiekunem), z wyłączeniem innych osób. Powyższe potwierdza zeznanie kierowcy z dnia kontroli.

Zdaniem sadu, przewożenie innych osób, nie uczniów pozostawałoby w sprzeczności z zapisami umowy, z których nie wynika, że wraz uczniami będą przewożeni inni pasażerowie. Z § 2 pkt 1 umowy z dnia 28 grudnia 2016 r. - zawartej pomiędzy Gminą S. a Ax Spółką z o.o. z siedzibą w B. - wynika, że przedmiotem umowy jest zakup przez zamawiającego biletów miesięcznych uprawniających uczniów szkół prowadzonych przez Gminę S. do korzystania z usług przewozu oferowanych przez wykonawcę. Wykonawca opublikuje rozkład jazdy w szkołach przed rozpoczęciem wykonywania przewozu uczniów (§ 2 pkt 2 umowy). Przedmiot umowy będzie realizowany we wszystkie dni nauki szkolnej, zgodnie z kalendarzem organizacji roku szkolnego 2016/2017 i 2017/18 w roku kalendarzowym 2017 oraz realizowanym harmonogramem zajęć w poszczególnych placówkach, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od zajęć, dni świątecznych oraz ferii świątecznych i wakacji letnich (§ 2 pkt 6 umowy).

§ 3 umowy określa szczegółowo zadania dowozu i odwozu uczniów (szczegółowe określenie miejscowości przywozu i odwozu).

Natomiast zgodnie z § 8 pkt 1 umowy wykonawca zobowiązał się, że będzie ponosił pełną odpowiedzialność prawną za bezpieczeństwo osób, które przewozi w wykonaniu umowy.

Stan faktyczny sprawy i zgromadzone przez organy dowody wskazują w sposób oczywisty na wykonywanie przez stronę skarżącą przewozów regularnych specjalnych. Z przewozów tych korzystali wyłącznie uczniowie i ich opiekunowie, a więc określona grupa osób z wyłączeniem innych osób, a przejazdy odbywały się według ustalonego harmonogramu. Wymóg regularności wykonywania przewozu regularnego specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów – tj. konieczności dostosowania godzin odjazdów i przyjazdów oraz trasy do rozkładu zajęć szkolnych i składu osobowego dzieci w danym dniu wynikającego także ze stanu zdrowia dzieci.

Powyższa wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie we wcześniejszych unormowaniach unijnych, między innymi w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.Urz. UE L 92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r., a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz. UE L 98.4.10). Wymienione wyżej unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli – jak stanowi ustawodawca krajowy – przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2, przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania oraz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji. Ponadto, co należy podkreślić, w przepisie tym, wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 rozporządzenia Rady (EWG) regularne usługi (czyli przewozy regularne), są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki.

Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE.L.2009.300.88) - "szczególne usługi regularne" oznaczają usługi regularne bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów.

Zatem za przyjęciem, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym przemawia dodatkowo treść prawa unijnego.

W ocenie sądu, strona skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą nie może zasłaniać się twierdzeniem, że podpisując umowę z dnia 28 grudnia 2016 r. zawartą pomiędzy Gminą S. a Ax Spółką z o.o. z siedzibą w B. była przekonana, iż posiada prawidłowe zezwolenie. Zezwolenie wydane zostało dla spółki przez Wójta Gminy S. 6 lipca 2012 r. na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym.

Zdaniem sądu, regulacje prawne dotyczące przewozu osób pozwalają przewoźnikowi samodzielnie określić charakter przewozu. Zatem to strona skarżąca powinna posiadać wiedzę, jakiego zezwolenia będzie wymagała zamierzona działalność, w szczególności działalność polegająca na dowozie uczniów, którym trzeba zapewnić opiekę i bezpieczeństwo. To, że w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia Publicznego dla przetargu nieograniczonego na "Zakup biletów miesięcznych dla uczniów szkół prowadzonych przez Gminę S. w miesiącach nauki szkolnej w 2017 r." wskazano w rozdziale V 5.1, iż o udzielenie zamówienia mogą się ubiegać wykonawcy posiadający zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, zdaniem Sądu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Wprawdzie w skardze strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 802/16. Zauważyć jednak należy, że ww. wyrok dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Jak wynika bowiem z jego uzasadnienia skarżący występował o wydanie zezwolenia na regularny specjalny transport drogowy, ale odmówiono mu wydania takiego zezwolenia. Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, że strona skarżąca wnioskowała o zezwolenie na przewóz regularny specjalny, tj. na przewóz określonej grupy osób, uczniów Szkoły Podstawowej w S.. Nie można więc uznać, że jako profesjonalny i doświadczony podmiot wykonujący przewozy drogowe dochowała należytej staranności i przezorności.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Strona nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego takich dowodów, na które strona nie miała wpływu. Niedopełnienie podstawowego obowiązku uzyskania właściwego zezwolenia jest ewidentnym zaniedbaniem strony skarżącej.

Materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy w pełni potwierdza fakt naruszenia przepisów przez stronę. Kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie ustawy o transporcie drogowym są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Pokreślić także trzeba, że ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych, zdarzeń losowych, czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę.

W konsekwencji słusznie wywiodły organy, iż przewóz, jaki miał miejsce kontrolowanym pojazdem w dniu 13 lutego 2017 r. był wykonywany bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych.

Sąd nie podziela zarzutów strony skarżącej, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie jest zgodny ze stanem faktycznym sprawy oraz że naruszono przepisy art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 4 pkt 7 i 9, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 22 (uchylone przez art. 73 pkt 3 i art. 73 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz.U.2011.5.13) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018 r., a więc obowiązujące w dacie wydania decyzji przez organ II instancji) i art. 92c ust.1 u.t.d. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), rozważały także możliwości zastosowania art. art. 92c ust.1 u.t.d. dając wyraz swej ocenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Podnoszone w skardze zarzuty nie mogły więc skutkować postawieniem organom prowadzącym postępowanie zarzutu błędnego zakwalifikowania charakteru wykonywanych przez skarżącą przewozów jako regularnych specjalnych.

Ponadto eksponowany w skardze fakt, że skarżący posiadał aktualne zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych, zgodnie bowiem z art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1867 ze zm.) zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin ważności upływa w dniu 31 grudnia 2016 r., wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2017 r. – również nie miało wpływu na wynik sprawy. Powyższe bowiem nie mogło skutkować postawieniem organom prowadzącym postępowanie zarzutu błędnego zakwalifikowania charakteru wykonywanych przez skarżącą spółkę przewozów jako regularnych specjalnych.

Mając na uwadze powołane okoliczności sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

B.K.