Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Obowiązek współdziałania określony w art.6 ust.6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r.Nr 204, poz.2088 z późn.zm.)nakłada na rady gmin przy ustalaniu liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymóg uzyskania opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy oraz organizacji konsumenckich, których działalność obejmuje obszar gminy, niezależnie od tego czy ich siedziby znajdują się na terenie gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 10/07 w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymogu uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy i Miasta w B. nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od Gminy i Miasta w B. na rzecz Wojewody D. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 kwietnia 2007 r., oddalił skargę Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w B. [...]. nr [...], w przedmiocie uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następującą treść ustaleń i ocenę prawną. 10 października 2006 r. Rada Gminy i Miasta podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, uchwałę w sprawie wymogu uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W § 1 uchwały ustalono 0-wy limit licencji, przewidywanych do wydania w roku kalendarzowym 2007 na obszarze Miasta i Gminy B., natomiast w § 2 utrzymano dotychczasowy stan wydanych uprzednio licencji (w liczbie 68 sztuk na dzień 31 grudnia 2006 r.) przyjmując jednocześnie, iż w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia licencji wydanej do tego dnia, licencje wydawane po dacie 1 stycznia 2007 r. będą się mieścić w tym samym limicie.

Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda D.

W ocenie organu nadzoru, została ona wydana z naruszeniem art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, wedle którego "właściwe rady gmin i Rada m. st. Warszawy, określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta". Zasięgnięcia opinii odpowiednich organizacji wymaga zatem każdorazowe określenie przez radę gminy liczby przeznaczonych do wydania licencji. Zdaniem skarżącego, nie jest istotne, czy organizacja taka działa na terenie gminy, czy nie. Przepis nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii z tego powodu, że odpowiednia organizacja nie działa na terenie gminy. Wskazuje on, w jaki sposób określa się liczbę przeznaczonych do wydania licencji i wyznacza wyraźne ramy działania rady gminy. Obowiązek zasięgnięcia opinii w takim wypadku istnieje zawsze. Współdziałanie rady gminy i organizacji wskazanych w art. 6 ust. 6 ustawy nie jest poddane uznaniu rady gminy, zatem podjęcie uchwały z pominięciem tego obowiązku sprawia, że uchwała taka jest wadliwa.

W odpowiedzi Gmina B. wniosła o oddalenie skargi, prezentując pogląd o zbędności występowania do organizacji działającej poza obszarem gminy (np. do Z. czy J. G.), skoro organizacja ta nie zna realiów życia lokalnego. Prezentowana w skardze interpretacja powołanego przepisu jest zbyt daleko idąca i zdecydowanie nie do przyjęcia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepis art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) przewiduje obowiązek corocznego określenia przez rady poszczególnych gmin, limitu przeznaczonych do wydania w danym roku kalendarzowym "nowych" licencji (na wykonywanie transportu drogowego taksówką), wprowadzając w istocie dwie przesłanki realizacji tej normatywnej powinności: 1) termin ustalenia limitu (z konsekwencjami – w wypadku jego przekroczenia – przewidzianymi w art. 6 ust. 7 tej samej ustawy) oraz 2) wymóg zasięgnięcia opinii organizacji, o których mowa w art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, a więc "organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy" i "organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumentów".

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest spełnienie przez Radę Miasta i Gminy w B. pierwszej przesłanki oraz uzyskanie przez ten organ opinii dwóch (wszystkich) organizacji zrzeszających taksówkarzy, działających na obszarze miasta i gminy (Stowarzyszenia "Taxi B." i Stowarzyszenia "Taxi S."). Rada nie uzyskała natomiast opinii organizacji konsumenckiej, ponieważ – według wiedzy tego organu (a także wymienionych organizacji taksówkarzy) – żadna organizacja tego typu nie działa na terenie miasta i gminy. Mimo to podjęła zaskarżoną uchwałę.

Zdaniem Sądu wbrew odmiennemu zapatrywaniu Wojewody D., brak takiej opinii – w okolicznościach tej konkretnej sprawy – nie świadczy jednak wcale o naruszeniu art. 6 ust. 6 ustawy transportowej.

Ustawowego warunku zasięgnięcia opinii wszystkich organizacji wymienionych w tym przepisie, nie można absolutyzować (jak to czyni organ nadzoru). Za oczywiste uważa Sąd, że podmioty, które miałyby wyrazić opinię muszą istnieć. Stwierdzenie to nawiązuje do ogólniejszego spostrzeżenia o bezprzedmiotowość zastosowania przez każdy organ ustawowego wymogu, który w określonej sytuacji faktycznej jest niemożliwy do spełnienia (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1999 r., II SA/Wr 1347/98, OwSS 2000/3/81). W odniesieniu do analizowanego przepisu, bezprzedmiotowość będzie miała miejsce wówczas, gdy brak jest co najmniej jednej ze wskazanych tam grup organizacji. Dodatkowego podkreślenia wymaga, iż w art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, nie może chodzić o jakiekolwiek organizacje zrzeszające taksówkarzy, ani też o jakiekolwiek organizacje konsumenckie. W odniesieniu do pierwszej grupy, legislator dokonał jednoznacznego ograniczenia, wprost w treści interpretowanego przepisu, przewidując w nim potrzebę zasięgnięcia opinii organizacji zrzeszających "miejscowych" taksówkarzy. Wobec organizacji konsumenckich brak co prawda w tekście art. 6 ust. 6 tak jednoznacznej wskazówki, niemniej - zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę – sytuacja przedstawia się i tu podobnie. Do takiego twierdzenia uprawniają co najmniej dwa argumenty natury celowościowej.

Pierwszy, istotniejszy, wynika z konieczności uwzględnienia terytorialnie ograniczonego zakresu oddziaływania ustalanego corocznie limitu wydawania nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Wprowadzany limit ma przecież wyłącznie lokalne (gminne) znaczenie. Regulowanie tej kwestii musi zatem uwzględniać – z konieczności – miejscowe uwarunkowania i potrzeby. Te zaś znane będą z pewnością najlepiej jedynie organizacjom (taksówkarzy, konsumenckim) działającym na terenie, którego limit ma dotyczyć.

Drugi argument wynika z oceny konsekwencji dopuszczenia tak szerokiej wykładni spornego przepisu, jakiej dokonano w skardze. Przyjęcie stanowiska Wojewody oznaczałoby mianowicie konieczność uzyskania w każdym przypadku opinii wszystkich organizacji konsumenckich (również o tej grupie organizacji wypowiedział się bowiem prawodawca w liczbie mnogiej) działających w kraju, które ze względu na terytorialny zasięg prowadzonej przez siebie działalności obejmowałyby także obszar gminy, której rada przystępuje do wykonania obowiązku wyznaczonego treścią art. 6 ust. 6 ustawy transportowej. Tak szeroki zakres opiniowania byłby z jednej strony niecelowy, z drugiej zaś łatwo skonstatować, że konieczność spełnienia tak rozumianego wymogu paraliżowałaby wręcz coroczne prace nad określeniem limitu nowych licencji dla taksówkarzy, choćby z powodu niemożliwości (albo – co najmniej – trudnych do wyeliminowania przeszkód) ustalenia wszystkich organizacji konsumenckich, których opinia byłaby wymagana.

Z powyższego Sąd wyprowadza konstatację, iż art. 6 ust. 6 ustawy odnosi się wyłącznie do organizacji tego typu działających na terenie gminy, której rada ustala limit licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Chodzi zatem tylko o takie organizacje konsumenckie, które maja siedzibę (lub których oddziały mają siedzibę) na terenie tej gminy. Na terenie Gminy i Miasta B. organizacje takie nie działają, przeto Rada nie miała obowiązku zasięgania opinii innych organizacji konsumenckich. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej Ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda D., prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż bezprzedmiotowym jest realizacja ustawowego wymogu zasięgania opinii organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta, gdy organizacje te nie mają siedziby (lub których oddziały nie mają siedziby) na terenie gminy, której rada ustala limit licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi ewentualnie uchylenia wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywodzi, iż z art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wynika, że określenie "miejscowych" odnosi się wyłącznie do organizacji zrzeszających taksówkarzy. Wątpliwości co do tego nie ma także WSA. Sąd zauważył jednakże, że wobec organizacji konsumenckich brak dookreślenia, które pozwalałyby ustalić, o jakie organizacje chodzi. Rozważenia jednakże wymaga, czy Sąd może wbrew oczywistemu brzmieniu art. 6 ust. 6, dokonywać interpretacji contra legem. Skoro bowiem ustawodawca stwierdza wprost, że chodzi tu o organizacje, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta, to czy można przyjąć, że chodzi tu faktycznie o organizacje, których siedziba mieści się na terenie danej gminy, bo do tego sprowadza się rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Tymczasem Gmina B. jest objęta działaniem przynajmniej jednej organizacji konsumenckiej, które zazwyczaj jako teren swojej działalności obejmują cały kraj lub dane województwo (np. Federacja Konsumentów, Stowarzyszenie Konsumentów Polskich). Zdaniem Sądu chodzi więc o to, żeby ochrona praw konsumentów przysługiwała wyłącznie mieszkańcom tych gmin, na terenie których znajduje się siedziba organizacji, której celem statutowym jest ochrona praw konsumentów. Takie rozumowanie oznacza, że tylko konsumenci większych miast będą reprezentowani w kwestii ustalenia liczby licencji taksówek, a w mniejszych gminach, których jest zdecydowana większość i gdzie kwestia liczby taksówek może mieć większe znaczenie, rady gminy nie muszą zasięgać opinii organizacji konsumenckich, ograniczając się do organizacji zrzeszających taksówkarzy, których interesy mogą być sprzeczne z interesami klientów. Wymóg wprowadzony przez omawiany przepis ma służyć ochronie interesów zarówno taksówkarzy jak i konsumentów. Dlatego w ocenie Wojewody ustawodawca posłużył się właśnie takim niedookreślonym pojęciem, zapewniając tym samym ochronę także konsumentom w mniejszych gminach.

Stosując wykładnię językową w odniesieniu do art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym organ zauważa, że obowiązek ustawowy zawarty w przedmiotowym przepisie obejmuje potrzebę zasięgnięcia opinii zarówno organizacji zrzeszających taksówkarzy i organizacji konsumenckich. Opinii takich wymaga każdorazowe określenie przez radę gminy liczby przeznaczonych do wydania licencji. Nie jest przy tym istotne, czy organizacja taka działa na terenie gminy, czy nie. Dokonując takiej interpretacji nie absolutyzuje się w żaden sposób obowiązku ustawowego, skoro sam ustawodawca w taki sposób ten obowiązek zakreślił. Stosując bowiem zasadę lege non distinguente nec nostrum est distinguere należy zauważyć, że ani rada gminy, ani Sąd nie mogli zawęzić wymogu uzyskania opinii tylko do określonego rodzaju organizacji konsumenckiej, a zatem przepis nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii z tego powodu, że odpowiednia organizacja nie posiada siedziby na terenie gminy. W związku z tym nie można stwierdzić, że w określonych sytuacjach może zachodzić bezprzedmiotowość zastosowania przez każdy organ ustawowego wymogu. Oczywistym jest, że w przypadku gdy organizacje takie działają na terenie gminy, właśnie tych organizacji opinii należy zasięgać. Przy zastosowaniu wykładni celowościowej na uwagę zasługuje fakt, że zamiarem ustawodawcy było skonstruowanie przepisu w taki sposób, aby w przypadku braku siedziby takiej organizacji na terenie gminy istniała możliwość zasięgnięcia opinii tych organizacji, które swym zasięgiem obszar gminy obejmują. Natomiast jeżeli siedziba określonej organizacji nie znajduje się na terenie gminy nie oznacza to, że nie zna ona lokalnych potrzeb określonej gminy w zakresie prowadzonej przez nią działalności.

W związku z powyższym nie może mieć żadnego znaczenia podkreślenie przez Sąd, że Rada Miasta i Gminy B. spełniła pierwszą z przesłanek wskazanych w art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, poprzez uzyskanie "opinii aż dwóch (wszystkich) organizacji zrzeszających taksówkarzy, działających na obszarze miasta i gminy". Argument, że interpretacja art. 6 ust. 6 ustawy, przyjęta przez stronę skarżącą, byłaby niecelowa z uwagi na szeroki zakres opiniowania, organ uważa za nietrafny, bowiem jedynym kryterium oceny uchwały Rady Miasta i Gminy B. jest jej zgodność z prawem. Ani organ nadzoru, ani WSA nie mogą przyjmować innych kryteriów przy ocenie działalności organu gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy uznał podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego za zasadny.

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji podzielił stanowisko Rady Gminy i Miasta B., iż w sytuacji gdy na terenie jej działania nie ma siedziby żadna organizacja, chroniąca prawa konsumenta, nie jest koniecznym zasięganie opinii takich organizacji skoro wypowiedziały się w kwestii liczby licencji miejscowe organizacje zrzeszające taksówkarzy.

Stanowisko to jest błędne i nie odpowiada treści unormowania zamieszczonego w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Przepis ten wyznacza kompetencje rady gmin do określenia na dany rok kalendarzowy , nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta.

Jak wynika z uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji błędnie wyjaśnił treść tego przepisu przyjmując, iż określenie "miejscowych" należy odnieść do organizacji taksówkarzy (a następnie w drodze analogii do organizacji konsumenckich) działających na terenie gminy).

Wykładnia językowa, stanowiąca podstawowy sposób ustalenia treści przepisu i jego znaczenia prowadzi do wniosku, iż nawet w odniesieniu do organizacji zrzeszających taksówkarzy, ustawodawca nie zawęził kręgu tych organizacji do działających na terenie gminy. Nie użyto bowiem zwrotu "miejscowych organizacji", lecz ustawodawca krąg organizacji określił jako te, które zrzeszają "miejscowych taksówkarzy". Określenie "miejscowych" odnosi się więc nie do organizacji (chociaż najczęściej w praktyce tak się zdarza), lecz do taksówkarzy. Oznacza to, że gdy np. część taksówkarzy będzie zrzeszona w organizacji mającej siedzibę w innym mieście lub gminie, wówczas powinność zasięgnięcia opinii przez radę odnosić się będzie do organizacji spoza gminy podejmującej uchwałę.

Ten kierunek rozumowania wyznacza jednocześnie sposób odczytania znaczenia przepisu jeżeli chodzi o wymóg zasięgnięcia opinii organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Już więc wykładnia językowa nie pozwala przyjąć, jak uczynił to Sąd, że dla niewadliwego uchwalenia limitu przewidywanych licencji wystarczy ustalić, czy na terenie gminy ma siedzibę organizacja konsumencka i tylko w takim przypadku (pozytywnym) zwrócić się o wydanie opinii.

Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż wymagane jest zasięgnięcie opinii organizacji konsumenckich, obejmujących swym działaniem teren gminy, chociaż nieposiadających w danej gminie własnej siedziby.

Zasadnie Wojewoda, sięgając do metod wykładni celowościowej wywodzi, iż opowiedzenie się za stanowiskiem Sądu I instancji prowadziłoby do sytuacji, w której ochrona przysługiwałaby tylko tym mieszkańcom jednostek podziału terytorialnego, na terenie których mają siedziby organizacje konsumenckie. W konsekwencji zapewniałoby to lepszą ochronę interesów mieszkańców większych miast, w których zlokalizowane są siedziby tych organizacji. Mieszkańcy mniejszych społeczności tej ochrony byliby całkowicie pozbawieni.

Tymczasem nie taki cel przyświecał ustawodawcy, który nakładając na radę gminy obowiązek stanowienia prawa miejscowego, uzależnił prawidłowe jego wypełnienie od uprzedniego współdziałania z organizacjami samorządu zawodowego i organizacjami, których statutowym celem jest ochrona praw konsumentów. Zasadnie w tej regulacji prawnej organ nadzoru upatruje zapewnienie w procesie tworzenia prawa ochrony z jednej strony interesów osób wykonujących zawód taksówkarza, zaś z drugiej konsumentów.

Pominięcie opinii organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumentów byłoby więc sprzeczne nie tylko z literalnym brzmieniem art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, lecz także z przytoczonymi wyżej względami, wynikającymi z wykładni celowościowej.

Ponadto dodatkowo podnieść należy, iż ochrona praw konsumentów podniesiona została do rangi zasady konstytucyjnej. Art. 76 Konstytucji RP nakazuje władzom publicznym chronić konsumentów przed działaniem zagrażającym ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Zakres tej ochrony określa ustawa.

Wyjaśniając zatem przepis art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż błędnym było wydanie zaskarżonej uchwały bez zasięgnięcia opinii organizacji konsumenckich.

Nie można uznać za trafną argumentacji Sądu, że konieczność uzyskania w każdym przypadku opinii wszystkich organizacji konsumenckich obejmujących obszar gminy byłoby niecelowe, a ponadto niemożliwe lub trudne do spełnienia.

Zauważyć należy, iż Sąd I instancji – wbrew treści przepisu – wywodzi o konieczności zasięgnięcia opinii wszystkich organizacji konsumenckich, czego ustawodawca w art. 6 ust. 6 nie przewidział.

Ponadto organizacje konsumenckie (np. Stowarzyszenie Konsumentów Polskich i Federacja Konsumentów) mają na ogół swe oddziały terenowe, na co zwraca uwagę organ nadzoru, a co czyni możliwym do wykonania przez jednostki samorządu terytorialnego obowiązek współdziałania z właściwymi terenowymi oddziałami organizacji konsumenckich, które swym zasięgiem obejmują daną gminę.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż obowiązek współdziałania określony w art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, nakłada na rady gmin przy ustalaniu liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wymóg uzyskania opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy oraz organizacji konsumenckich, których działalność obejmuje obszar gminy, niezależnie od tego, czy ich siedziby znajdują się na terenie danej gminy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego i uchylił go na podstawie art. 188 Ppsa, a następnie po rozpoznaniu skargi na podstawie art. 147 § 1 powołanej ustawy stwierdził także nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200, art. 203 pkt 1 ustawy Ppsa i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie.