Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 381/22 w sprawie ze skargi A.M. i J.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2021 r. nr 1626/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 381/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. i J.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 17 grudnia 2021 r., nr 1626/2021. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB po rozpatrzeniu odwołania J.M. i A.M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim (zwanego dalej: PINB) z 4 października 2021 r. nr 239/2021 nakładającą na ww. osoby obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzonego kostką brukową pasa drogowego drogi gminnej wykonanego wzdłuż posesji o nr porządkowym [...] w miejscowości P. w części, która nie została uzgodniona decyzją lokalizacyjną Burmistrza Nasielska z 23 sierpnia 2010 r. nr R.5544- Z/33/10 wraz z załącznikiem graficznym.

W skardze kasacyjnej J.M. i A.M. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 w zw, z art, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84, art. 85, art. 81 a § 1 k.p.a.:

a) poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu I instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało brakiem prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brakiem ustalenia w niniejszej sprawie czy obiekt zajmujący pas drogowy nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce;

b) poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu l instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało brakiem ustalenia kto był wykonawcą utwardzenia i kto powinien być adresatem decyzji organów;

c) poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu l instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało brakiem wyjaśnienia okoliczności, dlaczego organ uznał za konieczne przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazanie rozbiórki, podczas gdy utwardzenie terenu przed posesją nr [...] w P. w żaden sposób nie powoduje niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości a także nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a organ nie przeprowadził na te okoliczności żadnego dowodu, w szczególności opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego,

d) poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu I instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało nakazaniem rozbiórki, podczas gdy organy zaniechały podjęcia czynności zmierzających do ustalenia granic pasa drogowego i utwardzenia znajdującego się przed posesją skarżących, w szczególności organy zaniechały przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, co nie pozwała na jednoznaczne ustalenie, iż skarżący zajęli pas drogowy, a tym bardziej nie sposób przyjąć, iż utwardzenie w jakikolwiek sposób uszkadza, niszczy drogę czy zagraża bezpieczeństwu,

e) poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu I instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało nakazaniem rozbiórki, podczas gdy organ nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność utwardzenia kostką brukową pasa drogowego, a okoliczność utwardzenia pasa drogowego kostką brukową została przyjęta całkowicie dowolnie,

f) poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu l instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż woda z utwardzonego terenu odprowadzana jest na działkę sąsiednią, podczas gdy z mapy będącej w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że woda jest odprowadzana na działkę skarżących, gdyż linia ogrodzenia jest oddalona od sąsiedniej działki (3 ok. 25 cm, a z drugiej strony działka sąsiednia jest działką prywatną i jej właściciel nic zgłasza! żadnych pretensji w zakresie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy Sąd I instancji nie rozpoznał w sposób należyty zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie na J. i A.M. obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzonego kostką brukową pasą drogowego drogi gminnej wykonanego wzdłuż posesji o nr [...] w P., podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności warunkujące nakazanie rozbiórki, a organy nie ustaliły, kto wykonał utwardzenie terenu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie na J. i A.M. obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzonego kostką brukową pasa drogowego drogi gminnej wykonanego wzdłuż posesji o nr [...] w P., podczas gdy decyzja Burmistrza Nasielska z dnia 14 lutego 2020 roku o nr IZP.7234.2.25.2019.MR.9 w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia drogi do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2021 r.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż utwardzenie pasa drogowego prowadzi do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub jej urządzeń, podczas gdy faktycznie utwardzenie służy poprawie bezpieczeństwa w ruchu, gdyż stanowi jedyny chodnik dla pieszych we wsi P. i nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że wybudowane utwardzenie zagraża bezpieczeństwu lub niszczy czy uszkadza drogę, w szczególności nie wynika to z żadnego dowodu zgromadzonego w aktach sprawy a organ nie przeprowadził żadnej własnej analizy w tym zakresie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że nie ma ani jednego dowodu wskazującego na to, że utwardzenie wykonane przed posesją skarżących narusza granice pasa drogowego, a tym bardziej że uszkadza drogę, niszczy ją czy powoduje jakiekolwiek zagrożenie bezpieczeństwa. Organy obu instancji zaniechały przede wszystkim prawidłowego ustalenia granic utwardzenia i pasa drogowego. W dalszej kolejności zaniechały także poczynienia ustaleń w zakresie uszkodzenia, niszczenia drogi czy zagrażania bezpieczeństwu. Organy nie przeprowadziły żadnego dowodu na te okoliczności, w szczególności dowodu z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego czy jakiś innych opracowań.

Nie wiadomo zatem, czy istnieje jakikolwiek związek pomiędzy lokalizacją utwardzenia nawierzchni przed posesją skarżących, a bezpieczeństwem w ruchu drogowym. Organy obu instancji nawiązując do zagrożeń w bezpieczeństwie ruchu drogowego, nie odniosły ich do tego konkretnego obiektu, jego lokalizacji i oddziaływania na to bezpieczeństwo. Nie oceniły zatem usytuowania utwardzenia pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca jego lokalizacji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2021 r. ma bezpośrednie przełożenie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przed nałożeniem przez zarządcę drogi na podmiot zajmujący nielegalnie pas drogi publicznej obowiązku jego przywrócenia do stanu zgodnego z jego przeznaczeniem w trybie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.lJ. z 2018 r, poz. 2068 ze zm.), organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, przy udziale właściwego organu nadzoru budowlanego, że obiekt zajmujący pas drogowy (bez zezwolenia lub wbrew warunkom zezwolenia) nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że zajęcie pasa drogowego nie wypełnia znamion samowoli budowlanej, dopuszczalne jest zastosowanie przez zarządcę drogi sankcji administracyjnej restytucji pasa drogowego. Dopiero po wyjaśnieniu, że nie jest on obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce można podjąć decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.

W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego. W ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania zajęcia pasa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś kolizję umieszczonej w pasie drogowym kostki brukowej z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Biorąc pod uwagę powyższe, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania kostki, z zaznaczeniem również kostki, sporządzonej przez osobę uprawnioną.

Utwardzenie wykonane przed posesją skarżących służy poprawie bezpieczeństwa w ruchu, gdyż stanowi jedyny chodnik dla pieszych we wsi P. Nie ma żadnych dowodów wskazujących na okoliczności, że wybudowane utwardzenie zagraża bezpieczeństwu lub niszczy czy uszkadza drogę. Nie było również w niniejszej sprawie żadnych dowodów na okoliczności, jakoby woda z utwardzonego terenu odprowadzaną jest na działkę sąsiednią. Z mapy będącej w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że woda jest odprowadzana na działkę skarżących, gdyż linia ogrodzenia jest oddalona od sąsiedniej działki o ok. 25 cm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew argumentacji skarżących kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 lipca 2020 r. organ ustalił, że wzdłuż dz. nr [...], na terenie działki 104 wykonana została nawierzchnia z kostki brukowej o długość 22,29 m i szerokości od 3,74 do 4,12 m. Dz. nr [...] stanowi drogę gminną. W toku postępowania administracyjnego ustalone także zostało, że decyzją Burmistrza Nasielska z 23 sierpnia 2010 r. nr R.5544- Z/33/10 udzielono zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej (stanowiącej dz. nr [...]) na dz. nr [...]. Załącznik graficzny do tej decyzji wskazuje m.in., że szerokość zjazdu nie może być mniejsza niż 4,50 m, w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m. Organ ustalił także, że wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu nawierzchnia z kostki brukowej nie zostało poprzedzone zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący kasacyjnie kwestionując ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania administracyjnego, nie przedstawili argumentacji mogącej skutecznie podważyć ocenę dokonaną przez Sąd I instancji. Mając to na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie nie stwierdził naruszenia przez organ nadzoru budowlanego naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84, art. 85, art. 81 a § 1 k.p.a. Stan faktyczny został ustalony i oceniony przez organ zgodnie z regułami postępowania dowodowego uregulowanymi w k.p.a., w sposób poddający się kontroli sądowej.

Prawidłowo też Sąd I instancji ocenił ww. roboty budowlane jako przebudowę drogi, które to roboty wymagały zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw z art. 29 ust. 2 pkt 12 p.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Czego skarżący kasacyjnie nie negują, zgłoszenia takiego nie dokonali. W tych okolicznościach niezbędnym było przeprowadzenie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 p.b.

Z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.; zwanej dalej: u.d.p.) wynika, że zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie, czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wśród rodzajów działań zabronionych w pasie drogowym przepis ten przykładowo wymienia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z art. art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika ponadto, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie. Nie jest kwestionowanym w sprawie, że zgoda taka w niniejszej sprawie nie została wydana. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że umieszczenie jakichkolwiek obiektów budowlanych bądź urządzeń w pasie drogowym powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., II OSK 1721/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być sanowane w postępowaniu toczącym się w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego posadowionego w pasie drogowym przez wykazywanie, iż obiekt budowlany nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (wyrok NSA z 2 sierpnia 2008 r., II OSK 969/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji przyjąć trzeba, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż zasadnym było nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzonego kostką brukową pasa drogowego drogi gminnej wykonanego wzdłuż posesji o nr porządkowym [...] w miejscowości P. w części, która nie została uzgodniona decyzją lokalizacyjną Burmistrza Nasielska z 23 sierpnia 2010 r. nr R.5544- Z/33/10. W świetle art. 52 ust. 1 p.b. prawidłowo dokonano też określenia adresata obowiązku wynikającego z decyzji.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy było akcentowane w skardze kasacyjnej prowadzenie przez Burmistrza Nasielska postępowania dotyczące samowolnego zajęcia pasa drogowego w trybie art. 36 u.d.p. Żaden z przepisów Prawa budowlanego lub ustawy o drogach publicznych nie przesądzają aby oba ww. tryby postępowania miałyby być względem siebie konkurencyjne. Zakres postępowania wynikający z obu ww. trybów postępowania jest zgoła odmienny. Art. 51 p.b. dotyczy robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, natomiast art. 36 u.d.p. dotyczy samowolnego zajęcia pasa drogowego, tj. bez zgody właściwego zarządcy drogi. Oba tryby w różny sposób akcentują też źródło nakładanego obowiązku. Prawo budowlane przyznaje określone kompetencje kontrolne w sprawie samowoli budowlanej organom nadzoru budowlanego tak aby inwestycje były realizowane zgodnie z prawem inwestycyjno-budowlanym, zaś ustawa o drogach publicznych określone kompetencje przyznaje zarządcom dróg publicznych, tak aby zapewnić prawidłowy sposób zarządzania drogą (wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2084/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.