Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W. C. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego stanowiącego kompleks obiektów.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 29 marca 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") wpłynęła wiadomość mailowa, w której zwrócono się o sprawdzenie legalności budowy kortów tenisowych przy ul. P. (na wysokości posesji nr [...] i [...]) w W., dzielnica W.

W związku z powyższym wnioskiem przedstawiciel PINB w dniu 25 kwietnia 2018 r. przeprowadził kontrolę na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], znajdujących się przy ul. P. w W. W trakcie kontroli ustalono, że na terenie ww. działek prowadzone są roboty budowlane związane z budową kortów tenisowych. Z terenu działek zdjęto warstwę gleby (ziemi urodzajnej), wykonano miejscowe utwardzenie na wewnętrznych ciągach komunikacji z gruzu ceglanego i betonowego oraz rozpoczęto wykonywanie podbudowy kortu. Na terenie zgromadzono hałdy piachu i ziemi. Inwestorem ww. przedsięwzięcia były Klub M. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor"), reprezentowane przez W. C., który jednocześnie jest współwłaścicielem przedmiotowych działek. Organ powiatowy ustalił również, że w dniu 16 listopada 2017 r. inwestor zgłosił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] budowę ośmiu kortów tenisowych (2 korty twarde oraz 6 z mączki ceglanej) z oświetleniem.

Prezydent [...], tj. organ przyjmujący ww. zgłoszenie, decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. wniósł do niego sprzeciw. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie prowadzone przez Prezydenta [...]. Wojewoda [...] stwierdził bowiem, że Prezydent [...] niezasadnie wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego żądając od inwestora decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 26 czerwca 2018 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę na ww. nieruchomości, w trakcie której stwierdzono, że zostały wybudowane dwa odkryte korty tenisowe o nawierzchni z mączki ceglanej. Na dwóch bokach ustawiono osłony z siatki mocowanej do metalowych słupków o wysokości ok. 4 m. Ponadto inwestor w dniu 23 maja 2018 r. dokonał zgłoszenia wykonania instalacji tymczasowych powłok pneumatycznych na oświetlonych kortach. W dniu kontroli stwierdzono wykonanie dwóch przekryć z materiału PCV, naciągniętych na konstrukcję metalową. Wymiary pierwszego przekrycia wynoszą: 17,35 m x 36 m i wysokości ok. 8,9 m, a wymiary drugiego wynoszą: 14,85 m x 36 m i wysokości 7,8 m. Obecny w trakcie kontroli skarżący oświadczył, że nie otrzymał sprzeciwu do ww. zgłoszenia. Podczas kontroli nie okazano jednak załączników graficznych do ww. zgłoszeń. W ocenie organu powiatowego konstrukcja przekrycia jest niezgodna z okazanym zgłoszeniem. W ww. zgłoszeniu brak jest bowiem danych o liczbie przekryć. Dodatkowo organ stwierdził, że teren w obrębie budowanych kortów został podniesiony od 0,3 do 0,6 m w stosunku do terenów przyległych. Z uwagi na brak kompletnej dokumentacji dotyczącej prowadzonych robót budowlanych nie ustalono zgodności ich wykonania ze stanem prawnym.

W związku z powyższymi ustaleniami, PINB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego w postaci powłok namiotowych na oświetlonych kortach tenisowych o konstrukcji metalowej oraz naciągniętego na nią przekrycia z materiału PCV, zlokalizowanego przy ul. P. w W. oraz nałożył na Klub M. sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy określonych dokumentów dotyczących opisanego przekrycia kortów.

W dniu 8 sierpnia 2018 r. przeprowadzono ponowną kontrolę na terenie przedmiotowych działek, w trakcie której stwierdzono, że wykonywano roboty budowlane polegające na ustawieniu na betonowych bloczkach obiektu budowlanego składającego się z połączonych ze sobą 13 kontenerów o wymiarach 2,4 x 12 m. Przylegające do siebie kontenery pozbawione są boków w związku z tym powstała zamknięta przestrzeń o wymiarach 12 x 31,2 m i wysokości ok. 2,7 m. Ponadto wzdłuż przeciwległych boków działki zamontowano konstrukcję z profili stalowych o wysokości ok. 2,3 m. Od ul. [...] usypano hałdy ziemi. Roboty nie zostały wstrzymane.

W dniu 6 września 2018 r. po raz kolejny skontrolowano przedmiotową inwestycję. W trakcie kontroli ustalono między innymi, że na terenie ww. działek trwają roboty budowlane związane z realizacją kortów tenisowych wraz z przekryciami, zapleczem socjalnym do obsługi kortów, kontenerem z ubikacjami, szambem szczelnym (2 szt.), kontenerem biurowym, utwardzeniem terenu oraz drogą dojazdową i chodnikiem z kostki betonowej. Kontrolującym okazano kopię zgłoszenia z 13 marca 2018 r. dotyczącego budowy zaplecza tymczasowego budowlanego kortów (bez załącznika graficznego) oraz zaświadczenie nr 255/2018 z 14 maja 2018 r. o braku sprzeciwu do zgłoszenia instalacji zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 (2 szt.) usytuowanego na działce nr ewid. [...], przy czym również nie okazano załącznika graficznego.

W związku z powyższym, PINB zawiadomieniem z 17 września 2018 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego. Składały się nań: kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe do obsługi kortów stanowiące zaplecze socjalno-biurowe, zbiorniki na ścieki, utwardzenie terenu, droga dojazdowa oraz chodniki.

Kolejno, PINB postanowieniem nr [...] z [...] października 2018 r. uchylił postanowienie własne nr [...] z [...] lipca 2018 r. oraz wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ww. obiektu sportowego, nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia – w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia – opisanych w nim dokumentów.

W dniu 12 grudnia 2018 r. przeprowadzono ponowną kontrolę na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], w trakcie której ustalono, że:

w odległości 3 m od granicy z działką nr [...] znajdują się dwa korty tenisowe przykryte powłoką na konstrukcji stalowej. Korty ogrzewane są przenośnymi agregatami opalanymi olejem opałowym;

w odległości ok. 1,35 m znajdują się dwa ogrzewane korty tenisowe przykryte powłoką pneumatyczną z tworzywa sztucznego o wymiarach 34,0 x 31,0 m i wysokości 9,80 m. Przykrycie wykonano po 6 września 2018 r.;

w odległości ok. 2,15 m od powłoki pneumatycznej znajduje się obiekt budowlany wykonany z połączonych kontenerów. Obiekt stanowi zaplecze sanitarno-socjalne w trakcie realizacji;

wykonano przykrycia na konstrukcji metalowej nad dwoma uprzednio odkrytymi kortami o nawierzchni gumowanej o wymiarach 2 x 18 x 36 m i wysokości 8,80 m. Ogrzewanie kortów agregatem na olej opałowy ze zbiornika plastikowego sześciennego. Przykrycie wykonano po 6 września 2018 r.;

instalacje grzewcze przykrytych kortów wykonano po 6 września 2018 r.

Niektóre elementy zagospodarowania terenu były zgodne z opisem zawartym w protokole kontroli nr IVOT/l 072/2018.

Pismem z 17 grudnia 2018 r. skarżący poinformował organ powiatowy, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1) przekryciu powłoką namiotową konstrukcji stelaża oświetleniowego; 2) budowie szczelnego szamba (2 szt.).

Zarząd Dzielnicy [...] w piśmie z 25 lutego 2018 r. poinformował natomiast, że nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, a także nie jest prowadzone postępowanie administracyjne z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przekryciu powłoką namiotową konstrukcji stelaża oświetleniowego, budowie szczelnego szamba (2 szt.) na działkach o nr ewid. [...] [...], [...], [...], [...]. Z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie wszystkich braków wniosku sprawę pozostawiono bez rozpoznania.

3. Mając na uwadze powyższe ustalenia, PINB decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r. nakazał inwestorowi dokonanie całkowitej rozbiórki realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego, tj. budowli stanowiącej kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w skład którego wchodzą kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe do obsługi kortów stanowiących zaplecze biurowo-socjalne, zbiornik na ścieki, utwardzenie terenu /droga dojazdowa, chodniki/ na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., wraz z obniżeniem poziomu terenu podwyższonego o ok. 1 m w ramach tej inwestycji.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że realizacja robót budowlanych polegających na budowie kompleksu obiektów wraz z urządzeniami niezbędnymi do ich funkcjonowania oraz infrastrukturą towarzyszącą, związanych z prowadzoną komercyjną działalnością sportowo-rekreacyjna Klubu M. sp. z o.o. – wymaga pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 28 pr.bud., natomiast inwestor nie dopełnił tego obowiązku.

Wprawdzie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy 8 kortów tenisowych (sprzeciw do zgłoszenia został uchylony), natomiast wykonał inne obiekty – kryte korty tenisowe, pomimo że Prezydent [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzją nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia instalacji tymczasowych powłok namiotowych na oświetlonych kortach. Ponadto, jak wykazała kontrola przeprowadzona w dniu 6 września 2018 r. inwestor dokonał szeregu innych robót, które doprowadziły do powstania kompleksu sportowego.

Dalej organ wyjaśnił, że co prawda ustawodawca zwalnia inwestora z uzyskania pozwolenia na budowę kortu tenisowego, jednakże w sytuacji, gdy kort tenisowy stanowi jedną ze składowych większej całości obiektu sportowego, to zwolnienie nie obowiązuje.

Przystąpienie do budowy takiego obiektu powinno być poprzedzone pozwoleniem na budowę, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 pr.bud. Przede wszystkim z uwagi na brak planu miejscowego inwestor powinien uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania, bądź z uwagi na rodzaj inwestycji decyzję o ustaleniu celu publicznego. Inwestor nie dopełnił jednak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także nie uzyskał decyzji ustalającej warunki zabudowy dla realizowanej inwestycji, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ zapadła ostateczna decyzja Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] października 2018 r.

W związku z powyższym, nie jest możliwa legalizacja samowolnie wybudowanego przedmiotowego obiektu sportowego, gdyż brak jest zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest warunkiem koniecznym. Zasadnym było więc wydanie nakazu całkowitej rozbiórki realizowanego obiektu sportowego.

4. Pismem z 4 czerwca 2019 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] maja 2019 r. oraz o stwierdzenie nieważności poprzedzających ją postanowień, tj.: postanowienia PINB z [...] lipca 2018 r. oraz z [...] października 2018 r.

Decyzji oraz postanowieniom skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. oraz art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 pr.bud. Skarżący wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił, w jaki sposób ustalił krąg osób uznanych za strony. W opinii skarżącego budowa przedmiotowego obiektu sportowego nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich.

5. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności jest w istocie odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji. Rozpatrując odwołanie skarżącego przeprowadził dodatkowe czynności procesowe obejmujące m. in. ustalenie szczegółów stanu faktycznego sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] maja 2019 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w dniu 27 września 2019 r. po raz kolejny przeprowadzono kontrolę działek znajdujących się przy ul. P. w W., w trakcie której ustalono, że na terenie zespołu obiektów sportowych wykonano konstrukcje stalowe zadaszenia dwóch hal o wymiarach zbliżonych do istniejących przekrytych hal tenisowych. Teren prowadzonych robót nie jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. W trakcie kontroli nie prowadzono robót. Stwierdzono istniejące zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na brak zabezpieczenia budowy.

[...] WINB wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, że organ pierwszej prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa.

Zdaniem organu drugiej instancji, PINB prawidłowo uznał, że przedmiotowa inwestycja objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a budowa jej bez uzyskania takiej decyzji stanowi samowolę budowlaną.

Jak wynika z akt prowadzonego postępowania inwestor dokonywał zgłoszeń poszczególnych robót budowlanych na podstawie których wykonana została opisywana wyżej inwestycja budowlana. Jednak, w ocenie [...] WINB na prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. obiektu sportowego wraz z instalacjami i urządzeniami mu towarzyszącymi wymagane było, zamiast składania zgłoszeń obejmujących pojedyncze roboty budowlane, uzyskanie pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego, którego to pozwolenia inwestor nie uzyskał. Odmienna argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności PINB prawidłowo ustalił, że właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie był art. 48 pr.bud. Jednak nakaz rozbiórki przewidziany w tym przepisie nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Skarżący nie przedłożył do akt sprawy wymaganych dokumentów. Zobowiązuje to organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 17 stycznia 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji [...] WINB i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dodatkowo skarżący wniósł o przyznanie mu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 3a, w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe, zbiornik na ścieki, utwardzenie i podwyższenie terenu, stanowią w istocie jedną budowlę będącą kompleksem obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy każda z wymienionych części inwestycji stanowi samodzielny byt, a wskazane przepisy prawa budowlanego wprost przewidują, że budowa poszczególnych wymienionych obiektów, nie wymaga pozwolenia na budowę i podlega wyłącznie zgłoszeniu, natomiast utwardzenie terenu nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, tak jak prace przygotowawcze polegające na podwyższeniu terenu, objętego zgłoszeniem;

art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 pr.bud. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nakazaniu rozbiórki krytych kortów tenisowych, obiektów kontenerowych, zbiornika na ścieki, utwardzenia terenu oraz nakazaniu obniżenia poziomu terenu, podczas gdy budowa wymienionych obiektów oraz prace polegające na utwardzeniu i podwyższeniu terenu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie są objęte tymi przepisami i nie ma do nich zastosowania procedura rozbiórki obiektu realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę;

art. 28 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron w niniejszym postępowaniu i niewskazanie, w jaki sposób decyzja administracyjna wydana w niniejszej sprawie będzie miała wpływ na sytuację prawną podmiotów uznanych za strony;

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu prawomocnego zakończenia sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy powinna zostać wydana decyzja kasatoryjna, wobec nieprawidłowego pozbawienia skarżącego przez PINB przymiotu strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co w konsekwencji stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności;

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego oraz niepoczynienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych i pominięcie faktu, że toczy się postępowania sądowoadministracyjne w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ drugiej instancji toku rozumowania przy ustalaniu konieczności uzyskania w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę obiektów, co do których prawo budowlane przewiduje jedynie dokonanie zgłoszenia oraz nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB;

art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady równego traktowania i zasady budowania zaufania do organów administracji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że inwestor celowo dążyli do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, w sytuacji gdy ich działania były zgodne z działaniami podejmowanymi przez inne podmioty, dotyczącymi podobnych inwestycji i akceptowanymi przez organy administracji.

7. Odpowiadając w dniu 18 lutego 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty skarżącego należało uznać za trafne.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję orz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów materialnoprawnych, a w szczególności art. 48 ust. 1 i ust. 4 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 3 oraz pkt 5 pr.bud., a także art. 50-51 pr.bud.

PINB prowadził postępowanie obejmujące między innymi kilkukrotne kontrole terenu robót budowlanych, a także postanowienia z [...] lipca 2018 r. i z 8 października 2018 r. oraz sprzeciwy wnoszone wobec zgłoszeń inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych. W trakcie postępowania organ ustalił szczegółową listę robót budowlanych prowadzonych na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] i powstałych tam obiektów budowlanych. Na tej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że cały kompleks obiektów sportowych realizowanych przez inwestora stanowi jedną budowlę i w związku z tym, w sytuacji faktycznego braku podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, nakazał rozbiórkę całego obiektu.

Takie rozumienie ustalonych faktów oraz zastosowanie przepisów prawa budowlanego należy uznać za błędne.

Po pierwsze, zgodnie z art. 3 pkt 3 pr.bud. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Taki charakter mogą mieć między innymi budowle sportowe. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przedmiotem postępowania nie były budynki ani obiekty małej architektury. Wskazanie budowli jako rodzaju obiektu budowlanego zdawało się prawidłowe. PINB nie wyciągnął wszakże wniosków z własnego ustalenia, że cały "kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami" obejmuje obiekty o różnym charakterze: kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe stanowiące zaplecze biurowo-socjalne, zbiorniki na ścieki oraz utwardzenie terenu (droga dojazdowa, chodniki). Co więcej, w kolejnych fazach postępowania PINB rozróżniał korty tenisowe jako odrębne obiekty oraz przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne zakrywające poszczególne korty, uznając każdy z nich za odrębny przedmiot robót budowlanych. Organ nie wziął również pod uwagę faktu, że te różne obiekty budowlane wiążą się z odmiennymi wymaganiami prawa budowlanego co do legalności ich realizacji. Interpretując ściśle i stosując przepisy prawa budowlanego należało więc przesądzić, które z obiektów powstałych na przedmiotowej działce zostały zrealizowane legalnie, a które nie.

Tymczasem, zdaniem Sądu obowiązek takiego wyodrębnienia poszczególnych obiektów wynika zwłaszcza z faktu, że decyzja organu pierwszej instancji formułowała nakaz rozbiórki. PINB posługiwał się przy tym dwoma określeniami przedmiotu nakazu rozbiórki, tj. pojęciem "obiektu sportowego – budowli stanowiącej kompleks obiektów..." oraz pojęciem "zamierzenia budowlanego".

Na usprawiedliwienie stanowiska organu można wskazać okoliczność, że powyższy sposób kwalifikacji obiektów budowlanych był konsekwencją działań inwestora. Nie został bowiem zgłoszony projekt budowlany obejmujący całość zamierzonego obiektu sportowego, tylko inwestor dokonywał kolejno odrębnych zgłoszeń poszczególnych fragmentów tego przedsięwzięcia. Można przypuszczać, że działanie inwestora było celowe, gdyż wiedział on, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego będzie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takiej zaś decyzji inwestor nie mógł i faktycznie nie uzyskał. Przyczyny niepowodzenia inwestora pozostają poza zakresem niniejszej sprawy.

Powody, dla których realizowana inwestycja była ujawniana fragmentarycznie nie mogą jednak przesądzać o ostatecznym rozstrzygnięciu organu. W piśmiennictwie z zakresu prawa budowlanego, a także w orzecznictwie sądów podkreśla się, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego musi znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa materialnego, a także musi szczegółowo określać zakres i przedmiot robót rozbiórkowych. Nie jest bowiem dopuszczalna decyzja o rozbiórce "całego zamierzenia budowlanego".

Organ pierwszej instancji wykazał co prawda, że uzyskanie pozwolenia na budowę wszystkie obiektów składających się na wskazany kompleks kortów wraz z instalacjami i urządzeniami nie będzie możliwe z uwagi na niemożność spełnienia wymogów przepisów planistycznych. Organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił jednak swojego stanowiska w zakresie współzależności poszczególnych elementów całości. Nie jest bowiem oczywiste, czy nielegalność realizacji przekrycia namiotowego lub powłoki pneumatycznej przesądza o nielegalności drogi dojazdowej lub zespołu kontenerów stanowiących obiekt biurowo-socjalny.

Sąd podziela przy tym stanowisko obu organów odwołujące się do orzecznictwa sadów administracyjnych, z którego wynika, że budowa kortu tenisowego wymaga jedynie dokonania zgłoszenia w trybie art. 30 pr.bud., ale już budowa kortu wraz z przekryciem dachowym i urządzeniami towarzyszącymi zwiększa zakres wymagań, którym musi sprostać inwestor. Inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest jednak nieco bardziej złożona i wewnętrznie zróżnicowana. Dlatego też ewentualna decyzji nakazująca rozbiórkę powinna bardzo szczegółowo określać, jakie konkretnie obiekty powinny podlegać temu obowiązkowi i z jakich przyczyn.

Należy wreszcie podkreślić, że zdaniem Sądu co najmniej przedwczesne było przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że rozbiórka całego kompleksu obiektów sportowych wymagała zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 pr.bud. Przepis ten stosuje się bowiem do obiektów budowlanych, a więc jak wskazano wyżej do budynków, budowli lub obiektów małej architektury. Budynki lub budowle, w stosunku do których powołany przepis ma być stosowany, mogą składać się oczywiście z wielu części, jednak należy założyć, że tożsamość tych elementów nie różni się zasadniczo od elementów pozostałych. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie mieliśmy do czynienia z obiektami budowlanymi o różnym statusie prawnym. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił na przykład, czy fakt uznania przekryć namiotowych i powłok pneumatycznych za tymczasowe obiekty budowlane (art. 3 pkt 5 pr.bud.) ma znaczenie dla oceny ich legalności i dla nałożenia obowiązku rozbiórki. Podobnie, poważne wątpliwości budzi okoliczność zmiany poziomu gruntu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Można nawet pominąć szczegółowe ustalenia organu, według których obniżenie poziomu gruntu wynosiło od 0,3 m do 1,0 m. Z przyjętych w sprawie rozstrzygnięć nie wynika wszakże jasno, czy nakaz rozbiórki obejmuje również tę zmianę zagospodarowania terenu inwestycji.

W opinii Sądu przyjętej ze względu na przedstawione okoliczności faktyczne sprawy i wątpliwości prawne należało prowadzić postępowanie na podstawie art. 50, 50a i 51 pr.bud. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie mieliśmy bowiem do czynienia nie tyle ze wzniesieniem budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., co z szeregiem różnorodnych robót budowlanych. Wskazany tryb postępowania pozwoli organowi nie tylko odnieść się do wcześniej skutecznie dokonanych zgłoszeń zamiaru robót budowlanych, ale przede wszystkim prowadzić postępowanie w taki sposób, aby jednym rozstrzygnięciem objąć poszczególne rodzaje robót budowlanych realizowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], bez potrzeby wszczynania odrębnych postępowań w stosunku do poszczególnych obiektów.

10. Sąd uznał natomiast, że niezasadny jest zarzut W.C., że nie został uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji i że takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący występował w postępowaniu administracyjnym równocześnie w trzech różnych rolach: jako pełnomocnik obu spółek, tj. Klub M. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz M. sp. z o.o. z siedzibą w W., jako właściciel bądź wcześniej współwłaściciel działek, na których realizowana była inwestycja, a także jako faktyczny zarządca obiektu lub obiektów budowlanych. Nie ma przy tym wątpliwości, że wcześniejsze postanowienia oraz pisma były kierowane przez PINB do pełnomocnika spółek, a zatem W. C. jako właściciel nieruchomości nie mógł twierdzić, że korespondencja w sprawie nie był mu znana, bądź że nie miał dostępu do akt sprawy. Tym samym, nie ma podstawy do twierdzenia, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Taki sam wniosek należy przyjąć w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Skarżący był zawiadamiany jako pełnomocnik inwestora, co oznaczało, że organ drugiej instancji uznał go za stronę postępowania, choć tego wprost nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Gdyby stanowisko organu odwoławczego co do przymiotu strony skarżącego było odmienne, to organ ten miałby obowiązek umorzyć postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt złożenia odwołania przez osobę niebędącą stroną.

W powyższym świetle zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. W opinii Sądu przyjęcie przeciwnego stanowiska miałoby charakter nadmiernego formalizmu w postępowaniu administracyjnym.

11. W ponownym postępowaniu organu nadzoru budowlanego przeprowadzą szczegółową kwalifikację wszystkich robót budowlanych zrealizowanych na terenie przedmiotowej inwestycji i w odniesieniu do każdego z tych przypadków rozstrzygną o potrzebie rozbiórki takiego obiektu budowlanego lub urządzenia. Pamiętać przy tym należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych rozbiórka samowolnie wykonanego obiektu budowlano stanowi ostateczne rozwiązanie, rodzaj ultima ratio, po które należy sięgnąć, kiedy wszelkie inne sposoby uregulowania stanu prawnego wykonanych robót budowlanych nie są możliwe.

Organ sprawdzi też, czy inwestorowi udało się skutecznie uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowych inwestycji, a także decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego. Uzyskanie takich decyzji stworzyłoby bowiem podstawę prawną do legalizacji przedmiotowych samowolnych obiektów budowlanych.

12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).