Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych i Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1715/20 w sprawie ze skargi A. M. i L. M. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 29 czerwca 2020 r., nr ZSPU.440.731.2018.WP.ŁZ.80912 w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. M. i L. M. solidarnie na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od A. M. i L. M. solidarnie na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 1715/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. M. i L. M., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 29 czerwca 2020 r., nr ZSPU.440.731.2018.WP.ŁZ.80912, w przedmiocie przetwarzania danych osobowych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 29 czerwca 2020 r. Prezes UODO odmówił uwzględnienia wniosku skarżących dotyczącego skargi na udostępnienie ich danych osobowych w zakresie imion, nazwiska i adresu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie w postanowieniu z 11 czerwca 2018 r., nr 1056/2018 (znak: WOP.7722.253.2018.IM), na rzecz wszystkich stron postępowania. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 7 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781; dalej "u.o.d.o."), art. 58 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1 oraz Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2; dalej "RODO").

W uzasadnieniu wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia z 24 kwietnia 2018 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim, postanowieniem z 11 czerwca 2018 r., uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie

i orzekł co do istoty sprawy. W rozdzielniku w postanowieniu wymienione były wszystkie strony postępowania. W wykazie podmiotów otrzymujących to postanowienie zostały wskazane pierwsze imiona, nazwisko i adres skarżących. Ww. postanowienie zostało przesłane do podmiotów wskazanych w wykazie. Skarżący byli stronami w postępowaniu, w którym zostało wydane postanowienie zawierające ww. wykaz. Prezes UODO stwierdził, iż artykuł 6 ust. 1 RODO przewiduje, że przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy m.in. przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Organ wskazał, że dla prawidłowości postępowania prowadzonego przez MWINB niezbędne było zindywidualizowanie w postanowieniu wszystkich stron postępowania poprzez wskazanie ich danych osobowych w zakresie co najmniej imienia, nazwiska i adresu zamieszkania. Uznanie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżących za stronę postępowania zobowiązywało go zatem do zamieszczenia ich danych osobowych w postanowieniu, a w konsekwencji do udostępnienia tych danych pozostałym stronom tego postępowania. W ocenie organu kwestionowane udostępnienie danych osobowych przez MWINB miało swe oparcie w art. 6 ust. 1 lit. c RODO w zw. z art. 124 § 1 i art. 40 § 1 k.p.a. Dlatego też brak jest w sprawie podstaw prawnych do wydania przez Prezesa UODO jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 58 ust. 2 RODO.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że Prezes UODO w swoich rozważaniach pominął kwestię adekwatności zamieszczenia, a co za tym idzie udostępnienia, w badanym postanowieniu z 11 czerwca 2018 r. danych osobowych skarżących w zakresie ich adresu, uznając, iż udostępnienie tych danych – analogicznie, jak danych w zakresie imienia i nazwiska skarżących – miało swoje oparcie w art. 6 ust. 1 lit. c RODO w zw. z art. 124 § 1 i art. 40 § 1 k.p.a. Tymczasem przepis art. 124 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku wskazania w postanowieniu administracyjnym miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Obowiązku takiego nie nakłada również art. 40 § 1 k.p.a., który reguluje kwestie doręczania pism stronie postępowania administracyjnego.

Zdaniem sądu I instancji dane obejmujące miejsce zamieszkania strony są danymi pozwalającymi na identyfikację (odróżnienie) osoby fizycznej, zwłaszcza w sytuacji powszechności danego nazwiska w określonej miejscowości. Nie oznacza to jednak, iż dane te winny zostać zawsze zamieszczane w treści postanowienia administracyjnego. Zamieszczenie pełnego adresu strony w postanowieniu administracyjnym podlega indywidualnej ocenie, podczas której zastosowanie winna znaleźć wyrażona w art. 5 ust. 1 lit. c RODO zasada minimalizacji danych. Zgodnie bowiem z tą zasadą dane powinny być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do celów, w których są przetwarzane. Przetwarzanie danych w zakresie zbędnym dla osiągnięcia celu będzie oznaczało naruszenie przepisów rozporządzenia.

Sąd nakazał organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących, kierując się wykładnią prawa zawartą w niniejszym uzasadnieniu, dokonał ponownej oceny wniosku skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.")

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes UODO, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 lit. c i art. 6 ust. 1 lit. c RODO poprzez pominięcie faktu, że niezbędność przetwarzania, o której mowa art. 6 ust. 1 lit. c RODO, oznacza, że dane osobowe nie wykraczają swoim zakresem poza dane adekwatne, o których jest mowa w art. 5 ust. 1 lit. c RODO, a w konsekwencji uchylenie decyzji z 29 czerwca 2020 r. uzasadnione pominięciem kwestii adekwatności zamieszczenia, a co za tym idzie udostępnienia, w postanowieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1056/2018 z 11 czerwca 2018 r. adresu skarżących;

b) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznych kryteriów, jakie Prezes UODO ma wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny zgodności przetwarzania danych osobowych w zakresie adresu skarżących z wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c RODO zasadą minimalizacji danych;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 lit. c RODO poprzez uchylenie decyzji z 29 czerwca 2020 r. z powodu pominięcia kwestii adekwatności zamieszczenia, a co za tym idzie udostępnienia, w badanym postanowieniu danych osobowych w zakresie adresu, podczas gdy z wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że w stanie faktycznym, którego dotyczy ww. decyzja, konieczne było - w badanym postanowieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1056/2018 z 11 czerwca 2018 r. - oznaczenie stron postępowania informacjami wykraczającymi swoim zakresem poza ich imiona i nazwiska;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, że z tego przepisu może nie wynikać obowiązek wskazania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu nr 1056/2018 tego organu z 11 czerwca 2018 r. adresu skarżących;

b) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, że imię (imiona) i nazwisko co do zasady wystarcza dla oznaczenia strony w postanowieniu;

c) art. 51 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, wskutek czego wydany wyrok prowadzi do wniosku, że w demokratycznym państwie prawnym niezbędne jest pozyskiwanie przez organy administracji publicznej, wydające postanowienie lub decyzję skierowane do osób fizycznych, informacji o powszechności nazwisk lub ewentualnie innych dotyczących takich osób informacji, na potrzeby ustalenia, czy dla prawidłowego oznaczenia ich jako strony postępowania administracyjnego wystarczające będzie wskazanie ich imienia i nazwiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 lit c RODO w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c RODO i w zw. z art. 124 § 1 i art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię w stanie faktycznym sprawy polegającą na uznaniu, że w omawianej sprawie zamieszczenie pełnego adresu strony w postanowieniu administracyjnym podlega ocenie zgodnie z zasadną minimalizacji danych zawartej w art. 5 ust. 1 lit. c RODO, podczas gdy podanie danych adresowych stron postępowania jest uzasadnione potrzebą realizacji art, 10 § 1, art. 40 § 1, art. 73 § 1, art. 63 § 2 i art. 28 k.p.a.;

2. naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 lit. c RODO poprzez ich pominięcie przy orzekaniu w omawianej sprawie.

II. przepisów postępowania:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U, z 2021 r., poz. 137; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 5 ust. 1 lit. c i art. 6 ust. 1 lit. c RODO oraz w zw. z art. 124 § 1, art. 28, art. 40 § 1, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 63 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Prezesa UODO i wydanej przez ten organ decyzji z 29 czerwca 2020 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę, pomimo tego, że Prezes UODO podjął decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa UODO skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Obie skargi kasacyjne oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych uregulowanych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ze względu na dość ścisłe powiązanie zarzutów materialnych i formalnych zostaną one rozpoznane łącznie. Istota sprawy, ale i zarazem podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do określenia zakresu danych osobowych stron postępowania administracyjnego, które mogły być przetwarzane przez organ w treści wydanego postanowienia, które następnie zostało wprowadzone do obrotu prawnego poprzez jego doręczanie stronom postępowania administracyjnego. Przepis art. 124 § 1 k.p.a. wśród koniecznych elementów składowych postanowienia wymienia "oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu". Sednem sprawy stała się wykładania użytego w tym przepisie wyrażenia językowego "oznaczenia" strony lub stron. Skarżący uznali bowiem, że dla wypełnienia dyspozycji tego przepisu nie było konieczne podawanie przez organ w postanowieniu ich danych osobowych w postaci imienia i nazwiska wraz z oznaczeniem ich miejsca zamieszkania oraz doręczanie tych danych wszystkim stronom postępowania, których łącznie było 88 osób fizycznych. Z ich skargi wywieść można, iż dopuszczali oni zamieszczenie tych danych w postanowieniu pozostającym w aktach sprawy, a następnie doręczenie postanowienia innym stronom bez podawania ich miejsca zamieszkania. Generalnie uznali oni, iż brak jest podstawach prawnych do przetwarzania danych adresowych strony postępowania administracyjnego przez zamieszczenie ich w treści postanowienia doręczanego stronom postępowania.

Prezes UODO uznał, że zawarcie w treści postanowienia danych osobowych wraz z adresem zamieszkania znajduje podstawę w przepisach art. 40 § 1 k.p.a. i art. 124 § 1 k.p.a., stąd też przetwarzanie tych danych osobowych i doręczenie tych danych innym stronom znajduje oparcie w przepisie art. 6 ust. 1 pkt c RODO, tj. przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Generalnie zatem organ nadzoru uznał, iż obowiązujące przepisy obligują organ postępowania jurysdykcyjnego do formułowania postanowienia zawierającego w swej treści oznaczenia strony lub stron postępowania w sposób jednoznacznie identyfikujący stronę i strony oraz zawierają dostateczną podstawę prawną przetwarzania tych danych osobowych na etapie doręczania postanowienia wszystkim stronom postępowania jurysdykcyjnego.

Z kolei sąd I instancji wyraził pogląd, iż obowiązkiem organu jest badanie adekwatności zamieszczania danych osobowych i ich udostępniania w postanowieniu. Organ powinien zatem badać na gruncie konkretnej sprawy w sposób w pełni zindywidualizowany, czy powinny w nim zostać zamieszczone dane w zakresie pełnego adresu zamieszkania. W trakcie tego badania organ winien stosować zasadę minimalizacji danych, o której mowa w art. 5 ust. 1 lit. c RODO. W konsekwencji dane umieszczane w postanowieniu winny być adekwatne, stosowne, a przetwarzanie winno ograniczyć się do wskazania danych niezbędnych dla osiągnięcia zamierzonego celu.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż użyte w przepisie art. 124 § 1 k.p.a. wyrażenia językowe nakazujące "oznaczenie strony lub stron postępowania" zobowiązują organ orzekający w sprawie administracyjnej do jednoznacznego, a zatem pełnego zidentyfikowania osób biorących udział w sprawie, co w odniesieniu do osób fizycznych następuje przez podanie ich danych personalnych w postaci imienia i nazwiska oraz wskazanie ich adresu zamieszkania (lub miejsca pobytu czasowego). Ilość osób fizycznych zamieszkałych współcześnie na terytorium Państwa Polskiego, wolumen używanych imion i nazwisk, częstotliwość oraz nierównomierna gęstość ich występowania na określonej części kraju nie pozwalają na jednoznaczną identyfikację osób wyłącznie przez użycie ich imion i nazwisk. Treść obowiązujących przepisów prawa nakazująca posiadanie stałego zameldowania i prawną możliwość posiadania tylko jednego stałego miejsca zamieszkania prowadzą do wniosku, iż jednoznaczne oznaczenie strony lub stron postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie przez jednoczesne wskazanie w treści orzeczenia administracyjnego imienia, nazwiska oraz adresu zamieszkania osoby fizycznej i tylko w ten sposób dojść może do wykonania przez organ orzekający w sprawie administracyjnej obowiązku prawnego wynikającego z treści art. 124 § 1 k.p.a. polegającego na "oznaczeniu stron lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu". Orzeczenia wydawane w toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. powinny samodzielnie, tj. bez konieczności ich rozpatrywania wraz z aktami sprawy, w której zostały wydane, pozwalać na ustalenie pełnego ich znaczenia prawnego w obowiązującym porządku prawnym, obejmującym również akty stosowania prawa. Znaczenie prawne postanowień i decyzji administracyjnych kształtowane jest zaś przez ich indywidualno-konkretny charakter, z którego wynika, iż z treść decyzji lub postanowienia powinno wynikać w sposób jednoznaczny do jakiego adresata lub adresatów (tj. strony, stron postępowania lub innych osób uczestniczących w postępowaniu) jest ono adresowane oraz jaka dokładnie treść stosunku administracyjnego została w ich treści ukształtowana oraz względem kogo.

Nie ma zatem na gruncie obowiązującego porządku prawnego (tj. przepisów k.p.a.) podstaw prawnych, które – co należy podkreślić - musiałyby być jednoznaczne na gruncie językowym, aby niektórym postanowieniom, czy decyzjom nadawać charakter mniej indywidualny, a dla jednoznacznego ustalenia adresata takiego aktu administracyjnego konieczne byłoby sięganie do akt sprawy administracyjnej. Z treści przepisu art. 124 § 1 k.p.a. wynika, iż obowiązkiem organu jest oznaczenie strony lub stron postępowania, co należy interpretować ten sposób, iż obowiązkiem organu jest podanie w treści postanowienia danych zawierających imię i nazwisko oraz innych danych, które w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości odróżnią na gruncie prawa polskiego stronę lub strony konkretnego postępowania od wszystkich innych osób pozostających w zakresie jurysdykcji administracyjnej Państwa Polskiego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy i zasadniczo w prawie wszystkich kategoriach spraw administracyjnych pełne oznaczenie strony lub stron postępowania następuje przez wskazanie obok danych osobowych również miejsca zamieszkania strony. Dysponowanie przez organ adresem zamieszkania strony konieczne jest dla zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, realizacji jej prawa procesowych i materialnych, a na etapie orzekania – jednoznaczne oznaczenie strony lub stron postępowania, czyli adresatów wydawanego aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji końcowej) oraz ich wprowadzenie do obrotu prawnego, co następuje przez doręczenie stronie lub stronom, stosownie do przepisów art. 40 i nast. k.p.a. Zgodzić się zatem należy, iż przetwarzanie w toku postępowania danych osobowych strony lub stron postępowania w zakresie ich imion, nazwisk i adresów zamieszkania znajduje podstawę prawną w normie zawartej w art. 6 ust. 1 pkt c RODO, a organ, przetwarzając te dane, działa realizując obowiązek prawny wynikający z przepisu art. 124 § 1 k.p.a., nakazujący mu "oznaczenie strony lub stron postępowania". Są to dane osobowe adekwatne, stosowne i ograniczone do tego co jest niezbędne z punktu widzenia indywidualno-konkretnego charakter prawnego postanowienia (decyzji końcowej), jego samoistnej roli pełnionej w obrocie prawnej, tj. możliwości ustalenia stanu prawnego i zindywidualizowanych osób, do których się on odnosi, bez konieczności sięgania do akt administracyjnych sprawy, w której został dany akt administracyjny wydany. Przetwarzanie danych osobowych w tym zakresie wypełnia zatem obowiązek minimalizacji danych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 lit. c RODO.

W związku z powyższym uznać należało, iż co do zasady zarzuty skargi kasacyjnej Prezesa UODO sformułowane w punktach 1.a. i 2 a.-b., rozpatrywane wraz z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, oraz zarzut materialny skargi kasacyjnej MWINB sformułowany w punkcie 1.a, zasługiwały na uwzględnienie. Gdy idzie o skargę kasacyjną Prezesa UODO Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak poglądu autora skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu 1.b. i 2.c., a w przypadku skargi kasacyjnej MWINB – w zakresie zarzutów formalnych określonych w punktach 1. i 2. oraz zarzutu materialnego z punktu 2.

W obu skargach kasacyjnych postawiono zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Wszystkie te elementy zostały zawarte w uzasadnieniu sporządzonym do wyroku sądu I instancji. Brak wskazania kryteriów w zakresie zgodności przetwarzania danych osobowych w części adresów zamieszania stron postępowania wynikał z błędnej wykładni przepisu art. 124 § 1 k.p.a. Sąd nie był w stanie ich wskazać, gdyż kryteria te nie istnieją. Jednoznaczne oznaczenie strony w sposób przejrzysty, a więc z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt c RODO i najprostszy, możliwe jest na gruncie aktualnie obowiązującego prawa wyłącznie przez wskazanie imienia, nazwiska i adresu zamieszkania osoby fizycznej będącej stronom postępowania jurysdykcyjnego. W tym sensie nie sposób zarzucić sądowi I instancji naruszenie powyższego przepisu, co czyni zarzut 1.b skargi kasacyjnej Prezesa UODO nieuzasadnionym.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa formalnego (zarzut 2.) w skardze kasacyjnej MWINB. W drodze tego zarzutu autor skargi kasacyjnej kwestionuje treść wytycznych co do dalszego postępowania, a nie ich ewentualny brak.

Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego lub procesowego. Tego rodzaju naruszenia mogą być kwestionowane przez odpowiedni zarzut procesowy lub materialny regulujący odpowiednie zagadnienie, które zostało objęte treścią wytycznej. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może bowiem przez brak określonego elementu w treści pisemnego uzasadnienia wyroku, lecz nie przez błąd wykładni lub zastosowania przepisu formalnego lub materialnego objętego treścią wytycznych. Tym samym zarzut skargo kasacyjnej MWINB w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Zarzut 2.c skargi kasacyjnej Prezesa UODO oraz zarzut materialny numer 2. skargi kasacyjnej MWINB są nieskutecznie postawione. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 – publik. CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazała przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Zaznaczyć jednak należy, iż brak skuteczności postawienia tych zarzutów następuje wyłącznie ze względów formalnych wskazanych powyżej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd prawny wyrażony przez te zarzuty oraz ich uzasadnienia zawarte w treściach skarg kasacyjnych. Badanie w toku postępowania jurysdykcyjnego powszechności występowania danego nazwiska na danym terenie w celu zapewnienia minimalizacji przetwarzania danych osobowych w treści orzeczenia, tj. realizacji obowiązku z art. 5 ust. 1 lit. c RODO, nie znajduje żadnych podstaw prawnych w przepisach k.p.a. i pozostaje w oderwaniu od innych przepisów k.p.a. zapewniających wszystkim stronom pełen dostęp do akt sprawy administracyjnej, a tym samym możliwość zapoznania się w ten sposób z danymi adresowymi wszystkich stron postępowania.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej MWINB naruszenia prawa formalnego sformułowany w punkcie 1.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy normujące zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z nich może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne niż legalność kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu, strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z 27 marca 2008r., I OSK 471/07; wyrok NSA z 19 września 2013r., II OSK 533/12).

Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).

Gdy zaś idzie o pozostałe przepisy zawarte w tym zarzucie wskazać należy, iż zostały one podniesione "w związku" z naruszeniem omówionych powyżej przepisów, lecz ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doszło do wyjaśnienia tego związku, ani określenia działania sądu I instancji, które doprowadziło do ich naruszenia, ani formy naruszenia. Zarzut w tej treści został zatem ujęty jako pewna "zbitka" szeregu przepisów, które miały wedle woli autora skargi kasacyjnej zostać naruszone przy okazji naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej. Nie jest dopuszczalne konstruowanie zarzutu skargi kasacyjnej w ten sposób, gdyż rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przepisów art. 174-176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może tym samym domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznał, że obie skargi kasacyjne w zakresie pozostałych zarzutów zasługują na uwzględnienie i uchylił wyrok sądu I instancji z 16 kwietnia 2021 r. Uznawszy, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona oraz kierując się powyżej wskazanymi argumentami, Sąd rozpoznał wniesioną skargę i stwierdził, że jest ona pozbawiona podstaw prawnych, co przemówiło za jej oddaleniem. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.