Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

20 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 898/14 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 898/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. T. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 26 maja 2014 r. skarżący wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. o przyznanie zasiłków celowych m.in. na zakup leków bez recepty. Załączył paragony potwierdzające zakup leków, oświadczył jednak, że nie przedłoży zaświadczenia lekarskiego, w świetle którego zakup ten był uzasadniony jego stanem zdrowia. Zaznaczył, iż nabył leki reklamowane i dostępne w wolnej sprzedaży.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta S., działając na podstawie m. in. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), odmówił przyznania skarżącemu zwrotu kosztów związanych z zakupem leków. Na wstępie stwierdził, że dochód skarżącego, ograniczający się do zasiłku stałego (389 zł) i zasiłku pielęgnacyjnego (153 zł), nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (542 zł), wobec czego powodem odmowy refundacji zakupu leków był brak zaświadczenia lekarskiego wskazującego na potrzebę ich przyjmowania. Jak podkreślił, skarżący był wielokrotnie informowany przez pracownika socjalnego o konieczności poddania się stosownym badaniom i zażywania leków wyłącznie według wskazań lekarskich. Organ zwrócił uwagę na formy pomocy społecznej, z których skarżący korzysta, podając przykład zasiłku celowego w kwocie 200 zł przyznanego na zakup odzieży, a także na swoje ograniczone możliwości finansowe oraz liczbę rodzin korzystających z tej pomocy.

Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Zaakcentował w nim, że ma prawo kupować leki bez recepty i uznał, iż przyznana mu dotąd pomoc jest "skandalicznie niska".

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając racje zawarte w jej uzasadnieniu. Zauważył, że skarżący był informowany o możliwości bezpłatnego pobierania leków wymienionych w zaświadczeniu lekarskim z apteki, z którą Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. podpisał umowę. Podniósł, iż zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, toteż jego przyznanie zależy od uznania organu pomocy społecznej, który powinien kierować się wielkością środków finansowych pozostających do jego dyspozycji oraz liczbą osób ubiegających się o pomoc. Ponadto pomoc społeczna ma charakter jedynie posiłkowy i zmierza do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, nie zaś do dostarczania im środków utrzymania.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję z dnia 21 sierpnia 2014 r. Ponownie powołał się w niej na prawo do nabywania leków bez recepty i stwierdził, że znaczenie dla niego ma nie sytuacja finansowa Polski czy organu pomocy społecznej, lecz jego własne potrzeby, które nie są wystarczająco zaspokajane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2015 r. przytoczył regulację art. 39 ust. 1 i 2 ustawy oraz wskazał na treść żądania skarżącego. Przyznał, że skarżący spełniał kryterium dochodowe i znajdował się w trudnej sytuacji życiowej, zaznaczył jednak, iż nie przesądza to automatycznie o obowiązku zaspokojenia każdej jego potrzeby przez organ pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy potrzeby te muszą odpowiadać celom pomocy społecznej i mieścić się w jej możliwościach, zaś w myśl art. 11 ust. 2 ustawy odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. W tym kontekście Sąd zauważył, że w świetle prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy skarżący wielokrotnie był informowany o zasadach pobierania leków finansowanych z pomocy społecznej oraz o konieczności poddania się badaniom lekarskim i przyjmowania leków przepisanych przez lekarza celem uniknięcia skutków ubocznych. Skoro zatem skarżący nie udokumentował za pomocą zaświadczenia lekarskiego lub recepty, że przyjmowanie leków, których dotyczy wniosek, jest dla niego niezbędne z medycznego punktu widzenia, to samo przedłożenie paragonów potwierdzających ich zakup nie jest wystarczające dla ustalenia rzeczywistych jego potrzeb i refundacji tego zakupu przez organ pomocy społecznej. Pracownik tego organu nie może wszak samodzielnie tej kwestii zweryfikować, gdyż wymaga to fachowej wiedzy, pozwalającej m.in. wykluczyć ewentualne działania niepożądane nieprawidłowo przyjmowanych leków.

Sąd stwierdził, że organom nie można zarzucić braku indywidualnego podejścia do skarżącego, akceptującego wyłącznie taką pomoc, która udzielana była na oczekiwanych przezeń warunkach. Przywołał orzecznictwo, zgodnie z którym ze względu na ograniczoną ilość środków przeznaczanych na pomoc społeczną, środki te należy rozdzielać według kryteriów obiektywnych. Podzielił pogląd, że nie bez znaczenia pozostaje pomoc, której już skarżącemu udzielono – tj. zasiłek celowy na zakup odzieży i obuwia (200 zł), dofinansowanie do czynszu, wody ciepłej i zimnej, centralnego ogrzewania, gazu, energii elektrycznej (80 zł miesięcznie), do zakupu środków czystości i środków higienicznych (15 zł miesięcznie), pomoc w zakresie dożywiania (200 zł miesięcznie) – chociaż skarżący faktów tych nie przyjmuje do wiadomości. Organ nie jest wszak zobowiązany do przyznania pomocy, zwłaszcza w formie zasiłku celowego mającego charakter uznaniowy, bez względu na okoliczności konkretnej sprawy i z pominięciem tak reguł wynikających z ustawy, jak i własnych możliwości odniesionych w określonym czasie do danego wnioskodawcy. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa i przekroczenia granic uznania administracyjnego, ponieważ organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć, a argumentację tę wypada podzielić.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 września 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny. Pełnomocnik odniósł go do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, podnosząc jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zasiłek celowy na zakup leków bez recepty "mógł nie być w niniejszej sprawie przyznany w granicach obowiązującego prawa, nadto uzasadnienie decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego należy uznać za niewystarczające".

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. – tj. przyznanie skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na refundację leków oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego udzielonego skarżącemu z urzędu według norm przepisanych z oświadczeniem, że nie zostały one udzielone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie stwierdził, że nie zgadza się z ustaleniami, jakie poczynił Sąd pierwszej instancji, oraz że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego organy powinny były wydać odmienne rozstrzygnięcie. Jego zdaniem ocena została przez Sąd dokonana w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy. Tak jak wcześniej organy, zaniechał on bowiem rzetelnego i kompletnego ustalenia stanu faktycznego i pominął "jedną z najistotniejszych dla podjęcia prawidłowej decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku, a mianowicie ustalenia celowości i racjonalności jego udzielenia". Skarżący niewątpliwie potrzebuje zaś pomocy państwa i jest do niej uprawniony, wobec czego "posiłkowość pomocy społecznej w niniejszej sprawie nie może być odczytywana tylko przez pryzmat bezwzględnej konieczności jej udzielenia, ale również w kontekście uznania jej jako narzędzie zapobiegania powstawaniu kolejnych potrzeb oraz usamodzielnienia jej beneficjenta". Pełnomocnik argumentował, że skarżący nie jest osobą młodą i dlatego brak lekarskiego wskazania przyjmowania nabytych leków – jak przyznał, słusznie dostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji – nie oznacza, iż tych leków nie potrzebuje. W jego ocenie zakupione leki mają działać osłonowo oraz zabezpieczająco, przez co są korzystne z punktu widzenia zarówno zdrowia skarżącego, jak i prawidłowej gospodarki finansowej, gdyż niedoceniana profilaktyka zdrowotna jest bardziej racjonalna i rozsądna niż kosztowne leczenie skutków chorób. W konsekwencji "skarżący działa de facto w interesie właściwych instytucji", czyniąc wszelkie starania, by ograniczyć wydatki, jakie musiałyby one ponieść w przyszłości na jego leczenie. Pełnomocnik zarzucił organom brak indywidualnego podejścia do sprawy, wskazując, że skarżący działał w dobrej wierze i samodzielnie poniósł wydatek na zakup leków. Leki te można nabyć bez recepty, co wyklucza "opiniowanie zasadności przyznania zasiłku przez pryzmat posiadania recept lekarskich".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wymaga od profesjonalnego pełnomocnika, bo tylko ten może ją sporządzić, zachowania odpowiedniej precyzji.

Spostrzeżenie to dotyczy m.in. sposobu, w jaki należy wyrazić wnioski kasacyjne. Żądanie kierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno być dostosowane do katalogu środków, jakie Sąd ten może zastosować w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji, jeżeli w takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny może m.in. stosownie do art. 188 P.p.s.a. uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, to autor skargi kasacyjnej powinien mieć na względzie treść rozstrzygnięcia, jakie sąd administracyjny władny jest wydać wobec aktu lub czynności organu administracji publicznej (względnie jego bezczynności lub przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania), które są przedmiotem skargi. Jeżeli zatem, jak w niniejszej sprawie, przedmiotem tym jest decyzja, to wniosek o zastosowanie art. 188 P.p.s.a. winien być powiązany z przepisami kształtującymi zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może załatwić sprawy administracyjnej w sposób jaki domaga się pełnomocnik skarżącego, mianowicie przez wydanie orzeczenia reformatoryjnego polegającego na przyznaniu zasiłku celowego.

Większe znaczenie mają jednak zarzuty kasacyjne. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W efekcie wspomniana kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacyjnymi, toteż może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Granice rozpatrywanej skargi kasacyjnej zostały zaś zakreślone wąsko i nie do końca adekwatnie do stanowiska prezentowanego w jej uzasadnieniu. Jej autor poprzestał na sformułowaniu zarzutu odniesionego do prawa materialnego, podczas gdy już na wstępie jej uzasadnienia i w dalszej jego części zakwestionował poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Tymczasem zarzuty materialnoprawne nie mogą zwalczać przyjętego w sprawie stanu faktycznego, gdyż temu służyć mogą jedynie zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 981/13, LEX nr 1637150). W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny może tylko rozważyć dokonaną w sprawie wykładnię objętego zarzutem przepisu prawa materialnego i jego zastosowanie do stanu faktycznego, którego nie może już weryfikować. Podniesiony dysonans pomiędzy zarzutem skargi kasacyjnej a jej uzasadnieniem powoduje jednak, że może przy tym wziąć pod uwagę jedynie część argumentów przywołanych przez pełnomocnika skarżącego.

Pełnomocnik nie podjął w istocie polemiki z racjami, z jakich Sąd pierwszej instancji wywiódł swoje stanowisko, próbując je podważyć za pomocą ogólnikowych twierdzeń, które wcale nie pozostają z nimi w sprzeczności. Sąd nie zaprzeczył wszak, że skarżący potrzebuje szczególnej pomocy ze strony organu pomocy społecznej i w rzeczy samej jest do niej uprawniony. Przeciwnie, przyznał, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, które do takiej pomocy uprawnia, i zasadnie podkreślił, iż korzysta on z różnych rodzajów i form pomocy (zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego i szeregu zasiłków celowych), która stanowi jedyne źródło utrzymania służące skarżącemu pokryciu wszelkich jego potrzeb. Organ pomocy społecznej nie odmawia skarżącemu wsparcia, skoro odmawiając przyznania zasiłku na zwrot kosztów związanych z zakupem leków jednocześnie przyznał mu zasiłek celowy na zakup odzieży, a wcześniej zasiłki na inne cele. Trudno też dopatrzyć się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów negujących znaczenie profilaktyki zdrowotnej pozwalającej uniknąć większych wydatków publicznych na leczenie skutków chorób. Nie uznano w nim również, że leki nabyte przez skarżącego nie przyniosą pozytywnych efektów z tego punktu widzenia, lecz zaakcentowano, iż odmówił on przedłożenia dokumentów umożliwiających weryfikację jego niczym nieuzasadnionego przekonania w tym zakresie, np. zaświadczeń lekarskich czy recept, które są przecież wystawiane także w wypadku leków dostępnych w wolnej sprzedaży, by wskazać pacjentowi, jakie środki powinien zakupić. Skądinąd skarżący nabył już leki, zresztą ze środków uzyskanych z pomocy społecznej, i domaga się kolejnego zasiłku nie na ich zakup, lecz jako refundację poniesionych kosztów. W takim stanie rzeczy brak zasiłku w sposób oczywisty nie może pozbawić go dostępu do niezbędnych leków.

W pełni trzeba podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, w myśl której organy miały podstawy by domagać się przedstawienia stosownego zaświadczenia lekarskiego lub recepty i uzależnić od tego sfinansowanie zakupu leków. Sąd trafnie postrzega bowiem cele i sens pomocy społecznej, w szczególności specyficznej jej formy, jaką jest zasiłek celowy przyznawany w ramach uznania administracyjnego. Bezsprzecznie pomoc ta może być udzielona wyłącznie wówczas, gdy przemawiają za tym racjonalne przesłanki, a te wynikać mogą z okoliczności obiektywnych czy fachowej wiedzy, a nie z subiektywnego przekonania skarżącego.

Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, wymaga to rozważenia potrzeb wszystkich uprawnionych do pomocy w kontekście ograniczonych środków pozostających do dyspozycji organu. Pomoc nie może być dopasowana tylko do oczekiwań skarżącego, zwłaszcza iż prezentuje on postawę roszczeniową, eskalując swoje żądania, i jednocześnie odmawiając współpracy z organem pomocy społecznej i - jak uczynił to w skardze - jednoznacznie wyrażając brak zainteresowania interesami ogółu.

W skardze kasacyjnej nie wykazano, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo rozumie treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, a zatem by dopuścił się błędnej wykładni tych przepisów. Ze względu na brak zarzutów proceduralnych mogących podważyć poczynione w sprawie ustalenia faktyczne oznacza to, że nie można też zakwestionować procesu zastosowania tych przepisów do przyjętego przez Sąd stanu faktycznego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w zakresie wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego, który został wyznaczony do reprezentowania skarżącego w ramach przyznanego mu prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego