Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spraw.) Marcin Miemiec Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "A" Sp. z o.o. w Z. G. na decyzję Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę.

Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego, decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] we W. z dnia [...] r. o odmowie udostępnienia Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu "A" Sp. z o.o. w Z. G. informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] r. "A" Spółka z o.o. wystąpiła do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] we W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykonania dostaw w ramach umów nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Strona, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosła w zakresie w/w umów o: wskazanie odbiorcy, wskazanie dostawcy, wskazanie przedmiotu dostawy, wskazanie wartości zrealizowanych dostaw, wskazanie daty ich wykonania. Nadto strona wniosła o "generalne stwierdzenie", że umowy będące przedmiotem wniosku zostały "wykonane należycie".

W odpowiedzi z dnia [...] r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] udzielił Przedsiębiorstwu "A" żądanych informacji z wyłączeniem potwierdzenia, że łączące strony umowy zostały "generalnie wykonane w sposób należyty".

Wnioskiem z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo Handlowo -Usługowe "A" ponownie wystąpiło do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z wnioskiem o potwierdzenie, że umowy stron nr [...], [...], [...] i [...] zostały wykonane należycie.

Decyzją z dnia [...] r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] wyjaśnił, że swoją informację z dnia [...] r. uważa za wyczerpującą i ostateczną.

Od powyższego rozstrzygnięcia zostało złożone odwołanie wnoszące o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z powołaniem się na konieczność uzyskania stosownego potwierdzenia mającego umocowanie w postanowieniach § 1 ust. 2, pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy (Dz. U. nr 71,poz. 645).

W ocenie organu II instancji, wniosek Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego "Al" o potwierdzenie należytego wykonania wskazanych wyżej umów nie jest żądaniem udzielenia informacji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112,poz. 1198).

Zgodnie z obowiązującym stanem prawym Dowódca Jednostki Wojskowej [...] (tak jak każdy dowódca jednostki wojskowej) nie ma obowiązku dokonywania urzędowych ocen realizacji umów cywilno-prawnych i na tą okoliczność nie są tworzone jakiekolwiek dokumenty, które mogłyby stanowić przedmiot informacji publicznej.

Wniosek Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego "A" w swej istocie wnosi o nadesłanie referencji będących rzeczywistym potwierdzeniem należytego wykonania umów. Za takim stanowiskiem przemawia również treść wniosku odwołującego się wskazującego jako podstawę żądania § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy (Dz. U. nr 71, poz. 645). Tak sprecyzowane roszczenie nie mieści się w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a udzielenie referencji dostawcom z tytułu wykonanych umów jest uprawnieniem odbiorcy (Jednostki Wojskowej [...]), a nie jego obowiązkiem.

Zdaniem organu II instancji nie bez znaczenia dla organów wojskowych - jakkolwiek marginalne w tej sprawie - ma również fakt, że wniosek Przedsiębiorstwa Handlowo -Usługowego "A" ma charakter wybiórczy w kontekście analizy wszystkich umów jakie łączyły odwołującego się z Jednostką Wojskową [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "A" Sp. z o.o. w Z. G. zarzuca, iż decyzja nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a argumenty leżące u jej podstaw są chybione. W ocenie strony skarżącej, w świetle postanowień art. 1 ust. 1 ustawy do dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem (rozumianym szeroko) funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (w praktyce będzie to każda informacja znajdująca się zgodnie z prawem w posiadaniu tych podmiotów). Bez wątpienia wszelkie informacje dotyczące umów o realizację zamówień publicznych, a więc takich w oparciu, o które wydatkowane są środki publiczne i osiągane cele o znaczeniu publicznym są informacjami publicznymi.

Skarżący zwraca uwagę, że ustawa Prawo zamówień publicznych w przepisie art. 139 ust. 3 wyraźnie precyzuje, że udostępnienie umów, a więc także danych dotyczących jej poszczególnych składników oraz sposobu wykonania, następuje na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga okazała się bezzasadna. W sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Wbrew stanowisku skarżącego, organy obu instancji prawidłowo dokonały wykładni prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Żadna z metod wykładni prawa, przyjęta w doktrynie i orzecznictwie, nie prowadzi do rezultatu wskazywanego przez skarżącego.

Konstytucja RP w art. 61 daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten komentowany jest jako określający w sposób jednoznaczny formę dostępu do informacji, jedynie poprzez wgląd w dokumenty oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów zobowiązanych do udzielenia informacji, co oznaczałoby, że ustanawiając konstytucyjne prawo do informacji publicznej, polski ustawodawca konstytucyjny przyjął rozwiązanie podobne do już istniejących w innych państwach, oparte na koncepcji wglądu obywateli w dokumenty publiczne.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198), "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jaki informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych".

Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II S.A. 1956/02). W orzeczeniach sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślana była teza, że informacja publiczna musi odnosić się do faktów (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. II S.A. 4059/2002).

Na gruncie ustawy prawo do żądania udzielenia informacji publicznej przysługuje każdemu, lecz podmiot występujący z takim żądaniem powinien wykazać tzw. obiektywny interes. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wykazuje natomiast tzw. subiektywny interes prawny, gdyż domaga się udzielenia przez kontrahenta umów - Dowódcę Jednostki Wojskowej potwierdzenia, iż umowy będące przedmiotem wniosku zostały wykonane należycie. Uzyskanie takiego dokumentu jest potrzebne stronie skarżącej w celu przedkładania go w postępowaniach przetargowych, w których bierze udział. W istocie mamy zatem do czynienia z prośbą o udzielenie referencji będących potwierdzeniem należytego wykonania umów przez stronę skarżącą, a nie wnioskiem udostępnienie informacji publicznej. Za takim stanowiskiem przemawia również treść wniosku skarżącego wskazującego jako podstawę żądania § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy (Dz. U. nr 71, poz. 645). Tak sprecyzowane roszczenie nie mieści się w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a udzielenie referencji dostawcom z tytułu wykonanych umów jest fakultatywnym uprawnieniem odbiorcy, a nie jego obowiązkiem.

Prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej jest szczegółowo regulowane przepisami ustawy, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jego interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych. W ocenie Sądu organ administracji zasadnie ocenił, iż wniosek Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego "A" o potwierdzenia należytego wykonania wskazanych umów nie jest żądaniem udzielenia informacji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ administracji nie jest uprawniony, w ramach przepisów o dostępie do informacji publicznych, do dokonywania urzędowych ocen realizacji umów cywilno-prawnych i na tą okoliczność nie są tworzone jakiekolwiek dokumenty, które mogłyby stanowić przedmiot informacji publicznej.

Skarżący zwraca uwagę, że ustawa Prawo zamówień publicznych w art. 139 ust. 3 wyraźnie precyzuje, że udostępnienie umów, a więc także danych dotyczących jej poszczególnych składników oraz sposobu wykonania, następuje na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z postanowieniami art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 177 z późń. zm.): "Umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej". Ratio legis tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do treści norm w nim zawartych. Ustawodawca kreuje zasadę jawności umów (ich treści), zaś w zakresie ich udostępniania, odsyła do przepisów o dostępie do informacji publicznej. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż wszelkie informacje dotyczące umów o realizację zamówień publicznych, a więc takich w oparciu, o które wydatkowane są środki publiczne i osiągane cele o znaczeniu publicznym są informacjami publicznymi.

Zdaniem Sądu nieuprawniona jest natomiast wykładnia rozszerzająca postanowień art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych prowadząca do wniosku, że udostępnienie umów oznacza także obowiązek stwierdzenia sposobu ich wykonania. Nie można bowiem zmieniać treści jasno wyrażonej przez ustawodawcę w interpretowanym przepisie. Nie jest zresztą ważne, co ustawodawca chciał powiedzieć formułując daną normę, lecz to, co wyraził w tym przepisie, zwłaszcza, gdy przepis ten ma treść wyraźnie określoną, gdyż użyto w nim sformułowania o jednoznacznym językowo wydźwięku.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż potwierdzenie należytego wykonania umów cywilno-prawnych nie może być przedmiotem żądania udzielenia informacji w ramach prawa dostępu do informacji publicznej.

Ponieważ wszczęte skargą Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "A" Sp. z o.o. w Z. G., postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organom administracji zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.