Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] Wójt Gminy S., orzekając na podstawie art. 123, art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), w związku z wydaniem w dniu 12.03.2021 r. decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, ustalił wysokość i sposób poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w ten sposób, że:

– ustalił łączne koszty w wysokości 4 000 zł;

– kosztami postępowania w całości obciążył wnioskodawcę J. P. i zobowiązał go do ich uiszczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Organ pierwszej instancji prowadził postępowanie rozgraniczeniowe na wniosek J. P. o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie wsi R., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna o numerze [...], z nieruchomością sąsiednią oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna o numerze [...]. Wójt Gminy S. do dokonania czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości upoważnił A. Ł. Na podstawie zawartej umowy z geodetą łączne koszty geodezyjnego ustalenia przebiegu granic wyniosły 4.000,00 zł brutto. W dniu [...].03.2021 r. na podstawie zebranych materiałów Wójt Gminy S. wydał decyzję znak: [...] zatwierdzającą ustalone granice. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm.) oraz art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, organ I instancji wskazał po analizie zebranych materiałów, iż skoro niniejsze rozgraniczenie zostało dokonane zgodnie z planem scaleniowym z 1927 r., a to oznacza, że położenie punktów i linii granicznych na gruncie było zgodne z dokumentacją geodezyjno- kartograficzną, więc koszty postępowania w sprawie powinna w całości ponieść strona żądająca rozgraniczenia. Takie stanowisko organu potwierdza między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 910/19.

Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożył J. P., który wniósł o jego uchylenie w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak też o wstrzymanie wykonania postanowienia. Zarzucił: nieprawidłową interpretację przepisów art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niezasadne zobowiązanie go do pokrycia całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz naruszenie zasad postępowania, tj. art. 6, 8 § 1, 11, 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 K.p.a., a także art. 32 Konstytucji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżone postanowienie w części ustalenia terminu uiszczenia kosztów, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w mocy.

Kolegium podzieliło w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną sformułowane przez organ pierwszej instancji. Wskazało, że sprawa o rozgraniczenie tylko na pierwszym, początkowym etapie rozpoznawana jest w postępowaniu administracyjnym, bowiem co do zasady jest sprawą cywilną prowadzoną w interesie każdej ze stron postępowania. Kolegium powołało się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06. Wskazało, że na wniosek J. P. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy jego działką nr [...] i działka nr [...] U. R. i Ł. R., położonymi w obrębie wsi R., gmina S.. Jednakże w sprawie nie było sporu co do przebiegu granicy między właścicielami sąsiednich nieruchomości i dlatego też postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone wyłącznie w interesie wnioskodawcy. Przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe wykazało prawidłowy przebieg granicy na gruncie i brak jakiegokolwiek jej przesunięcia. W sprawie przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] został ustalony przez biegłego, jako linia łączącą punkty oznaczone na szkicu granicznym nr [...]. Granica została ustalona w dniu [...] października 2020 r. na podstawie planu scaleniowego z 1927 r. wsi R., na co strony wyraziły zgodę w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego.

Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu granic pomiędzy działkami nr [...] zgodnie ze szkicem granicznym, stanowiącym załącznik do decyzji. Z załączonego do akt sprawy operatu technicznego geodety wynika, że czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami wykonano w okresie od [...] września 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. i zatwierdzono decyzją organu pierwszej instancji w dniu [...] marca 2021 r. Jak wynika z protokołu granicznego z dnia [...] października 2020 r. pkt 9.3 w wyniku wywiadu terenowego działek nr [...] nie natrafiono na znaki graniczne. Zachodziła, więc potrzeba ich odtworzenia i zaznaczenia słupkami betonowymi z podaniem pustych butelek odwróconych dnem do góry, punkty oznaczone na szkicu granicznym nr [...] /pkt 12 protokołu/.

Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że rozgraniczenie nie było czynnością niezbędną, gdyż granica nie była sporna. U. R. i Ł. R. nie kwestionowali przebiegu granicy i nie wyrazili zgody na uiszczenie kosztów. Skoro wnioskodawca miał wątpliwości, co do przebiegu granicy to mógł to sprawdzić bez przeprowadzania rozgraniczenia, lecz na zasadzie zlecenia geodecie odtworzenia znaków granicznych. Takie postępowanie byłoby właściwe zwłaszcza, że zazwyczaj koszt jego przeprowadzenia jest o 50 % niższy niż koszt rozgraniczenia. W takiej sytuacji rozgraniczenie nieruchomości nie było w interesie wszystkich stron postępowania tj. U. R. i Ł. Ro. współwłaścicieli działki nr [...]. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie w zakresie ustalenia kosztów rozgraniczenia na kwotę 4000 zł i zobowiązania wnioskodawcy J. P. do jej uiszczenia. Jedynie treść punkt 2 zaskarżonego postanowienia, co do terminu uiszczenia kosztów było wadliwe, gdyż ustalono termin płatności należności w ciągu 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, zamiast na 14 dni licząc od daty wydania niniejszego postanowienia.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył do sądu administracyjnego J. P., który zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

1. art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) dalej jako: kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez bezzasadne uznanie, iż koszty postępowania rozgraniczającego w niniejszym stanie faktycznym ponosi wyłącznie strona żądająca rozgraniczenia (wnioskodawca), mimo iż strona przeciwna również posiada interes prawny oraz faktyczny, o czym świadczy m.in. jej aktywność podczas całego postępowania rozgraniczającego przed organem I instancji, a tym samym brak podjęcia przez organ II instancji czynności, które prowadziłyby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes obu stron, a nie wyłącznie strony przeciwnej,

2. art. 28 kpa poprzez pominięcie ustawowej definicji strony, która w każdym postępowaniu administracyjnym wiąże bezwzględnie orany administracyjne i tym samym bezzasadne uznanie, iż stroną posiadającą interes prawny oraz faktyczny w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie wnioskodawca,

3. art. 2 w zw. z art. 7 oraz 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., poz. 483) dalej jako: Konstytucja RP w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 kpa poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności z zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych, co przejawiało się m.in. w oparciu całości uzasadnienia skarżonego postanowienia na wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Bk 45/15, w sytuacji, gdy wyroki sądów administracyjnych są wiążące tylko w danej sprawie i nie mogą stanowić samoistnego uzasadnienia wydanego postanowienia,

4. art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 126 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez:

• niezasadne częściowe utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo jego wydania z naruszeniem przepisów prawa z uwagi na nieprawidłowe sporządzenie przez organ I instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego, co przejawiało się w szczególności brakiem ustosunkowania się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów wskazywanych w zażaleniu, a tym samym spowodowało naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada przekonywania,

• nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zażalenia, co uniemożliwiło skarżącemu poznanie motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę, a tym samym uniemożliwiło skarżącemu prawidłowe sformułowanie zarzutów,

5. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez brak sporządzenia przez SKO oraz Wójta prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego w przedmiotowym decyzji, gdyż zarówno organ I instancji, jak i II instancji w swych rozstrzygnięciach nie wykazali faktów, które wskazywałyby iż jedyną stroną, która posiada wyłącznie interes prawny oraz faktyczny w postępowaniu rozgraniczeniowym jest wnioskodawca,

6. art. 6 kpa oraz 8 § 1 i 2 kpa poprzez brak respektowania ugruntowanej tezy orzeczniczej sądów administracyjnych oraz doktrynalnej, w zakresie ponoszenia przez strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości kosztów postępowania rozgraniczającego w równym zakresie, a tym samym naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającej go decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący rozwinął swoje zarzuty oraz podkreślił swoją trudną sytuację majątkową. Zdaniem autora skargi stanowisko SKO zawarte w zaskarżonym postanowieniu stoi nie tylko w rażącej sprzeczności z art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a, ale co więcej ignoruje liczne wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażające zasadę, że koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 kodeksu cywilnego. Skarżący zakwestionował jednocześnie stwierdzenie organu jakoby Państwo R. nie byli zainteresowani ustaleniem przebiegu granic. W ocenie skarżącego nieprawidłowe jest zatem obciążenie jego całością kosztów postępowania, w sytuacji gdy w wyniku przeprowadzonego rozgraniczenia zostały ustalone granice działek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019, poz.2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz organu I instancji, w związku z tym Sąd nie kierował sprawy na rozprawę.

Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest obciążenie skarżącego całością kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które – w jego ocenie – powinni ponieść wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowe, bez względu na to, że to on był wnioskodawcą tego postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 § 1 k.p.a., które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy strony. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Z kolei z unormowania art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, dalej w skrócie: "k.c." wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

W orzecznictwie istniały co prawda rozbieżności co do stosowania przepisów art. 152 i 153 k.c. w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, a co za tym idzie, dopuszczalności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Zostały one jednak wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA), w której stwierdzono, że: "Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu powyższej uchwały przedstawiono uregulowania prawne dotyczące instytucji rozgraniczenia nieruchomości. Podkreślono, że okoliczności, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia fakt, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Uznano też, że nie do obrony jest teza, iż w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym – unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Przeciwnie, zarówno w jednym, jak i w drugim postępowaniu, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, co znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. Natomiast interes prawny jest kategorią obiektywną, uznając, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

Istotnie zatem, jak zwraca uwagę skarżący, treść tezy uchwały (wiążącej orzekający w sprawie niniejszej sąd administracyjny) oraz jej uzasadnienia wskazuje, że możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego zarówno jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości (a zwłaszcza tego, który zażądał wszczęcia postępowania), jak i wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą i objętych rozgraniczeniem nieruchomości. Kogo to obciążenie dotknie i w jakim zakresie zależy od wyważenia interesów poszczególnych stron, a w szczególności od tego, w czyim interesie rozgraniczenie jest dokonywane.

Zauważyć jednak należy, że ustalenie interesu prawnego poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych procedurą rozgraniczeniową odbywa się nie na podstawie ich indywidualnego, subiektywnego podejścia do kwestii konieczności rozgraniczenia, ale jest oparte na okolicznościach obiektywnych, towarzyszących rozgraniczeniu. Te zaś obiektywnie ustalane okoliczności mogą wskazywać albo na istnienie sporu co do granic, albo na to, że spór powstał sztucznie, na skutek działania jednej ze stron, które to działanie nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy.

Celem ustalenia interesów poszczególnych stron postępowania rozgraniczeniowego należy mieć też na uwadze, że właściciele nieruchomości sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie (art. 152 Kodeksu cywilnego). Dlatego właśnie można obciążyć kosztami właścicieli sąsiadujących nieruchomości objętych rozgraniczeniem, a nie tylko stronę wnioskującą o rozgraniczenie.

Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w tej konkretnej sprawie "można" obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli poszczególnych nieruchomości, a nie tylko wnioskodawcę, należy ocenić powody dla których złożono wniosek o rozgraniczenie i przebieg postępowania.

W sprawie niniejszej z wniosku o rozgraniczenie nieruchomości nr [...] z nieruchomością nr [...] w miejscowości R. złożonego przez J. P. w dniu [...] lipca 2020 r. nie wynika, co było powodem takiego wniosku (k. 2). W odpowiedzi na pismo Wójta Gminy S. skarżący (organ poinformował o wszczęciu postępowania z urzędu (brak podstaw w ocenie organu) lub wniosek skarżącego oraz poinformował o kosztach) zarzucił działanie niezgodne z prawem, w tym KPA oraz wskazał na zobowiązanie organu do wydania decyzji i podjęcia działań. Żądał wskazania podstaw prawnych zaliczki na opinię geodety i zaakcentował, że jest wnioskodawcą o rozgraniczenie. Zaakcentował: "Panie Wójcie, otrzymał Pan mój wniosek (a niewątpliwie jestem stroną postępowania), więc proszę wszcząć postępowania rozgraniczeniowe". Końcowo wskazał, że w związku z powyższym prosi o działanie zgodne z przepisami prawa, w przeciwnym razie on właściciel działki oraz wnioskodawca podejmie wszelkie działania w celu ochrony jego własności (pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. k. 8 akta admin.).

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że już te okoliczności wskazują, że skarżący de facto zarówno we wniosku, jak i piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie wskazuje, że istnieje spór co do przebiegu granicy miedzy działkami wnioskodawcy i Państwa R. i przede wszystkim na czym on polega, tylko podkreśla, że jest wnioskodawcą i organ ma obowiązek wszcząć postępowanie.

Na tej podstawie organ I instancji w dniu [...] września 2020 r. wszczął postępowanie i w trybie ofertowym wyłonił geodetę do ustalenia przebiegu granic i utrwalenia punktów granicznych w/w działek.

Ł. i U. R. w piśmie z dnia [...].10.2020 r. w związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie rozgraniczenia działki skarżącego i ich powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazali, że jeśli stan prawny będzie przedstawiał się w ten sposób, że położenie punktów i linii granicznych w terenie będzie odpowiadało w całości lub w części stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji, to brak będzie podstaw aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą została obciążona kosztami postępowania na równi z wnioskodawcą. Powołali się także, że nie można obciążyć kosztami postępowania właścicieli niekwestionujących granicy nieruchomości, w sytuacji gdy przebieg granicy został potwierdzony. Ponadto wskazali, że z protokołu wznowienia znaków granicznych nr [...] wpisanego do ewidencji w dniu [...].10.2014 r. w Starostwie w W. dotyczącego działki nr [...] sporządzonego przez A. Ł., wynika gdzie przebiega granica przedmiotowej działki (podane są odległości). Na tej podstawie uczestnicy postępowania nie zgodzili się, żeby koszty zostały podzielone między nimi a skarżącym i wnioskowali o obciążenie wnioskodawcę (k. 46 akt admin.).

Z operatu technicznego z dnia [...] grudnia 2020 r. wynika, że przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe wykazało prawidłowy przebieg granicy na gruncie i brak jakiejkolwiek jej przesunięcia. W sprawie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] ustalono przez biegłego, jako linię łączącą punkty oznaczone na szkicu granicznym nr [...]. Granica została ustalona w dniu [...] października 2020 r. na podstawie planu scaleniowego z 1927 r. wsi R., na co strony wyraziły zgodę w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu granic pomiędzy działkami nr [...] zgodnie ze szkicem granicznym, stanowiącym załącznik do decyzji. Z załączonego do akt sprawy operatu technicznego geodety, w tym protokołu granicznego z dnia [...] października 2020 r. pkt 9.1 wynika, że plan scaleniowy z roku 1927 oceniono na ocenę celującą. Z pkt 9.2 wynika, że strony obecne oświadczają, żeby rozgraniczyć zgodnie z planem scalenia z roku 1927, zaś w pkt 9.3. wskazano, że w wyniku wywiadu terenowego w punktach granicznych działki nr [...] nie natrafiono na znaki graniczne. Z pkt 11.1 wynika, że przebieg granicy został ustalony kolorem niebieskim na podstawie danych scaleniowych z roku 1927. Z uwagi na brak znaków granicznych zachodziła potrzeba ich odtworzenia i zaznaczenia słupkami betonowymi z podaniem pustych butelek odwróconych dnem do góry, punkty oznaczone na szkicu granicznym nr [...]/pkt 12 protokołu/. W takiej sytuacji organ przyjął, że rozgraniczenie nie było czynnością niezbędną, gdyż granica nie była sporna i wynikała z planu scaleniowego z 1927 roku, na którą zresztą powoływali się Państwo R. Ponadto organ II instancji podkreślił, że U. R. i Ł. R. nie kwestionowali przebiegu granicy i nie wyrazili zgody na uiszczenie kosztów. Skoro wnioskodawca miał wątpliwości, co do przebiegu granicy to mógł to sprawdzić bez przeprowadzania rozgraniczenia, lecz na zasadzie zlecenia geodecie odtworzenia znaków granicznych. Takie postępowanie byłoby właściwe zwłaszcza, że zazwyczaj koszt jego przeprowadzenia jest o 50 % niższy niż koszt rozgraniczenia.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, argumentacja organu I i II instancji jest prawidłowa, a w tym zakresie nie doszło do naruszenia wskazanych w punkcie 1 i 2 skargi przepisów tj. art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) dalej jako: kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 7 kpa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w sprawozdaniu technicznym z wykonanych usług wynika jakie materiały pobrano z PZGiK m.in. plan scaleniowy z 1927 r., 2 operaty ze wznowienia pkt granicznych (w tym o nr [...] (na które to dokumenty powołali się sąsiedzi skarżącego, wskazując, że wynika z nich gdzie przebiega granica przedmiotowej działki (podane są odległości). Wprawdzie nie podnieśli wprost, że nie chcą postępowania rozgraniczeniowego, ale wskazując, że granice te są do ustalenia, w ocenie Sądu jednoznacznie podnosili, że takie postępowanie jest zbędne i nie chcą być obciążani kosztami postępowania.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sadowoadministracyjnym dominuje pogląd, do którego przychyla się skład orzekający w niniejszej sprawie, w myśl którego organ nie dysponuje dowolnością w zakresie stosowania art. 152 k.c. w przypadku rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Skoro zaś w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to regułą ich ponoszenie przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (np. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2832/13, z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1833/14). Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest co do zasady równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby zdaniem Sądu w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 06 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 462/16, wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1122/18, z dnia z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1021/18, z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1230/16, z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt l OSK 2564/17, z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1744/17, z dnia 08 listopada 2017 r., sygn. akt l OSK 48/16, CBOSA). Sądowi znane są również najnowsze orzeczenia wskazujące, że skoro w sprawie dochodzi do wydania decyzji rozgraniczeniowej to w istocie dochodzi do ustalenia granicy na wszystkich nieruchomościach (wyrok NSA z 23.02.2021, sygn. akt I OSK 2341/20, wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1563/20, CBOSA). Należy podzielić poglądy wyrażone w tych orzeczeniach, lecz trzeba zwrócić uwagę, że w wielu z tych orzeczeń granice były sporne i faktycznie odmienne utrwalone na gruncie, zatem decyzja rozgraniczeniowa niewątpliwie dotyczyła wówczas obu stron postępowania. W orzeczeniach tych wskazywano również, że istnieją przypadki wyjątkowe, które głównie odnoszą się do sytuacji, kiedy granice w istocie nie są sporne, bo wiążąco ustalone zostały już we właściwym trybie i od tego czasu nie zmienił się na sąsiadujących gruntach stan faktyczny, albo też motywacja wnioskodawcy rozgraniczenia w prowadzeniu sporu granicznego wynika z zamiaru dokuczenia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, który granic nie narusza i ich nie kwestionuje.

W okolicznościach niniejszej sprawy trudno byłoby postawić zamiar niewłaściwego zachowania wnioskodawcy w zakresie sporu granicznego, jednakże należy jeszcze raz podkreślić, że granice te były zgodne zarówno z podnoszonym przez uczestników postępowania planem scaleniowym z 1927 r. oraz dwoma operatami ze wznowienia punktów granicznych (w tym o nr [...]). Wprawdzie w punktach granicznych nie trafiono na znaki graniczne, ale zostały odnalezione: punkt osnowy III klasy nr 2226-1028 (słupek betonowy), 2170-1024 (słupek betonowy). Odszukano także punkt graniczny nr 38-133 (rura metalowa). (sprawozdanie techniczne k. 30 operatu). Na podstawie tych danych bez wszczynania postępowania rozgraniczeniowego można było zatem jedynie odtworzyć znaki graniczne. Wskazano jednoznacznie, że istniejąca granica pomiędzy spornymi działkami jest granicą scaleniową – prawną – ewidencyjną. W decyzji także wskazano, że działka skarżącego nr [...] o pow. 0,1690 ha otrzymała nowy nr [...] i nową pow. 0,1616 ha, zaś działka uczestników postępowania nr [...] o pow. 0,2770 ha otrzymała nowy nr [...], powierzchnia pozostała zaś bez zmian. Granica została zatem taka sama jak przed wydaniem decyzji zatwierdzającej granice, a jedynie uległa zmianie powierzchnia działki skarżącego.

Po sporządzeniu operatu technicznego przez geodetę Państwo R. przy tym w dalszym ciągu nie kwestionowali przebiegu granicy (jedynie kwestionowali nadanie nowego nr działce), natomiast skarżący składał kolejne zastrzeżenia co do operatu i postępowania geodety wskazując, że lekceważąco i świadomie przekroczył obowiązki (k. 69 akt admin).

Te okoliczności, obiektywne i niezależne od indywidualnego nastawienia stron postępowania (skarżący twierdzi, że to Państwo R. cały czas kwestionowali granice spornych działek) wskazują, że nie istniał realny spór o granice, a rozstrzygnięcie leżało tylko w interesie wnioskodawcy. Jedyne zasadne postępowanie w niniejszej sprawie mogło zaś dotyczyć ewentualnie odtworzenia znaków granicznych i jak trafnie wskazał było by mniej kosztowne. Okoliczność ta wskazuje, że interes skarżącego (wnioskodawcy) i uczestników postępowania, którzy byli zaangażowani w sprawie w różnym stopniu, uzasadnia ich różne obciążenie kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego.

We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem możliwość obciążenia wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami w określonych okolicznościach, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym przepisu art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 369/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Bk 575/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2018r., sygn. akt III SA/Lu 485/18).

Tym samym stwierdzić należy, że organ jest w pełni uprawniony, by obciążyć strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego, jednakże nie można obciążenia tego dokonywać automatycznie, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, bądź wszystkie, a w tych ostatnich przypadkach - w jakim stosunku. Innymi słowy, organ winien mieć na względzie rozeznanie co do okoliczności faktycznych, jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia, a w szczególności zaś powinien zbadać, czy istniał rzeczywisty spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło w istocie tylko o wznowienie znaków granicznych. Jakie czynności podejmowały strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczającego, czym było podykotowane podejmowanie tych czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy takich ustaleń dokonano, a Sąd nie dostrzegł ani naruszenia cytowanych przepisów Konstytucji, czy też cytowanych przepisów KPA, w tym art. 107 § 3 kpa, w zakresie nienależytego uzasadnienia, czy też odniesienia się do zarzutów zażalenia

Ponownie wymaga zaakcentowania, że przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. statuuje dwie alternatywne przesłanki wyznaczające sposób obciążenia tymi kosztami, to jest decyduje albo interes strony, albo żądanie strony. Jeżeli zatem przebieg granicy jest w istocie ustalony i nie ma sporu co do jej przebiegu, w sferze obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, wiodącą powinna być przesłanka "żądania strony", co w rozpoznawanej sprawie wpływa diametralnie na wynik rozstrzygnięcia o kosztach, bowiem strona skarżąca w tej sprawie była wnioskodawcą, zaś uczestnicy postępowania nie przyczynili się do powstania kosztów postępowania rozgraniczeniowego w takim samym stopniu jak strona, która je zainicjowała.

Sąd przeanalizował orzeczenia sądów administracyjnych wskazane przez skarżącego i ich lektura wskazuje, że stan faktyczny w sprawie niniejszej jest istotnie odmienny od stanów faktycznych w tamtych sprawach. Podobnie Sąd podziela przytoczone orzecznictwo w zakresie naruszenia przepisów postępowania, ale nie mają one zastosowania w sprawie niniejszej. Wskazać także należy, że w sprawie III SA/Lu 356/13 sąd uchylił postanowienie obciążające kosztami rozgraniczenia obie strony wskazując, że organ odwoławczy niestarannie rozważył zaangażowanie interesów wszystkich stron w sytuacji, gdy wynik uzyskanego rozgraniczenia był zgodny z istniejącymi mapami, a wszczęcie sporu jawiło się jako niezasadne. W sprawie III SA/Gl 835/12 sąd również uchylił zaskarżone postanowienie obciążające strony kosztami po połowie wskazując, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego było niezasadne, skoro dwa wcześniejsze rozgraniczenia zostały w całości zaakceptowane przez wnioskodawcę, a trzecie obecnie zainicjowane prowadzi do identycznych wyników.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w interesie skarżącego było dokonanie ustalenia przebiegu granic, które są zgodne ze dokumentacją geodezyjną. Wynika to z obiektywnych okoliczności, których ocena dokonana przez organy obydwu instancji nie budzi wątpliwości sądu. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W niniejszej sprawie kontrolą sądu objęto postanowienie o ustaleniu i sposobie poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W treści skargi wskazano na trudną sytuację materialną skarżącego, jednakże sąd w tej konkretnej sprawie nie mógł odnieść się do tych kwestii, bowiem nie były one przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 267 K.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach.

Skarżący może zatem do organu pierwszej instancji złożyć wniosek o zwolnienie od kosztów, którymi został obciążony w zaskarżonym postanowieniu, przedstawiając swoją trudną sytuację materialną. Wydane na skutek rozpoznania tego wniosku rozstrzygnięcie będzie podlegało kontroli instancyjnej (przez organ wyższego stopnia) i sądowej.

W zawiązku z powyższym, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j.).