Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

sygn. akt II OSK 820/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 704/18 w sprawie ze skargi J. D., A. G. i S. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od J. D., A. G. i S. S. na rzecz Miasta i Gminy [...] kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 704/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że skargę na ww. uchwałę złożyli J. D., A. G. i S. S. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 9 ust. 2 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. nr 118 poz. 1233; zwanego dalej: rozporządzeniem z 29 kwietnia 2004 r.) poprzez pozostawienie rozbieżności pomiędzy częścią graficzną, a tekstową studium;

2. naruszenie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu projektu Studium, tj. rozpatrzenie ich przez Radę Gminy w sposób zbiorczy oraz lakoniczne uzasadnienie lub brak uzasadnienia ich nieuwzględnienia w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały;

3. naruszenie art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze. zm.; zwanej dalej: u.o.o.ś.) poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko w oparciu o niemiarodajne źródła, tj. o treść dokumentu prywatnego złożonego przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego, określonego niejednoznacznie jako raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla brunatnego ze złoża Złoczew w sytuacji, gdy istnieje kilka takich dokumentów różniących się datą powstania i treścią oraz pominięcie uwag dotyczących tego zagadnienia, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych;

4. naruszenie art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. poprzez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego oddziaływania na ludzi, powietrze i klimat oraz pominięcie uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych;

5. naruszenie art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. w zw. z art. 118 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121; zwanej dalej: p.w.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz. U. z 2016 r., poz. 1967; zwanego dalej: rozporządzeniem z 18 października 2016 r.) poprzez nieuwzględnienie w Studium treści tego rozporządzenia oraz pominięcie uwag dotyczących tego zagadnienia, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. W ocenie Sądu uchwała została wydana z istotnym naruszeniem zarówno trybu, jak też zasad sporządzenia studium.

Przechodząc w pierwszej kolejności od analizy dopuszczalności skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona uchwałą narusza interes prawny skarżących. Przepisy uchwały mogą wpływać na zagospodarowanie będących ich własnością działek i w ten sposób oddziaływują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw rzeczowych. Ustalenia studium są wiążące w procesie uchwalania planu miejscowego, co docelowo wpływać może na sposób i zakres korzystania z nieruchomości. Uregulowania kwestionowanej uchwały, dotyczące przeznaczenia wskazanych terenów (w tym nieruchomości będących własnością skarżących) na działalność górniczą związaną z eksploatacją węgla brunatnego, w powiązaniu z przepisami prawa geologicznego i górniczego np. art. 7 ust. 2, art. 19, ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Z 2017 r. poz .2126 ze zm.; zwanej dalej: p.g.g.) pozwala stwierdzić, że mogą one wywołać daleko idące skutki w sferze praw podmiotów, tak jak podnoszą to skarżący, zwracając uwagę na specyfikę procedury koncesyjnej i możliwość ograniczenia, a docelowo nawet pozbawienia prawa własności. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że interes prawny skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą.

Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.; zwanej dalej: u.s.g.) umożliwiło w ocenie Sądu I instancji dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpoznając skargę na uchwałę ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, na co wskazuje analiza dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ.

Jako trafne Sąd I instancji ocenił zastrzeżenia skarżących, dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w przebiegu konsultacji społecznych. Uwzględniając indywidualny charakter uwag, oczekiwać i wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku konkretna uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Z tego też wynika, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag", czy też zbiorczych uwag nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać z ich treścią indywidualnie oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać łącznie wobec całej listy, czy też grupy uwag. W niniejszej sprawie określona wyżej procedura dotycząca rozpatrzenia uwag, wniesionych w przebiegu konsultacji społecznych do projektu studium, nie została zachowana, co czyni zasadnym zarzut skargi w tym zakresie. Analiza dokumentacji planistycznej, w szczególności protokołu z sesji Rady Miejskiej w [...], która odbyła się w dniu 27 listopada 2017 r., prowadzi zdaniem Sądu I instancji do wniosku, że Rada Miejska w [...] ograniczyła się jedynie do głosowania nad listą uwag przedstawioną przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w sposób zbiorczy. Stanowi to zdaniem Sądu I instancji istotne naruszenie trybu uchwalania studium.

Ponadto słuszne w ocenie Sądu I instancji jest stanowisko skarżących dotyczące zakwalifikowania jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, w kontekście zapisów rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r., rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a graficzną studium w zakresie projektowanej linii kolejowej łączącej planowaną odkrywkę [...] z elektrownią [...] oraz budowy sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, co niewątpliwie narusza art. 9 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r. Wspomniana linia oraz budowa sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, przewidziane zostały w części tekstowej studium, brak natomiast ich wskazania w części graficznej aktu. Projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być natomiast spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. W sytuacji, gdy w części tekstowej studium określa się lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci linii kolejowej lub sieci gazowej, to obowiązkiem rady gminy jest wskazanie jej przebiegu w części graficznej.

Jako trafne Sąd I instancji uznał również zarzuty skargi, wskazujące na wadliwość sporządzonej dokumentacji planistycznej w postaci prognozy oddziaływania na środowisko w zakresie, którego dotyczą podnoszone w toku procedury planistycznej zastrzeżenia, związane z naruszeniem Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry oraz pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko oddziaływania na ludzi i powietrze projektowanej eksploatacji złoża "[...] ".

Zgodnie z art. 55 ust. 1 u.o.o.ś. organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47 (w tym również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Przy czym do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione m.in, zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś). Wbrew stanowisku organu, w przedmiotowej sprawie przyjęty dokument nie zawiera takiego podsumowania w wymaganym zakresie, bowiem nie odnosi się do uwag i zastrzeżeń, formułowanych na etapie prac planistycznych, z udziałem społeczeństwa, mających związek z wadliwym sporządzeniem prognozy. Przepis prawa wprost wymaga od organu planistycznego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Jest ona sporządzana w postępowaniu, którego rezultatem jest uchwalenie aktu planistycznego, opartego m.in. na zawartych w niej ocenach i analizach. Uchylenie się przez organ od należytej oceny uwag, formułowanych w toku postępowania z udziałem społeczeństwa oraz recypowanie do treści studium kontestowanych zapisów prognozy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o których mowa w art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w [...] zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2018 r. sygn akt II SA/Łd 704/18:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieodrzucenie wniesionej skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że interes prawny skarżących został naruszony, podczas gdy postanowienia studium nie oddziałują bezpośrednio na sferę prawną skarżących, gdyż są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane do podmiotów spoza systemu administracji publicznej ani też bezpośrednio nie kształtują ich sytuacji prawnej, zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania ww. skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy wniesioną skargę uznać należało za niedopuszczalną.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- 12 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miejska w [...] nieprawidłowo rozstrzygnęła uwagi i wnioski złożone w przebiegu konsultacji społecznych ze względu na ograniczenie się do "listy uwag", podczas gdy wszelkie zgłoszone uwagi do studium zostały przeanalizowane indywidualnie będąc przedmiotem pracy Komisji Rady Miejskiej w [...], następnie zaś zostały rozpatrzone i przedstawione przez Burmistrza Miasta [...] oraz poddane głosowaniu przez Radę Miejską w [...] na posiedzeniu w dniu 27 listopada 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż doszło do naruszenia ww. przepisu i tym samym procedury uchwalenia przedmiotowej uchwały stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

- art. 9 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że mamy do czynienia z rozbieżnościami między częścią tekstową, a graficzną studium w zakresie projektowanej linii kolejowej łączącej planowaną odkrywkę [...] z elektrownią [...] oraz budowy sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, które to rozbieżności stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania studium, podczas gdy w zaistniałej sytuacji nie wystąpiły takie rozbieżności, które doprowadziłyby do braku możliwości stosowania studium lub ograniczeń w tym zakresie, nie stanowiąc tym samym istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

- art. 55 ust. 1 i 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. w zw. z art. 118 p.w., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie zawiera podsumowania wymaganego ww. przepisami, podczas gdy skarżący kasacyjnie odniósł się do wszelkich uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko i wypełnił wszystkie obowiązki, jakie nałożone zostały na skarżącego kasacyjnie na mocy wymienionych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały;

- art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki określone w ww. przepisie po stronie skarżących poprzez wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących, podczas gdy uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżących, gdyż jej postanowienia są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane do podmiotów spoza systemu administracji publicznej ani też bezpośrednio nie kształtują ich sytuacji prawnej, zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia skargi do rozpoznania i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. 

Rada Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D., A. G., S. S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W ich ocenie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odpowiada prawu. Zakwestionowali prawidłowość konstrukcji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie zmienić kwalifikację podstawy zaskarżenia z materialnej na procesową. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności od podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, co do podstaw do odrzucenia skargi. Pierwszy ze wskazanych przepisów przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Drugi z kolei, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozpoznawanej sprawie był art. 101 u.s.g.

U podstaw legitymacji skargowej w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. W przypadku skargi złożonej w tym trybie badanie legitymacji strony skarżącej wymaga bowiem ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. np. wyrok NSA z 31 maja 2017 r. , II OSK 2298/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem skarga powinna zostać odrzucona ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżących. Ustalenia studium nie mogą bowiem naruszać interesu prawnego skarżących, bowiem kierowane są one do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej innych podmiotów. Stanowisko to nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Jest ono aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza to automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium.

W sprawie niespornym jest, że skarżący pozostają właścicielami szeregu wskazanych w skardze nieruchomości, które w studium przeznaczone zostały na działalność górniczą związaną z eksploatacją węgla brunatnego.

Z art. 7 ust. 1-2 p.g.g. wynika, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 19 pkt 3 p.g.g. przewiduje, że przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie węgla brunatnego może żądać wykupu nieruchomości lub jej części położonej w obszarze górniczym, w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności.

Zatem w odniesieniu do obszaru przeznaczonego według Prawa geologicznego i górniczego do wydobywania kopalin ze złóż, postanowienia studium nie mają jedynie charakteru instrukcyjnego i wiążącego organ planistyczny na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale mogą określać w sposób bezpośredni sposób wykorzystywania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., II OSK 1553/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na uwadze treść art. 7 ust. 2 oraz art. 19 pkt 3 p.g.g. oraz fakt, że skarżący są właścicielami nieruchomości przeznaczonych w studium na działalność górniczą związaną z eksploatacją węgla brunatnego, nie budzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości, że uchwała poddana kontroli Sadu I instancji narusza interes prawny skarżących i brak było podstaw do odrzucenia tej skargi na podstawie

art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Z tych samych powodów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., błędnie wskazany w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie wniosek skarżącej kasacyjnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji i odrzucenie skargi.

Trafny jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w sposób nieprawidłowy podjęła rozstrzygnięcie w sprawie uwag i wniosków złożonych w toku procedury przyjęcia studium. Z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rada gminy podejmuje rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu studium, nieuwzględnionych przez wójta. Uwagi do projektu studium są najpierw rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić, zmienić projekt i w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia albo może ich nie uwzględnić i wtedy przedstawia je radzie gminy. Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem wójta może się do niego przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie rady. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. Z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu studium musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. (por. wyroki NSA: z dnia 5 października 2016 r., II OSK 220/15, z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14, z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1893/0; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji błędne zatem zinterpretował normę zawartą w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przyjmując, że zbiorcze głosowanie na listą nieuwzględnionych uwag stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania studium. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma jednak fakt, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena sposobu głosowania na listą nieuwzględnionych uwag, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji z protokołu z sesji Rady Miejskiej w [...], która odbyła się w dniu 27 listopada 2017 r. nie wynika aby Rada Miejska w [...] ograniczyła się jedynie do głosowania nad listą uwag. Z protokołu tego wynika, że każda z uwaga została odrębnie omówiona, a następnie odrębnie poddana pod głosowanie. Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie gminy stwierdzone przez Sąd I instancji rozbieżności między tekstem studium, a jego rysunkiem nie stanowią istotnego naruszenie zasad sporządzania studium. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zasadnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną dostrzeżono, iż Rada Miejska kwestionując ocenę Sądu I instancji, że stwierdzone naruszenie prawa miało charakter istotny, powinna podnieść zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niemniej okoliczność ta nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, jaka jest istota tego zarzutu, a mając na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu.

Sąd I instancji uznał, że kontrolowane studium narusza art. 9 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 4 pkt 2 i 3 r.z.p.s., bowiem w części tekstowej studium przewidziana została realizacja linii kolejowej oraz budowa sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, brak natomiast ich wskazania w części graficznej akt, a projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa.

Z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że projekt studium zawiera część tekstową oraz część graficzną. Z kolei § 4. ust. 1 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r. przewiduje, że projekt studium powinien zawierać część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. ( pkt 2) oraz rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. (pkt 3).

Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową studium, a rysunkiem. Uchybienie to kwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania studium, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem studium, a więc zawartych w nim ustaleń.

Przyznać należy rację Sądowi I instancji, że między treścią studium, a jego częścią graficzną występują rozbieżności. W części tekstowej studium przewidziano bowiem, że planuje się budowę linii kolejowej [...] -[...], co nie znajduje odzwierciedlenia na rysunku planu. Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że w części tekstowej studium zaznaczono, że z uwagi na brak rozstrzygnięć co do trasy jej przebiegu, odstąpiono od wyznaczenia jej na rysunku studium. Okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma znaczenie dla oceny stopnia naruszenia zasad sporządzania studium.

Do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium zalicza się oczywistą sprzeczność pomiędzy postanowieniami części tekstowej uchwały, a jej częścią graficzną, prowadząca do braku możliwości weryfikacji części tekstowej studium z częścią graficzną. Za istotne należy uznać tego typu nieścisłości, które mogą spowodować dysfunkcjonalność w stosowaniu studium. Oceny stopnia naruszenia zasad sporządzania studium Sąd I instancji nie oparł na całościowej analizie tekstu studium. Zasadniczo przewidując budowę linii kolejowej rada gminy obowiązana jest uwzględnić tą okoliczność w części graficznej studium. W okolicznościach niniejszej sprawy w części tekstowej zaznaczono jednak, że o ile budowę taką się przewiduje, to z uwagi na brak rozstrzygnięć co do trasy jej przebiegu, odstąpiono od wyznaczenia jej na rysunku. Przyjąć zatem trzeba, że stwierdzenie zawarte w części tekstowej studium, ma charakter jedynie informacyjny i w żaden sposób nie będzie wiązać organów gminy w toku prac nad sporządzaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to w tej konkretnej sprawie nie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, skutkującego nieważnością uchwały.

Zasadny okazał się w końcu także zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 i 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. w zw. z art. 118 pw. Art. 51 ust. 2 u.u.o.ś. zawiera wyliczenie niezbędnych elementów, jakie musi uwzględniać prognoza oddziaływania na środowisko, w tym przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko, a w szczególności na ludzi, powietrze i klimat. Natomiast art. 55 ust. 1 u.u.o.ś. przewiduje, że organ opracowujący projekt, o którym mowa w art. 46 lub art. 47 ust. 1, bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i art. 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. W myśl z kolei art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski.

W sporządzonej w niniejszej sprawie prognozie oddziaływania na środowisko przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: ludzi, powietrze i klimat - szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera rozdział 7 pkt 1, 7 i 12. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż prognoza nie zawiera podsumowania zawierającego informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski. Niemniej jednak Sąd ten w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił dlaczego uchybienie to jest na tyle istotne, że skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Tylko bowiem istotne naruszenie zasad sporządzenia studium może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności studium.

Z powyżej wskazanych powodów skargę kasacyjną należało uwzględnić.

Ponownie dokonując kontroli uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, mając na uwadze stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku, zobowiązany będzie do wyjaśnienia dlaczego stwierdzone uchybienia mają charakter istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.