Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1879/24 w sprawie ze sprzeciwu J.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1879/24 - orzekając na podstawie art. 151a § 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") - oddalił sprzeciw J.P. na decyzję Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 64e i art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione oddalenie sprzeciwu od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 wrześma 2023 r., znak: [...] wynikające z nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 września 2023 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na konieczność ustalenia właściciela nieruchomości objętej zakresem decyzji w dniu 1 września 1939 r., a zatem ze względu na zakres postępowania konieczny do ustalenia w postępowaniu oraz potrzebę dokonania przez Wojewodę Małopolskiego analizy całokształtu materiału dowodowego i podjęcia nowych czynności dowodowych, podczas gdy organ I instancji wydał decyzję bez naruszenia przepisów postępowania;

b) art. 64e i 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz 136 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione oddalenie sprzeciwu od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 września 2023 r. znak: [...] wynikające z nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego (w przypadku istnienia wątpliwości organu II instancji) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;

w związku z czym Sąd I instancji powinien był uwzględnić sprzeciw na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania,w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest przy tym podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów a które to zarzuty okazały się w tym przypadku nieuzasadnione.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa sądowadministracyjna została zainicjowana wniesieniem sprzeciwu od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – wydanej na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl zaś art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji – w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych.

Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3080/19), sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji sprostał powyższym wymogom i prawidłowo podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na brak ustalenia przez organ I instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których wyjaśnienie wykraczało jednocześnie poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 136 § 1 k.p.a.

Przypomnieć zatem w tym miejscu trzeba, że przedmiotem niniejszego postępowania było badanie prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa - w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) - nieruchomości położonej w [...] objętej wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. [...]. Jak wynikało bowiem z akt sprawy, wnioskiem z dnia 27 grudnia 2011 r., J.P. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie - w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. - decyzji stwierdzającej, że parcele katastralne pb nr [...] oraz pgr nr [...], ujawnione w Iwh [...] gm. kat. [...], stanowiące przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność A.P., nie podpadały pod działanie przepisów ww. dekretu.

W wyniku ponownego rozpoznania przedmiotowego wniosku Wojewoda Małopolski, decyzją z 19 września 2023 r. nr [...]: w punkcie 1. stwierdził, że parcele katastralne pb nr [...] oraz pgr nr [...], objęte Iwh [...] gm. kat K[...] - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; w punkcie 2. umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do parceli katastralnej pb [...] objętej Iwh [...] z uwagi na cofnięcie wniosku w tym zakresie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - uchylając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. – ww. decyzję organu I instancji uznał natomiast, że w świetle dokumentów dołączonych do odwołania złożonego przez Zgromadzenie [...], tj. kopii: postanowienia Sądu Powiatowego w Chrzanowie z 16 kwietnia 1963 r. sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z 10 listopada 1964 r. sygn. akt [...] - z których to orzeczeń wynikało, że Zgromadzenie nabyło przez zasiedzenie własność nieruchomości objętej Iwh [...] gm. kat [...] składającej się z parcel: pb nr [...] oraz pgr nr [...] w 1939 r. - ustalenia wymagała legitymacja J. P. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej ww. nieruchomości w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Dokumenty te - jak podnosił Minister - stanowiły bowiem przesłankę pozwalającą podważyć uznanie, że 1 września 1939 r. to A. P. był właścicielem objętych wnioskiem pracel.

Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał, że konieczne stało się ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji a pogląd ten podzielił Sąd Wojewódzki i z tym stanowiskiem zgadza się również skład orzekający w rozpatrywanej sprawie.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku o wydanie - w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. - decyzji stwierdzającej, iż określone nieruchomości nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej niezbędne jest ustalenie czy konkretne żądanie pochodzi od podmiotu legitymowanego oraz, czy dotyczy nieruchomości, które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e cyt. dekretu. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem tylko były właściciel przejętej nieruchomości (lub jego spadkobiercy) mogą żądać wydania decyzji administracyjnej w trybie § 5 cyt. rozporządzenia wykonawczego. Ponadto, orzekanie w trybie administracyjnym o zasadności przejęcia na cele reformy może dotyczyć tylko tych nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, LEX nr 672624).

Z kolei przepis art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. (który wszedł w życie 13 września 1944 r.), stanowi, że nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im ust. (1) pkt e), dokonane po 1 września 1939 r.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że dla ustalenia interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego konieczne było ustalenie, kto był właścicielem nieruchomości przejętej na mocy dekretu na dzień 1 września 1939 r., a w konsekwencji także na dzień 13 września 1944 r. Spadkobierca osoby, która w ww. datach nie była już właścicielem nieruchomości objętej działaniem dekretu nie mógł tym samym wnosić o wydanie decyzji w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda przyjął, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. i w dniu 13 września 1944 r. był A. P. (spadkodawca J. P.). Jak słusznie jednak podnosił Sąd I instancji, ustaleń tych dokonano wyłącznie na podstawie wpisów w księdze wieczystej zamkniętej, przekazanej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] przy piśmie z 16 sierpnia 2012 r., nie zestawiając jej treści z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym ze znajdującymi się w aktach sprawy sentencjami: postanowienia Sądu Powiatowego w Chrzanowie z dnia 16 kwietnia 1963 r. sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 10 listopada 1964 r. sygn. akt [...]. Z orzeczeń tych wynikało zaś, że objęte wnioskiem parcele zostały nabyte w drodze zasiedzenia przez Zgromadzenie [...] a zasiedzenie przedmiotowych parcel nastąpiło w 1939 r. Wprawdzie przy tym brak było informacji co do daty dniowej owego zasiedzenia a co - w świetle treści art. 2 ust. 2 cyt. Dekretu – stanowiło w tym przypadku okoliczność kluczową, tym niemniej dowody złożone przez Zgromadzenie na etapie postępowania odwoławczego niewątpliwie stanowiły przesłankę pozwalającą podważyć ustalenia organu I instancji, że właścicielem nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. był A. P..

W tej więc sytuacji słusznie Sąd I instancji podzielił pogląd Ministra, iż w świetle dokumentów dołączonych do odwołania, istotną do wyjaśnienia kwestią stało się ustalenie, kiedy dokładnie nastąpiło zasiedzenie ww. nieruchomości przez Zgromadzenie [...]. W przypadku bowiem potwierdzenia, że na dzień 1 września 1939 r. tytuł prawny do przedmiotowych parcel przysługiwał jeszcze A.P., możliwie będzie ponowne merytoryczne rozpoznanie wniosku złożonego przez jego spadkobiercę – J. P.. W sytuacji zaś ustalenia, że Zgromadzenie nabyło własność nieruchomości przez zasiedzenie przed 1 września 1939 r., wystąpi przesłanka podmiotowa do umorzenia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej J. P. do wystąpienia z powyższym wnioskiem. Brak tytułu prawnego do nieruchomości A. P. wykluczy bowiem jego następców prawnych z kręgu stron postępowania - w rozumieniu art. 28 k.p.a. prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r.

Zgodzić się również trzeba z Sądem Wojewódzkim, iż konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania, jaki powstał wskutek przedstawienia dowodów przez odwołujące się Zgromadzenie [...] był na tyle istotny i obszerny, że dokonanie powyższych ustaleń wyłączenie przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewątpliwie więc istniały w przedmiotowej sprawie podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W tym względzie Sąd I instancji prawidłowo przy tym wskazał na zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzać organ I instancji w celu ustalenia ww. kluczowej dla sprawy okoliczności, co nie było kwestionowane w skardze kasacyjnej.

Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 64e i art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. i 136 § 1 k.p.a. zmierzające do podważenia zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. okazały się chybione.

W tym miejscu skład orzekający pragnie ponadto zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej, formułując powyższe zarzuty poprzestał de facto na stwierdzeniu, iż Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął za Ministrem, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, nie wyjaśniając jednak w czym tych nieprawidłowości upatruje. Argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące bierności Zgromadzenia [...] w złożeniu (cyt.): "wniosków dowodowych z dokumentacji posiadanej od ok. 80 lat" należało bowiem uznać za pozbawione doniosłości prawnej i jako takie nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.