Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 785/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie zmiany [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 785/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie zmiany [...] miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście – stwierdził nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Prokurator Okręgowy w Szczecinie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 43 uchwały nr [...] Rady Miasta Szczecin z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie [...]Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, Nr 22, poz. 359). Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP przez zdefiniowanie w § 2 pkt 43 pojęcia "wysokości zabudowy" jako wysokości obiektu budowlanego, a w tym budynku, mimo że legalną definicję wysokości budynku przewidywał § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), obowiązującego w dniu wejścia w życie uchwały, a obecnie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W § 2 zaskarżonej uchwały w pkt 43 zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy", przez którą nakazała rozumieć: "wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierająca pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu".

Prokurator podkreślił, iż w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Śródmieście zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której wydano zaskarżoną uchwałę jak i ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) normująca sprawy projektowania i budowy obiektów budowlanych, jak również wykonawcze rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - stanowiły przepisy powszechnie obowiązujące stosowane w planowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budynek, budowla i obiekt małej architektury. W związku z tym Rada Miasta Szczecina zobowiązana była przyjąć w swoim akcie takie rozwiązania, które czyniłyby zadość wymogom aktów prawnych wyższego rzędu. Natomiast Rada, pomimo braku w tym zakresie kompetencji, w ramach planu miejscowego dowolnie ustaliła i zastosowała własną definicję wysokości budynku. Rada definiując wysokość zabudowy w § 2 pkt 43 wkroczyła w materię, która już została zdefiniowana w powszechnie obowiązujących przepisach wyższego rzędu.

Prokurator stwierdził, iż definicja sformułowana w uchwale odbiega od legalnej definicji "wysokości budynku" ustalonej w § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w obecnym stanie prawnym w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stan taki narusza art. 94 Konstytucji RP i powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne definicje "wysokości budynku", co w konsekwencji powoduje problemy interpretacyjne u adresatów norm.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecina wniosła o jej oddalenie. Rada stwierdziła, że § 2 pkt 43 uchwały zawiera definicję wysokości zabudowy i odnosi się do wszystkich "obiektów budowlanych" lokalizowanych na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie obiektu budowlanego jest pojęciem szerszym niż pojęcie budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany to: a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ obiekt małej architektury. Zapis w zaskarżonej uchwale dotyczy definicji "wysokości zabudowy", nie zawiera zapisu "wysokość budynku". Zatem zarzut, że zapis uchwały jest niezgodny z definicją legalną budynku jest całkowicie chybiony. Rada Miasta zaznaczyła, że od momentu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 164, poz.1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące wysokości zabudowy stały się obowiązkowe, a więc definicja "wysokości zabudowy" jest konieczna dla rzetelnej interpretacji zapisów planu. Nadto organ powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone uzasadnieniu orzeczenia z dnia 2 lipca 2002 r. , sygn. P 11/01. Trybunał zajmując się kwestią pojęcia "zabudowy jednorodzinnej" wyraził wówczas pogląd, iż definicje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały ustalone tylko na potrzeby tego rozporządzenia i nie można ich traktować jako wiążących w całym systemie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi (art. 87 Konstytucji RP). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Sąd podkreślił, że kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a w obecnym stanie prawnym reguluje § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami dokonanymi przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. - Dz. U. Nr 109, poz. 1156, oraz przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. - Dz. U. Nr 56, poz. 461). Przepis ten stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego).

Sąd stwierdził, iż definiując pojęcie wysokości zabudowy w § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Szczecina odniosła je do wysokości obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu postawienie znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego" nie było uprawnione. Obiekt budowlany to również budynek, a definicja pojęcia "wysokość budynku" zawarta jest we wskazanym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009r., II OSK 1549/08 Sąd wskazał, że zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" narusza wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy, zdefiniowany w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w prawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynku, tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne. Nawet w treści samej definicji wykluczono ten sposób pomiaru w odniesieniu do niektórych kategorii obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie "wysokość zabudowy" zdefiniowano poprzez wykorzystanie pojęcia "wysokości obiektu budowlanego", a zatem w tym i budynku, i w sposób, który czyni niemożliwym dokonywanie pomiaru innych obiektów budowlanych. Z tych względów zawarcie w planie uregulowań nie znajdujących umocowania w przepisach prawa Sąd uznał za rażąco naruszające prawo. Odnośnie argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd wyjaśnił, że w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r., P 11/01, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się wprawdzie, iż definicja zabudowy jednorodzinnej zawarta w (obowiązującym ówcześnie) rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została ustalona na potrzeby tego rozporządzenia i nie można jej traktować jako wiążącej w całym systemie prawnym, lecz jednocześnie wskazał, że w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa nie została zawarta taka definicja, a bez niej nie możliwe byłoby określenie warunków technicznych. Nadto wskazał, że definicja ta ustanowiona została bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Szczecina, reprezentowana przez radcę prawnego H. D.

Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 94 i art. 92 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię sprowadzająca się do uznania, iż do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych dotyczących określeń zawartych w tych aktach wymagane jest upoważnienie ustawowe, zwłaszcza w przypadku określenia w ustawach bądź wydanych na ich podstawie rozporządzeniach definicji legalnych niezależnie od zakresu obowiązywania tych definicji określonych w przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto uznania, iż rozporządzenia mają wyższą rangę od planu zagospodarowania miejscowego mimo, iż oba akty mają charakter podstawowy; ` - § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu, mimo, iż przepisy obu rozporządzeń -zgodnie z ich treścią ukształtowaną upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków; ` - art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż zapis przepisu § 2 pkt 43 uchwały nr [...] Rady Miasta Szczecina z dnia [...] września 2007 r. narusza prawo,

- art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez prawidłowości ocenę zaskarżonego zapisu uchwały poprzez pryzmat zapisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo, iż z istoty kontroli wynika, że sąd winien wziąć pod uwagę regulacje obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, tj. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wydane w oparciu o nią przepisy wykonawcze, a nie przepisy wykonawcze podjęte w oparciu o ustawę, która aktualnie reguluje kwestie planów zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Rada Miasta Szczecina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta Szczecina wskazała, iż w "Zasadach techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 10, poz. 908), uregulowana jest kwestia posługiwania się definicjami legalnymi. Posługiwanie się definicjami legalnymi przy tworzeniu prawa jest traktowane jako jedna z technik prawodawczych. W ocenie Rady trudno zatem uznać, iż do zawarcia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych wymagane jest upoważnienie ustawowe zawarte w aktach wyższego rzędu. Gdyby upoważnienie takie było wymagane, to w odniesieniu do wszystkich definicji zawartych w § 5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Szczecina należałoby przyjąć konsekwentnie stanowisko, iż są one nieważne. Definicje zawarte w § 2 Uchwały nr [...] Rady Miasta Szczecina odnoszą się wyłącznie do planu w części objętej zmianą, a uznany za nieważny przez Sąd zapis definiuje na użytek planu pojęcie "wysokości zabudowy". Rada wskazała, że w § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały nie określono sposobu pomiaru budynku. W ocenie Rady kwestionowanie definicji "wysokości zabudowy" przez odwołanie się do definicji "wysokości budynku" jest irracjonalne. Prokurator Okręgowy w Szczecinie i Sąd nie wskazali, aby w innych przepisach znajdowała się definicja pojęcia "wysokości zabudowy". Nadto odwołanie się do definicji "wysokości budynku" zawartej we wskazanych rozporządzeniach nie daje podstawy do uznania, iż zaskarżona uchwała w uchylonej części jest sprzeczna z przepisem aktu wyższej rangi. Rada Miasta Szczecina stwierdziła, że zarówno rozporządzenia, jak i akty prawa miejscowego mają charakter podustawowy. Podniosła, iż obydwa źródła prawa stanowione są przez organy administracji publicznej, z tą różnicą, że rozporządzenia wydawane są przez organy usytuowane na szczeblu centralnym, a z brzmienia sformułowań konstytucyjnych nie można jednoznacznie przesądzić, czy obowiązują one na terenie całego kraju, czy również w jego części, natomiast akty prawa miejscowego stanowione są przez organy terenowe obowiązują jedynie na obszarze właściwości organów, które je ustanowiły. Wiążą one adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego. Nie można więc na tej podstawie stwierdzić, że rozporządzenia zajmują hierarchicznie wyższe miejsce w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego niż akty prawa miejscowego. Zdaniem Rady uzasadnianie wadliwości zapisu wymogami zawartymi w później przyjętych aktach prawnych, bez wskazania konkretnych przepisów przejściowych, jest chybione. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stosować przepisy dotychczasowe w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, a postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Nadto art. 87 określał również moc wiążąca studiów ukierunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów miejscowych mimo, iż nie zawierały one tych treści, które wymagane są w odniesieniu do planów tworzonych według tejże ustawy i wydanych w oparciu o nią przepisów wykonawczych. Podkreślono, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i niedopuszczalnym jest dokonywanie analizy zapisów zawartych w uchwale poprzez pryzmat później uchwalonych przepisów wykonawczych i to podjętych w oparciu o upoważnienie ustawowe, które w chwili uchwalania zaskarżonego planu, miejscowego nie istniało. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: ` Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutów kasacyjnych o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji tak przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i nie stosował tego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał się na § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a naruszenia tego przepisu strona nie zarzuciła. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zakwestionował zdefiniowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcia "wysokość zabudowy" poprzez wykorzystanie pojęcia "wysokość obiektu budowlanego" przypominając, że obiekt budowlany to także budynek. I takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych. Ilekroć bowiem w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm. – aktualnie t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury – art. 3 pkt 1 litera a) i c) ustawy. Skoro obiektem budowlanym jest m.in. budynek - jak jednoznacznie stanowi art. 3 pkt 1 litera a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – to rada gminy nie może w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem liczenia wysokości budynku niż przewidują to przepisy rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 Prawa budowlanego. Takie przepisy aktu prawa miejscowego pozostawałyby w rażącej sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Taki właśnie skutek spowodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały. W § 2 pkt 43 uchwały nr [...] Rady Miasta Szczecin z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie [...] Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, Nr 22, poz. 359) ustalono definicję terminu "wysokości zabudowy". Według § 2 pkt 43 tej uchwały "wysokość zabudowy to wysokość obiektu budowlanego mierzona od poziomu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierająca pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu". A zatem, zakwestionowany przepis prawa miejscowego w istocie nakazuje inny – sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa – sposób mierzenia budynku. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie powołał się na przepis art. 3 Prawa budowlanego jak też § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Przepis § 7 tego rozporządzenia przewiduje, iż wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Ilekroć natomiast w rozporządzeniu jest mowa o liczbie kondygnacji, to rozumie się przez to liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych - § 3 pkt 14. Piwnic oraz poddaszy, nie zawierających pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie zalicza się do kondygnacji użytkowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia, z wyjątkiem przepisów dotyczących ewakuacji - § 6 rozporządzenia. Porównanie brzmienia § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały z § 7 powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie ukazuje sprzeczność przepisu prawa miejscowego z przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, że postawienie znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego" nie było uprawnione. Nadto § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały postanawia – wbrew przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i rozporządzeń wykonawczych, że poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu. Przypomnieć należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach ( art. 1 ). Oznacza to, że przepisy tej ustawy – jak i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza (m.in.) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu ) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Rada gminy nie może zatem skutecznie twierdzić, że uchwalenie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego o określonej treści jego postanowień może pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane. Uchwalanie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego w postaci miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Zasady techniki prawodawczej znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych. Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( M.P. Nr 44, poz. 310 ) i jest aktualne pod rządem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908). To, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność ( art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszcza w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 obowiązującego od 1 sierpnia 2002 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908). W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna ( por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Jak stanowi art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawarte jest obecnie w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a uprzednio zawarte było w obowiązującej do dnia 11 lipca 2003 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach i należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy – art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p. Upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego nie zwalnia jednak organów gminy od przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa. Rada gminy przy uchwalaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązana jest więc mieć na uwadze przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Z powyższych względów wyeliminowanie § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały jest rozstrzygnięciem prawidłowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie nie można także przypisać zarzutów naruszenia art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 184 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 94 i art. 92 Konstytucji RP, a zatem – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - nie mógł dopuścić się ich naruszenia przez błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał się na art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu. Podzielić wprawdzie należy zarzut, iż oceny zaskarżonego zapisu uchwały nr [...] Rady Miasta Szczecin z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie [...] Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, Nr 22, poz. 359) Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonywać w oparciu o zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż akt ten w dacie uchwalania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.