Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. S. i Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1617/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. S. i Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2025 r., nr 583/25 w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1617/25, po rozpozaniu wniosku L. S. i Z. S. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z ich skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2025 r., nr 583/25, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie Nr 76/2025 z 10 marca 2025 r. znak: OINB/AZ/7350/2/KM/4177/07/SK/MK, którą nakazano skarżącym wykonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...]wybudowanego bez zgłoszenia na działkach: drogowej – będącej fragmentem ul. [...] – o numerze ew. [...] oraz działce nr [...], w obrębie [...] w miejscowości [...], na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd mając na względzie przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz znaczenie właściwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie stwierdził, że skarżący nie uzasadnili, że w ich sytuacji zachodziły przesłanki wstrzymania określone w ww. przepisie.

Wobec braku należytego uzasadnienia tego wniosku rolą sądu nie jest działanie za stronę i poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń strony (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2020 r. sygn. II OZ 703/20).

Sąd wskazał, że nie mógł uwzględnić wniosku, gdyż skarżący nie podjęli próby wykazania, by wskutek wykonania decyzji o nakazie rozbiórki zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., ograniczając się w istocie wyłącznie do sformułowania wniosku.

Sąd podkreślił ponadto, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, sąd administracyjny nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji albo postanowienia. Przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie są bowiem tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi.

Sąd zauważył, że choć w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się - w wyjątkowych sytuacjach - wstrzymanie wykonania decyzji o nakazie rozbiórki pomimo wadliwości złożonego w tym przedmiocie wniosku, to sytuacje takie uzależnione są od tego, jak znacznej szkody może doznać osoba zobowiązana do wykonania decyzji rozbiórkowej. Koniecznym jest, by z uwagi na charakter, konstrukcję oraz wartość obiektu podlegającego obowiązkowi rozbiórki już "na pierwszy rzut oka" było dostrzegalnym, że stronie skarżącej grozić może szkoda o znacznym rozmiarze. Uwzględniając cechy charakterystyczne objętych nakazem rozbiórki bramy, fragmentu ogrodzenia, furtki stalowej oraz przęseł stalowych, które to nie będą podlegały zniszczeniu w efekcie wykonania ich rozbiórki (demontażu) lecz nadają się do ponownego wykorzystania (montażu), Sąd doszedł do przekonania, że zasadnym jest odmówa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie zniszczeniu mogą ulec jedynie słupy, jednak nie można było tego uznać za powstanie szkody o znacznym charakterze.

Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucają naruszenie:

1. art. 194 § 1 pkt 2 w zw. z art. 196 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż we wnniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący nie wykazali szczególnie ważnego interesu skarżących i wyrządzenia na rzecz skarżących znacznej szkody i powodowania trudnych do odwrócenia skutków;

2. art. 61 § 3 P.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, iż dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku niezbędne jest właściwe jego uzasadnienie, które powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do osoby skarżącej wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na wystąpienie przesłanek wstrzymania i zasądzenie kosztów postę[powania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu stwierdzono, że brama wjazdowa jest posadowiona na gruncie prywatnym, na ich własnej działce nr [...] po stronie wschodniej nie oddziaływującej na drogę lokalną przebiegającą po działce nr [...] w odległości 8 metrów od granicy działki nr [...] w stronę południową oraz fragment ogrodzenia, furtka stalowa, przęsła stalowe posadowione na gruncie prywatnym działce nr ewid. [...] nie graniczą z działką nr ewid. [...] po której przebiega droga lokalna. Tym samym do postawionej przez skarżących bramy oraz fragmentu ogrodzenia z furtką stalową nie znajduje zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.

Skarżący przywołali fragment uzasadnienia postanowienia WSA w Poznaniu z 11 marca 2014 r. sygn akt IV SA/Po 276/14, w którym zwracano uwagę na zasadność wstrzymania decyzji rozbiórkowej wynikajacą z samej istoty tego rodzaju decyzji niezależnie od wielkości i wartości materialnej obiektu budolwanego podlegajacego rozbiórce.

Dalej skarżący wskazali, że w niniejszym postępowaniu trwającym 18 lat Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2008 roku, sygn. akt VII SA/Wa 801/08 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2008 roku, Nr 452/08 w przedmiocie rozbiórki bramy. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę ze swej istoty rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualna szkoda poniesiona przez skarżących wiąże się przede wszystkim z utrata nakładów finansowych poniesionych w związku z budową, jak również z koniecznością ponoszenia nakładów finansowych w celu wykonania nałożonego obowiązku.

Odnosząc się do stanowiska Sądu, że podlegajace rozbiórce elementy ogrodzenia nie będą podlegały zniszczeniu i nadają się do ich poonownego wykorzystania, skarżący podkreślili, że elementy ogrodzeniowe na których posadowiona jest brama, furtka i przęsła, tj. fundament, słupki i wykończenie fundamentu z cegły, zbrojenie pod fundament, daszki betonowe po demontażu nie będą możliwe do ponownego zastosowania, iż ulegną zniszczeniu. Obrazują to zdjęcia obiektu budowlanego.

Przybliżony koszt poniesiony w przedmiocie budowy obiektu ogrodzeniowego wyniósł 10.180,00 zł na 2015 rok, natomiast przybliżony koszt odtworzenia obiektu ogrodzeniowego wyniesie około 17.000,00 zł przy możliwym częściowym wykorzystaniu elementów stalowych. Na dowód powyższego załączona została opinia techniczna wykonana przez inż. J.K. stanowiąca załącznik do zażalenia.

Skarżący wskazują, że przybliżona analiza ekonomiczna, układ konstrukcyjny obiektu, parametry ogrodzenia, demontaż obiektu ogrodzeniowego został wykazany w załączonej opinii technicznej wykonanej przez inż. J.K. posiadającego uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...].

W ocenie skarżących, jest to znaczący koszt do poniesienia z perspektywy ich zarobków. Skarżąca przechodzi na emeryturę w przyszłym roku kalendarzowym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności brak wstrzymania wykonalności przedmiotowej decyzji stanowić będzie znaczącą szkodę po stronie Skarżących.

Wskazany fragment ogrodzenia przez organ I instancji został zbudowany w latach sześćdziesiątych, natomiast w 2015 roku skarżący wykonali nowe ogrodzenie, które wymagało nowych materiałów budowlanych bez zmiany położenia ogrodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 385/12 podniósł w uzasadnieniu iż - "w sprawie brak jest więc ustaleń co do tego kto i kiedy oraz czy zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami pobudował ogrodzenie. W tej sytuacji zastosowanie do tego obiektu budowlanego przepisów art. 49b ust. 1 w związku z art. 30 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nastąpiło z naruszeniem tych przepisów. Wymieniona ustawa weszła bowiem w życie w dniu 2 stycznia 1995 r. (art. 108) i ma zastosowanie do sytuacji zaistniałych pod jej rządami. Powołany w sprawie przepis art. 49b ust. 1 przewidujący nakładanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi reakcję na samowolę budowlaną, której nie można zalegalizować i która została dokonana w czasie gdy przepis ten obowiązywał. Jeżeli natomiast przed wejściem jego w życie zostało wybudowane w pasie drogi publicznej ogrodzenie sąsiadujących z tą drogą działek, to właściciel drogi może wystąpić o eksmisję tego ogrodzenia w odpowiednim postępowaniu cywilnym lub doprowadzić do jego rozbiórki przy realizacji drogi zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to jednak tryb całkowicie odmienny od zastosowanego w rozpoznawanej sprawie".

Organ I instancji wydając upomnienie nr 4/2025 z dnia 21 sierpnia 2025 r. wzywając skarżących do uiszczenia kosztów upomnienia w wysokości 16,00 zł w przedmiocie całkowitej rozbiórki fragmentu ogrodzenia na działkach: drogowej o nr ewid [...] oraz [...] - działka ewid. nr [...] jest gruntem prywatnym, wszczynając postępowanie egzekucyjne dokona rozbiórki obiektu budowlanego przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny, iż Inspektor Powiatowego Nadzoru Budowlanego w Piasecznie prowadzi postępowanie nie respektując orzeczeń sądu administracyjnego, prowadzi oraz rozszerza postępowania z naruszeniem przepisów prawa, dołącza wnioski dowodowe nie mające wpływu na postępowanie dokonując nielegalnie wizji lokalnej ogrodzenia, nie przeprowadza postępowania mając na celu ustalenie długości ulicy [...] oraz czy Urząd Gminy dokonał wywłaszczenia części nieruchomości działki ew. nr [...] i czy jest w posiadaniu aktu prawnego oraz mapy geodezyjnej z wykazem synchronizacyjnym.

Skarżący zwracają uwagę na nieludzki charakter podejmowanych działań przez organy administracyjne zmuszające ich do podejmowania działań procesowych w obronie ich własności nieruchomości - przez blisko 20 lat organy administracyjne nie są w stanie ustalić stanu faktycznego i stanu prawnego w przedmiotowej sprawie, wydając nieuzasadnione decyzje sprzeczne z wydanymi uprzednio wytycznymi w wyrokach sądów administracyjnych.

Uczestnik postępowania J.B. w piśmie z 28 września 2025 r. w odpowiedzi na powyższe zażalenie wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Sądu albowiem czeka na dostęp do dojazdu z drogi gminnej do swojej posesji, którego został pozbawiony w 2006 r. Minęło ponad 19 lat od kiedy skarżący zagrodzili mu dostęp do dojazdu na jego posesję stawiając starą bramę w poprzek drogi gminnej, której całkowita wymiana na nowe ogrodzenie i nową bramę nastąpiła w 2015 r. Uważa, że nie powinno to mieć miejsca. Wskazuje na nadal toczące się postępowania, wciąż podważane przez skarżących, którzy przeciągają to co nieuniknione. Przedmiotową bramę postawili oni na własne ryzyko. Oni powinni być obciżani kosztami toczących się ponad 19 lat nieuzasadnionych spraw oraz kosztami z tytułu braku dostępu do drogi gminnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione.

Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zawierał argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Nie uzasadniał tego również sam charakter decyzji rozbiórkowej bowiem w istocie nie istnieje automatyzm przy wstrzymaniu wykonania decyzji rozbiórkowej tylko z tego wyłącznie faktu, że decyzja dotyczy rozbiórki. Należy podzielić pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że co do zasady rozbiórka skutkuje niebezpieczeństwem powstania znacznej szkody u zobowiązanego lub prowadzi do niebezpieczeństwa zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków jednak ustawodawca nie uczynił odstępstwa dla spraw w przedmiocie nakazu rozbórki pod kątem wykazania okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie w konkretnych okolicznościach sprawy zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Dlatego też okoliczność, że przedmiotem zaskarżonej decyzji, o której wstrzymanie wykonania wnioskuje się, jest rozbiórka nie uzasadnia samo przez się wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania przez Sąd. Skoro należy uprawdopodobnić zaistnienie okoliczności o charakterze ww. zagrożeń przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji rozbiórkowej, to należy uprawdopodobnić, że rozbiórka obiektu budowalnego w postaci całego ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] wybudowanego bez zgłoszenia na działkach: drogowej – będącej fragmentem ul. [...] – o numerze ew. [...] oraz działce nr [...], w obrębie [...] w miejscowości [...], składajacego się z przesęł ogrodzeniowych z 12 mm prętów pełnych stalowych z kutymi elementami zdobień, słupków ogrodzeniowych (z 384 szt. cegły, zbrojenie, daszki betonowe), fundament zbrojeniowy (z 216 szt. cegieł ze zbrojeniem), słupki 2 m kotwiczone w ławie fundamentowej pod bramą (gł. 90 x 60 x550cm), bramy wjazdowej z preta pełnego 16 mm z kutymi elementami zdobień dł. 400 cm i wyś. 175 cm, może zagrażać skarżącym powstaniem znacznej dla nich szkody lub powstaniem trudnych do odwrócenia skutków.

Z wniosku skarżących nie wynikają tego rodzaju okoliczności albowiem nie zostały tam one podniesione. Wnioskodawcy jedynie ogólnie wskazali, że rozbiórka będzie wiązać się dla nich z wystąpieniem znacznej szkody lub powstaniem trudnych do odwrócenia skutków oraz wskazali na wadliwość samego postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie.

Nie przestawili oni we wniosku w czym upatrują dla siebie zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. Zauważyć należy, że znaczna szkoda w przypadku rozbiórki nie oznacza wyłącznie konieczności usunięcia danego obiektu z danej lokalizacji gdyż wówczas każdy nakaz rozbiórki uzasadniałby wstrzymanie wykonania. Znaczna szkoda oznacza wystąpienie szkody, która jest znacząca tj. przewyższa skutki rozbiórki (usunięcie obiektu) powodując inne istotne dolegliwości dla zobowiązanych np. w postaci pozbawiania miejsca zamieszkania czy doprowadzenia do utraty płynności finansowej lub konieczności zakończenia prowadzonej działności zarobkowej. Oczywiście rozbiórka wiąże się z poniesieniem określonych, wysokich kosztów usunięcia obiektu z danego miejsca ale należy to kwalifikować jako normalny skutek tego rodzaju decyzji (jego istota). Zatem skutki rozbiórki wykraczające poza tą istotę a powodujące nagatywne skutki dla stanu majątkowego zobowiązanego czy zagrażające jego życiu lub zdrowiu można uznać za znaczące szkody.

Wnioskodawcy w swoim wniosku o wstrzymanie nie wskazali jakiego rodzaju szkody majątkowe i w jakiej wysokości spowoduje wykonanie rozbiórki ogrodzenia. Nie przestawili swojej sytuacji majątkowej stosowną dokumentacją finansową. Sąd nie mógł zatem nie dysponując powyższą dokumentacją stwierdzić, że likwidacja elementów stalowych i betonowych ogrodzenia będzie obarczone tak wysokim kosztem, który wobec stanu majątkowego wnioskodawców może doprowadzić ich np. do upadłości lub pozbawi środków na podstawowe utrzymanie czy propwadzenie działalności. Brak powołania tego rodzaju okoliczności we wniosku i ich uwiarygodnienia poprzez przedłożenie dokumentacji np. oszacowania kosztów rozbiórki w zestawienu do aktulanego stanu finansów uniemożliwił Sądowi wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Podobnie należy ocenić brak uprawdopodobnienia przesłanki wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Rozbiórka ogrodzenia (bramy wjazdowej stalowej, furtki, słupków, fundamentów pod bramą i tych pod przęsłami stalowymi, wymurowanych i zbrojonych słupków ogrodzeina wykonanych z cegły lub klinkieru) wskazuje, że cześć elementów (brama, furtka i przesłą stalowe) mogą zostać ponownie wykorzystane przy wznoszeniu ogrodzenia w innym miejscu, a elementy betonowe, zazbrojone lub z cegły w istocie w zasadniczej części uległyby zniszczeniu i nie zmogłby zostać ponownie wykorzystane.

Wobec tego zasadniczo należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że cechy charakterystyczne objętych nakazem rozbiórki bramy, fragmentu ogrodzenia, furtki stalowej oraz przęseł stalowych, nie będą podlegały zniszczeniu w efekcie wykonania ich rozbiórki (demontażu) lecz nadają się do ponownego wykorzystania (montażu). W tym stanie sprawy Sąd zasadnie przyjął, że należało odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zgodzić należy się z twierdzeniem Sądu jak i skarżących, że zniszczeniu mogą ulec jedynie słupy stalowe, fundamenty ogrodzenia i bramy, słupy murowane z cegły, jednak nie można było tego uznać za powstanie szkody o znacznym charakterze, nawet w obliczu kosztorysu z 2015 r. i jego aktualizacji po obecnych stawkach (17 000 zł). Nie chodzi o to, że kwota ta jest kwotą niską czy nieznaczącą, w ocenie Sądu. Sąd aby uznać, że wystąpiła znaczna szkoda musi dysponować materiałem (dokumentami) pozwalającym ocenić prawdopodobieństwo, że poniesienie kosztów we wskazanej przez skarżących wysokości może spowodować w ich majątku szkodę o znacznych rozmiarach. Nie sposób dokonać takiej oceny gdy nie wiadomo jakim majątkiem skarżący obecnie dysponują, jakie mają dochody. Takich informacji do Sądu nie przekazano. Ogólne stwierdzenie, że skarżąca w następnym roku będzie na emeryturze nie świadczy, że poniesienie kosztów rozbiórki i ponownego montażu ogrodzenia w kwocie ponad 17.000 zł doprowadziłoby do jej niewypłacalności, czy pozbawi to ją środków do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Sąd nie wiedząc nic o sytuacji majątkowej skarżących nie jest w stanie ustalić poniesienie jakich kosztów miałoby znaczący wpływ na ich sytuację majatkową. W zażaleniu ani we wniosku o wstrzymanie takich informacji nie przekazano a zatem ocena przez Sąd przesłanki zaistnienia znacznej szkody była niemożliwa.

Skarżący nie wskazali także żadnych okoliczności, które mogłby stanowić o prawdopodobieństwie grożących im trudnych do odwrócenia skutków z uwagi na nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia.

Wobec powyższego należy stawiedzić, że Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem we wniosku ani w zażaleniu skarżący nie przedstawili konkretnych okoliczności przemawiających za uznaniem, że rozbiórka przedmiotowego ogrodyenia grozić może dla nich znaczną szkodą czy też trudnymi do odwrócenia skutkami, czyli że uprawdopodobnili przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.