Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 728/19 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów do legalizacji wybudowanego, wolnostojącego, drewnianego budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 728/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów do legalizacji wybudowanego, wolnostojącego, drewnianego budynku gospodarczego w W. przy ul. [...], na działce nr [...], oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie, po dostarczeniu odpowiednich dowodów przez skarżącą kasacyjnie na nierozważeniu całego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nieuwzględnienia tak przez organy administracji, jak i przez WSA we Wrocławiu w opisie stanu faktycznego okoliczności, że wzniesiony przez skarżącą kasacyjnie obiekt budowlany w momencie zakończenia budowy, tj. w listopadzie 2018 r. posiadał jedynie trzy przegrody budowlane, a od strony budynku mieszkalnego istniało swobodne, niczym nieograniczone wejście i wyjście z obiektu, podczas gdy co najmniej dwa dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (paragon fiskalny zakupu bramy garażowej oraz oświadczenie właściciela firmy, która sprzedała tę bramę garażową, o terminie montażu bramy garażowej) dowodzą, że skarżąca kasacyjnie wzniosła obiekt nieposiadający jednej z przegród (od strony budynku mieszkalnego), a brama garażowa została przez nią zainstalowana dopiero cztery miesiące po zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2 jak również w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i uznaniu, że cechami odróżniającymi wiatę od budynku jest (i) nieposiadanie przez wiatę "wszystkich albo większości przegród zewnętrznych" oraz (ii) brak zamknięcia danego obiektu rozumiany jako nieobudowanie go "ze wszystkich albo z większości stron", podczas gdy utrwalona w orzecznictwie, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, definicja wiaty dopuszcza posiadanie przez tego rodzaju obiekt budowlany nawet trzech, a więc większości, ale nie wszystkich, przegród budowlanych;

3. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wybudowała wolnostojący parterowy budynek gospodarczy, podczas gdy materiał dowody dostarczony przez skarżącą kasacyjnie, w szczególności dowód zakupu bramy garażowej oraz oświadczenie właściciela firmy, jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy obiekt w momencie zakończenia budowy (listopad 2018 – zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów administracji) nie posiadał przegrody budowlanej od strony budynku mieszkalnego, co uniemożliwia uznanie takiego obiektu budowlanego za budynek, a tym samym uniemożliwia zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego;

4. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, polegającego na niewłaściwym niezastosowaniu i uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wybudowała wolnostojący parterowy budynek gospodarczy, podczas gdy materiał dowodowy dostarczony przez skarżącą kasacyjnie, w szczególności dowód zakupu bramy garażowej oraz oświadczenie właściciela firmy, jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy obiekt w momencie zakończenia budowy (listopad 2018 – zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów administracji) nie posiadał przegrody budowlanej od strony domu mieszkalnego, co prowadzi do wniosku, że obiekt wzniesiony przez skarżącą kasacyjnie nosił w tamtym momencie i nadal nosi znamiona wiaty, o której mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego;

5. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.w zw. z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że skarżąca kasacyjnie wybudowała obiekt budowlany obudowany ze wszystkich stron przegrodami budowlanymi bez wymaganego prawem zgłoszenia, podczas gdy materiał dowodowy dostarczony przez skarżącą kasacyjnie, w szczególności dowód zakupu bramy garażowej oraz oświadczenie właściciela firmy, jednoznacznie wskazują, że w momencie zakończenia budowy (listopad 2018 – zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów administracji) przedmiotowy obiekt nie posiadał przegrody budowlanej od strony domu mieszkalnego, stanowił wiatę i dopiero prace dokonane przez skarżącą kasacyjnie w kwietniu 2019 roku, po pięciu miesiącach od zakończenia budowy doprowadziły do "zamknięcia" obiektu, co prowadzi do wniosku, że procedura legalizacyjna nie powinna dotyczyć budowy całego obiektu budowlanego;

6. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającego na "niewłaściwym niezastosowaniu" i uznaniu, że skarżąca kasacyjnie wybudowała obiekt budowlany obudowany ze wszystkich stron przegrodami budowlanymi bez wymaganego prawem zgłoszenia, podczas gdy materiał dowodowy dostarczony przez skarżącą kasacyjnie, w szczególności dowód zakupu bramy garażowej oraz oświadczenie właściciela firmy, jednoznacznie wskazują, że w momencie zakończenia budowy (listopad 2018 – zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów administracji) przedmiotowy obiekt nie posiadał przegrody budowlanej od strony domu mieszkalnego, stanowił wiatę, a dopiero prace dokonane przez skarżącą kasacyjnie w kwietniu 2019 r., po pięciu miesiącach od zakończenia budowy doprowadziły do "zamknięcia" obiektu, co prowadzi do wniosku, że zastosowanie powinna znaleźć procedura legalizacyjna dotycząca samego montażu bramy garażowej, a nie budowy całego obiektu budowlanego.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarówno za zastępstwo przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie błędnie ustalono stan faktyczny. Różnica w wyglądzie obiektu budowlanego wzniesionego przez skarżącą kasacyjnie w momencie jej zakończenia (listopad 2018 r.) i w momencie oględzin (maj 2019 r.) nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w opisie stanu faktycznego sprawy, a ma ona fundamentalne znaczenie dla oceny legalności obiektu budowlanego jako całości, jak i dla oceny legalności ewentualnych następczych prac budowlanych wykonanych przez skarżącą kasacyjnie już po zakończeniu budowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawidłowe rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinno w konsekwencji doprowadzić sąd wojewódzki do przekonania, że w listopadzie 2018 r. skarżąca kasacyjnie wzniosła obiekt budowlany posiadający jedynie trzy przegrody budowlane, a od strony budynku mieszkalnego istniało swobodne, niczym nieograniczone wejście do tego obiektu, natomiast brama garażowa, a więc element "domykający", została zainstalowana przez skarżącą dopiero po pięciu miesiącach od zakończenia budowy.

Skarżąca kasacyjnie odniosła się również do interpretacji pojęcia "wiata", przedstawionej w zaskarżonym wyroku, twierdząc, że pogląd zaprezentowany przez sąd wojewódzki, jakoby wiatą był wyłącznie obiekt nieobudowany ze wszystkich albo z większości stron, jak również wobec braku przywołania w tym zakresie jakiegokolwiek orzecznictwa, należy uznać za błędny. Skarżąca kasacyjnie nie zaprzeczyła, że w momencie oględzin obiekt posiadał wszystkie przegrody budowlane, tj. był "zamknięty" ze wszystkim stron, a w ścianie szczytowej zachodniej były "wrota garażowe podnoszone". Nie może jednak pozostać bez wpływu na prawidłowość ustaleń faktycznych i w konsekwencji na trafność oceny prawnej fakt, że skarżąca kasacyjnie wzniosła obiekt posiadający jedynie trzy przegrody budowlane (budowa zakończona w listopadzie 2018 r.), a dopiero po kilku miesiącach zdecydowała się dokonać przeróbki tego obiektu przez zainstalowanie bramy garażowej.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie w sprawie organy błędnie zastosowały procedurę legalizacyjną. Prace zrealizowane przez skarżącą kasacyjnie w kwietniu 2019 r. nie mogą bowiem być zakwalifikowane jako budowa, gdyż zamontowanie bramy garażowej w istniejącym już i użytkowanym od pięciu miesięcy obiekcie nie doprowadziło do powstania nowego obiektu budowlanego, ani nie została powiększona jego powierzchnia. Wobec powyższego PINB w W. nie był upoważniony do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis wprost odnosi się do budowy obiektu budowlanego. Zamontowanie bramy garażowej być może mogło zostać zakwalifikowane jako wykonanie robót budowlanych, a ponieważ czynność ta doprowadziła do zmiany kwalifikacji obiektu budowlanego z wiaty na budynek, przed ich wykonaniem skarżąca kasacyjnie być może zobowiązana była do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, zatem organ administracji mógł być ewentualnie uprawniony do wszczęcia procedury administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą ściśle powiązane dlatego będą rozpoznane łącznie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego jak należy zgodnie z przepisami prawa budowlanego prawidłowo zakwalifikować obiekt budowlany wzniesiony przez J. G., który organy nadzoru budowlanego obu instancji jak i sąd wojewódzki określają jako budynek gospodarczy.

Ze skargi kasacyjnej jak i skargi do sądu I instancji oraz zażalenia na postanowienie z [...] lipca 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...], wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane wynika, że inwestorka dąży do ustalenia takiej kwalifikacji prawnej robót budowlanych, które by nie tylko nie wymagały pozwolenia na budowę, ale i dokonania zgłoszenia zamiaru budowy i są wiatą o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c prawa budowlanego. Takie stanowisko skarżącej kasacyjnie jako inwestorki jest zrozumiałe gdyż od tego uzależnione są dalsze konsekwencje prawne wynikające z przepisu art. 49b prawa budowlanego.

Art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz 2c prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga zarówno budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat (...) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, jak i wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. O ile w pierwszym przypadku budowa wiaty wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1, to w drugim już nie (przepis art. 29 ust. 4 pkt 2 nie ma tutaj zastosowania).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ("naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a."), organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji. Przypomnieć należy, że podczas oględzin [...] maja 2019 r. ustalono, że na działce stanowiącej współwłasność, J. G. w listopadzie 2018 roku wybudowała wolnostojący, parterowy budynek gospodarczy konstrukcji drewnianej o powierzchni [...] m2. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obiekt ten jest budynkiem, ponieważ jest trwale związany z gruntem, posiada fundament, wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - ściany drewniane, w tym jedna z wrotami podnoszonymi. Budynek posiada dach dwuspadowy symetryczny pokryty gontem papowym. Inwestorka jest współwłaścicielką nieruchomości gruntowej, zabudowanej także budynkiem mieszkalnym dwulokalowym. Budynek gospodarczy służy do obsługi budynku mieszkalnego. Autor skargi kasacyjnej, mimo zarzutów, ten stan faktyczny zdaje się wręcz potwierdzać podając, że w listopadzie 2018 r. budynek posiadał 3 ściany ("przegrody budowlane"), a cztery miesiące później, w kwietniu zamontowano do niego bramę garażową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął sąd I instancji, oceniając działanie organów nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie poczyniły one prawidłowe ustalenia w zakresie kwalifikacji obiektu przyjmując, że stanowi on budynek gospodarczy, co w konsekwencji doprowadziło do właściwego zastosowania art. 49b prawa budowlanego. Zupełnie nie można zgodzić się z koncepcją inwestorki, że wybudowała ona wiatę, choć niewątpliwie może ten budynek nazywać jak chce. Ustawa prawo budowlane jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze nie definiują pojęcia "wiaty", jak zresztą wielu innych pojęć. Na przykład zgodnie z małym słownikiem języka polskiego pod redakcją Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej (Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1968) - "wiata to rodzaj budowli bez ścian, zwykle z oszklonym pokryciem". W orzecznictwie sądowym wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m. in. jego funkcji. Często wskazuje się, że wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (tak wyroki NSA z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 794/10, z 8 marca 2017 r. II OSK 1707/15, z 17 marca 2020 II OSK 603/19). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3465/18 natomiast za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian.

W niniejszej sprawie zrealizowany obiekt jest małym drewnianym budynkiem gospodarczym z wrotami garażowymi podnoszonymi. Posiada 4 ściany, z których jedna to podnoszone drzwi, dach i fundament, jest trwale związany z gruntem. Wszystko to sprawie, że powstały obiekt spełnia definicję legalną budynku zawartą w art. 3 pkt 2) prawa budowlanego. Nie zmienia tego faktu to, że trzy ściany i dach powstały w listopadzie 20018 r., a dopiero w kwietniu 2019 r. zamontowano do niego drzwi.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.