Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

W dniu [...] lipca 2023 r. J. M. (dalej: "skarżący") wysłał na adres elektroniczny Sekretariatu Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wiadomość zatytułowaną "GDDKiA [...] - [...] - w. [...]", w której wniósł o "przesłanie lub udostępnienie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla węzła [...] na drodze [...]".

Następnie pismem z [...] lipca 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Dyrektor", "organ"), zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z [...] lipca 2023 r. w zakresie przesłania mailem lub udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla węzła [...] w ciągu drogi ekspresowej [...], a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 17 lipca 2023 r., a do dnia złożenia niniejszej skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi; tym samym informacja publiczna nie została udostępniona.

Skarżący podkreślił, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako centralny organ administracji rządowej jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wykonującym m.in. zadania zarządcy dróg publicznych (art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 320; dalej: "u.d.p."). Z kolei w skład Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wchodzą, z zastrzeżeniem ust. 3a, oddziały w województwach (art. 18a ust. 2 u.d.p.). Obszar działania oddziału pokrywa się, z zastrzeżeniem ust. 3a, z obszarem województwa (art. 18a ust. 3 u.d.p.). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołuje i odwołuje dyrektorów oddziałów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18a ust. 4 u.d.p.). W związku z tym Dyrektora należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, jako podmiotów wykonujących zadania publiczne Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 69/21– orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej skarżący zwrócił uwagę, że tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/21). Ponadto tutejszy Sąd rozpoznawał już kilka spraw ze skarg skarżącego na bezczynność odnośnie analogicznych wniosków, w których zobowiązano do załatwienia wniosków lub stwierdzano bezczynność (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/22 i z 21 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 244/22). Tym bardziej skarżącego dziwi nieprzestrzeganie przepisów i lekceważenie konstytucyjnych praw obywateli.

W dniu [...] lipca 2023 r. organ zrealizował wniosek skarżącego, przesyłając mu żądaną informację - skany stałej organizacji ruchu dla węzła "[...]" w formie załączników do wiadomości elektronicznej (załącznik nr 1 [...] - węzeł "[...]", załącznik nr 2 - dowiązanie do węzła "[...]" w ramach rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] granica województwa [...]).

W odpowiedzi na skargę (pismo organu z [...] sierpnia 2023 r. uzupełnione pismami z [...] listopada 2023 r. i [...] grudnia 2023 r.) Dyrektor wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Zaakcentował, że w treści skierowanego w dniu [...] lipca 2023 r. podania (w formie e-mail) skarżący nie wskazał, iż domaga się udostępnienia organizacji ruchu dla węzła [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] na warunkach określonych w u.d.i.p. W orzecznictwie wskazuje się, że dla zastosowania reżimu u.d.i.p., z wniosku musi wynikać, iż dotyczy on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów u.d.i.p. (vide postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 20/17). Zatem organ rozpatrzył żądanie skarżącego udostępnienia projektu organizacji ruchu dla węzła [...]na drodze [...] zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W piśmie procesowym z [...] listopada 2023 r. Dyrektor stwierdził, że wniosek skarżącego nie służy trosce o dobro publiczne zgodnie z celem u.d.i.p., lecz potrzebom prowadzenia bloga pod nazwą "Polskie drogi" (www.polskiedrogi.info), a co za tym idzie uzyskiwaniem grantów z Funduszu Obywatelskiego im. H. W. oraz właściwej kreacji skarżącego nie tylko w przestrzeni publicznej, lecz również w stowarzyszeniu obywatelskim "[...]", którego skarżący jest członkiem. Pozyskiwanie informacji na potrzeby tak prowadzonej i finansowanej działalności skarżącego (potwierdzonej treścią bloga) nie podlega jednak ochronie, jaką gwarantuje u.d.i.p. Gdyby faktyczną intencją skarżącego była troska o właściwe oznakowanie dróg publicznych zarządzanych przez organ, to skarżący skorzystałby ze specjalnie przygotowanej w tym celu platformy: https://drogi.gddkia.gov.pl/zalatw-sprawe/zglosblad-w-oznakowaniu-drog-kraj, która powstała w celu szybkiej i sprawnej weryfikacji błędów w oznakowaniu. Dyrektor podsumował, iż skarżący wykorzystuje u.d.i.p. niezgodnie z jej przeznaczeniem, dezorganizując przy tym pracę kolejnych urzędów, wikłanych w inicjowane przez niego z premedytacją spory sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Niewątpliwie Dyrektor jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wedle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Również informacja dotycząca projektu organizacji ruchu na drodze publicznej stanowi bezspornie informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Jednakże spór w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu i terminu rozpatrzenia przez Dyrektora wniosku z [...] lipca 2023 r. w sytuacji, gdy skarżący nie wzmiankował ani w treści ani w tytule wiadomości elektronicznej (w której to formie skarżący przesłał organowi ten wniosek), iż jego wolą jest skorzystanie z trybu określonego przepisami u.d.i.p. Należy więc rozważyć, czy organ miał prawo rozpatrzeć to żądanie w oparciu o art. 35 k.p.a., czy był obowiązany uczynić to na podstawie przepisów u.d.i.p. wobec tego, że wniosek skarżącego mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rację w tym sporze trzeba przyznać Dyrektorowi. Brak powołania się przez skarżącego we wniosku na przepisy u.d.i.p. nie obligowało organu do domniemywania trybu rozpatrzenia żądania. Sąd w składzie tu orzekającym stoi na stanowisku, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności Dyrektorowi z tego tylko względu, iż nie zakwalifikował wiadomości elektronicznej skarżącego jako wniosku informacyjnego, lecz uznał je za podanie złożone na podstawie przepisów k.p.a. Zapatrywania tego nie zmienia okoliczność, że skarżący wielokrotnie uprzednio domagał się od organu udzielenia informacji publicznej. Tym samym tutejszy Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 39/23, iż brak powołania się przez wnioskodawcę we wniosku na przepisy u.d.i.p. nie zwalnia adresata wniosku z obowiązku prawidłowego zastosowania przepisów u.d.i.p., jeżeli tylko spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania tej ustawy.

Zauważyć jednak należy, że podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a. musi spełniać określone wymogi formalne, w tym zawierać podpis i adres (vide art. 63 § 2 i 3 k.p.a.). Dlatego Dyrektor powinien, na mocy art. 64 § 2 k.p.a., wezwać skarżącego do podpisania wniosku i wskazania adresu w terminie co najmniej 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Tymczasem organ zaniechał tej czynności, przy czym pozytywnie rozpoznał podanie skarżącego w 30-dniowym terminie (przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a.), przekazując mu w elektronicznej formie wnioskowaną organizację ruchu dla węzła [...]. Zatem powyższy błąd Dyrektora nie obciążał skarżącego, nie wywołał dla niego negatywnych skutków (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 24 października 2022 r., sygn. akt I OSK 373/20). Podnieść także trzeba, że art. 64 § 2 k.p.a. służy jedynie do uzupełnienia braków formalnych pisma, a nie jego treści, czyli nie można stosować tego trybu do merytorycznej oceny złożonego wniosku. Instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Tym samym powołanie się na treść art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (vide wyroki NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt: I OSK 1969/22, I OSK 1970/22 i I OSK 1971/22).

Dostrzec też wypada, iż wniosek skarżącego jest podaniem wniesionym na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a. W zakładce "Załatw sprawę" na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") - https://www.gov.pl/web/gddkia/zalatw-sprawe znajduje się rubryka "Skargi i wnioski", gdzie m.in. przewidziano możliwość złożenia wniosku na adres e-mail sekretariatu właściwego oddziału GDDKiA, z czego właśnie skorzystał skarżący. Wyjaśniono tam również jakie warunki musi spełniać wniosek i w jakich wypadkach organ wzywa do uzupełnienia wniosku, a kiedy pozostawia go bez rozpoznania. Wreszcie odnotować należy, iż (m.in.) ww. adres organ wskazał także jako właściwy dla wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Tym bardziej pożądane było choćby wzmiankowanie przez skarżącego, czy to w treści czy w tytule wiadomości elektronicznej, iż domaga się udzielenia informacji publicznej.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.