Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F., B. S., S. W.- działających w imieniu własnym, a także jako przedsiębiorcy wspólnie prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. s.c. A. F., B. S., S. W. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wr 51/10 w sprawie ze skargi A. F., B. S., S. W.- działających w imieniu własnym, a także jako przedsiębiorcy wspólnie prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. s.c. A. F., B. S., S. W. z siedzibą w D. na bezczynność Rady Miejskiej J. w przedmiocie przystąpienia do dokonania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. w obrębie [...] postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 51/10, oddalił skargę A. F., B. S. i S. W. – działających w imieniu własnym, a także jako przedsiębiorcy wspólnie prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. A. F., B. S., S. W. z siedzibą w Dziwiszowie na bezczynność Rady Miejskiej Jeleniej Góry w przedmiocie przystąpienia do dokonania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry w obrębie 0062 – Maciejowa II.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 1 czerwca 2010 r. A. F., B. S. i S. W. – każdy działający w imieniu własnym, a także jako przedsiębiorcy wspólnie prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. A. F., B. S., S. W. z siedzibą w Dziwiszowie, wezwali Radę Miejską Jeleniej Góry do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do dokonania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry w obrębie 0062 – Maciejowa II, należących do jednostki ewidencyjnej Jelenia Góra-miasto, na obszarze działek nr [...], [...] i [...], poprzez uwzględnienie w studium udokumentowanego złoża surowca skaleniowego (zwietrzeliny granitowej) "Maciejowa II" oraz możliwości eksploatacji tego złoża. Następnie wobec braku odpowiedzi Rady Miejskiej Jeleniej Góry na powyższe wezwanie, wnieśli oni skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie przystąpienia do dokonania zmian w ww. studium.

Skarżący w ww. skardze zarzucili Radzie Miejskiej Jeleniej Góry naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez nieuwzględnienie obowiązku uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin i występowania terenów górniczych oraz obowiązku określenia obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), w tym obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny oraz obszarów wymagających przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji;

- art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.), poprzez brak zapewnienia w Studium warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności przez brak ustalania programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin i racjonalnego gospodarowania gruntami oraz poprzez brak uwzględnienia obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż;

- art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: p.g.g.), poprzez brak uwzględnienia udokumentowanego złoża kopalin w m.p.z.p., co ze względu na art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest możliwe wyłącznie w przypadku wcześniejszego uwzględnienia udokumentowanych złóż kopalin w Studium;

- art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takich wartości, jak ład przestrzenny, zrównoważony rozwój, potrzeby interesu publicznego, prawo własności i wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowanie wodami i ochrona gruntów rolnych i leśnych;

- art. 9 ust. 2 w zw. z art. 27 u.p.z.p., poprzez niedokonanie w Studium zmian uwzględniających zmianę zasad określonych w strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o "nakazanie wojewodzie, jako organowi nadzoru, wykonania niezbędnych czynności na koszt i ryzyko Rady Miejskiej Jeleniej Góry, które pozwolą doprowadzić do podjęcia przez Radę Miejską Jeleniej Góry uchwały o zmianie Studium (tj. wezwanie Rady Miejskiej Jeleniej Góry do uchwalenia Studium w wyznaczonym terminie)" oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w dniu 15 maja 2007 r. uzyskali decyzję nr [...] Marszałka Województwa Dolnośląskiego, którą udzielono im koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża surowca skaleniowego (zwietrzeliny granitowej) "Maciejowa II". Przeprowadzone następnie prace pozwoliły na udokumentowanie złoża na powierzchni 23,03 ha, na gruntach będących własnością skarżących, położonych w obrębie 0062-Maciejowa II, należących do jednostki ewidencyjnej Jelenia Góra-miasto, na działkach nr [...], [...] i [...]. W związku z powyższym skarżący wystąpili w dniu 8 stycznia 2008 r. do Prezydenta Miasta o dokonanie odpowiednich zmian w Studium w obrębie zlokalizowanego złoża surowca skaleniowego. W dniu 4 sierpnia 2009 r. uzyskali informację, że Prezydent Miasta postanowił w dniu 24 czerwca 2009 r. nie skierować projektu uchwały do Rady Miejskiej Jeleniej Góry. Skarżący wskazali, że Rada Miejska Jeleniej Góry podjęła dwie uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania zmian w Studium, jednak żadną z tych uchwał nie przystąpiono do zmiany Studium dla obszaru, na którym zlokalizowano złoża surowca skaleniowego. Zaznaczając następnie, że pismem z dnia 1 czerwca 2010 r. wezwali Radę Miejską Jeleniej Góry do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie wnioskowanej uchwały, skarżący oświadczyli, że Rada Miejska Jeleniej Góry do dnia sporządzenia skargi nie ustosunkowała się do złożonego pisma.

Zdaniem skarżących, w związku z zaistniałymi zmianami stanu faktycznego (udokumentowanie złoża surowca skaleniowego), Rada Miejska Jeleniej Góry stała się zobligowana do podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do dokonania zmian w Studium w zakresie wskazanym w skardze. W ich opinii, do czasu podjęcia takiej uchwały mamy do czynienia z brakiem wykonywania czynności nakazanych prawem, do których odnosi się przepis art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej. u.s.g.). Skarżący stwierdzili, że brak podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie zmiany studium narusza ich interes prawny i uprawnienia - uniemożliwia im się ochronę udokumentowanego złoża surowców mineralnych, a w konsekwencji eksploatację tego złoża, znajdującego się na nieruchomości będącej ich własnością. W szczególności brak ten uniemożliwia im realizację uprawnień wynikających z ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a zwłaszcza z jej art. 47 ust. 3. Skarżący wskazali także na korzyści z planowanej inwestycji dla interesu publicznego, czego Rada nie uwzględniła.

W przedmiotowej skardze podkreślono również, że podjęcie wnioskowanej uchwały byłoby zgodne z polityką Unii Europejskiej. Wskazano przy tym na opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie przemysłu wydobywczego surowców nieenergetycznych w Europie (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 3.2.2009, C 27/82 ↔ C 27/87 Bruksela, 9 lipca 2008), w której EKE-S wzywa Komisję Europejską do zalecenia państwom członkowskim poprawy polityki zaopatrzenia w surowce ze źródeł wewnętrznych, w tym między innymi poprzez identyfikację zasobów strategicznych i zalecenie państwom członkowskim uwzględniania ich jako podstawowych priorytetów w swoich planach zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej Jeleniej Góry wniósł o jej oddalenie wskazując, że Miasto Jelenia Góra posiada ważne studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 482/2001 z dnia 22 maja 2001 r.) a Prezydent Miasta Jelenia Góra nie złożył do Rady wniosku w przedmiocie przystąpienia do jego zmiany w odniesieniu do terenu wskazanego w skardze. Wskazano, że przedmiotowy wniosek nie znalazł uzasadnienia o przeprowadzeniu zmiany studium, o czym Prezydent poinformował skarżących. Ponadto wskazano, że u.p.z.p. nie nakłada na gminę obowiązku zmiany studium na wniosek zainteresowanych oraz że wniosek ten będzie brany pod uwagę, gdy Rada podejmie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany studium.

W piśmie z dnia 21 września 2010 r. skarżący, podtrzymując wnioski ze skargi, wnieśli o uznanie powyższych zarzutów Rady za bezpodstawne. Sprecyzowali także, że wniesiona przez nich skarga dotyczy bezczynności Rady Miejskiej Jeleniej Góry.

Wojewoda Dolnośląski, ustosunkowując się do skargi, w piśmie z dnia 25 stycznia 2011 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie brak podstaw do zastosowania art. 101a u.s.g. - możliwość złożenia skargi na bezczynność organu gminy w trybie tego przepisu uwarunkowana jest istnieniem normy prawnej, na podstawie której można domagać się od tego organu określonego działania oraz naruszenie przez to zaniechanie praw osób trzecich. W odniesieniu do uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy o trybie i warunkach podjęcia takiej uchwały i dokonywania w niej zmian rozstrzygają przepisy u.p.z.p. Następnie Wojewoda powołując się na treść art. 12 oraz art. 87 ust. 4 u.p.z.p. wywiódł, że ustawa ta rozstrzyga, kiedy określona kompetencja z zakresu planowania przestrzennego staje się zadaniem o charakterze obligatoryjnym - wynika z nich przede wszystkim konieczność uchwalenia studium oraz ujęcie w nim inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim.

Wojewoda wskazał następnie, że pojęcie inwestycji celu publicznego u.p.z.p. definiuje w art. 2 pkt 5 jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) lub ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi są: poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową. W myśl art. 7 ust. 1 p.g.g., złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa.

Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe zadanie nie może zostać zaliczone do inwestycji celu publicznego i w konsekwencji nie może być inwestycją o znaczeniu krajowym lub wojewódzkim, która mogłaby zostać ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego województwa.

Ponadto Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie należy mieć na względzie art. 32 u.p.z.p., z którego wynika konieczność dokonania analizy aktualności studium i obowiązujących m.p.z.p. przynajmniej raz w ciągu kadencji, a rada gminy, w oparciu o wyniki analizy sporządzonej przez wójta, podejmuje uchwałę w tej sprawie, która inicjuje procedurę zmierzającą do zmiany studium lub planu miejscowego. Następnie wskazując, że Rada Miasta Jelenia Góra dnia 10 października 2006 r. podjęła uchwałę nr 632/XLIX/2006 w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra oraz aktualności m.p.z.p., obowiązujących na terenie miasta Jelenia Góra, Wojewoda podał, iż w ubiegłej kadencji takiej uchwały nie podjęto, uchybiając obowiązkowi zawartemu w art. 32 ust. 2 u.p.z.p. Wskazane zatem przez skarżących naruszenia art. 1 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 p.o.ś., powinny być analizowane wyłącznie w kontekście tego przepisu i nie stanowią samoistnej podstawy do żądania podjęcia aktu na podstawie art. 101a u.s.g. Przywołany art. 32 ust. 2 u.p.z.p. nie może jednak być uznany za normę, z której wprost można wywieść obowiązek uchwalenia zmiany studium - zmiana taka byłaby konieczna, gdyby w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu stwierdzono nieaktualność studium. Bezczynność organów gminy w zakresie realizacji dyspozycji zawartej w ww. artykule, zdaniem Wojewody, może być rozpatrywana w kontekście art. 101a ust. 1 u.s.g., jednak przedmiotem niniejszej skargi nie jest bezczynność Rady Miejskiej Jeleniej Góry w zakresie podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planów obowiązujących na terenie miasta Jelenia Góra ani też bezczynność Prezydenta Miasta Jelenia Góra w zakresie przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., a bezczynność w zakresie podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium w związku z występowaniem udokumentowanego złoża surowca skaleniowego. Wojewoda w tym miejscu poinformował, że wezwał Prezydenta Miasta Jelenia Góra do niezwłocznego przystąpienia do oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra oraz przedstawienia Radzie Miejskiej w Jeleniej Górze wyników sporządzonej analizy.

Wojewoda Dolnośląski wywiódł następnie, że przywołane w skardze przepisy u.p.z.p. oraz p.g.g. wskazują, że okoliczności przedstawione w skardze powinny doprowadzić do uwzględnienia w studium występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych, jednak ustawodawca nie nałożył na gminę żadnych zobowiązań, dotyczących terminu realizacji zmiany studium. W opinii Wojewody, nie sposób za przepis o charakterze dyscyplinującym w tym zakresie uznać art. 32 u.p.z.p., niezależnie bowiem od realizacji obowiązku dokonania oceny aktualności studium, ramy czasowe dla dokonania procedury jego zmiany nie są przez ustawodawcę określone. Natomiast p.g.g. nie odnosi się wprost do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - jedynie przepisy art. 43 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 2 pkt 3, art. 47 ust. 4 pkt 5 i ust. 7 oraz art. 48 wskazują na relację między planem zagospodarowania przestrzennego a udokumentowanymi złożami kopalin, zaś art. 53 ust. 1 p.g.g. ustanawia obowiązek sporządzenia m.p.z.p. dla terenu górniczego. Zgodnie jednak z art. 6 pkt 9 tej ustawy teren taki to przestrzeń objęta przewidywanymi, szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Obowiązek uchwalenia planu dla tego terenu materializuje się dopiero wówczas, gdy nadanym terenie ma powstać zakład górniczy i wykonywana będzie koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż.

W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Rady w zakresie podjęcia wnioskowanej uchwały, złożonej w trybie art. 101a ust. 2 u.s.g., z uwagi na brak przepisu zobowiązującego Radę do podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium w celu realizacji inwestycji o charakterze innym niż wskazana w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. i brak podstaw do zastosowania art. 32 ust. 2 tej ustawy.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wywiódł, że po stronie skarżących brak jest interesu prawnego - nie wskazali oni żadnej normy prawa materialnego, na podstawie której przysługiwałoby im roszczenie o umożliwienie eksploatacji złoża na należącym do nich gruncie. Sam fakt posiadania gruntu, na którym stwierdzono występowanie złoża, nie uprawnia do jego eksploatacji, a przysługujące skarżącym prawo własności ograniczone jest przepisami prawa administracyjnego w zakresie uzyskania koncesji, a także władztwem planistycznym gminy, która – uwzględniając różnego rodzaju aspekty – może zdecydować o innym przeznaczeniu terenu, na którym stwierdzono występowanie złóż. Na obecnym etapie skarżący mogą powoływać się jedynie na ich interes faktyczny w uchwaleniu zmiany studium, ten jednak nie może stanowić podstawy skargi wniesionej w trybie art. 101a u.s.g.

Wojewoda wskazał, że wątpliwości budzi też ewentualne zobowiązanie organu nadzoru do wykonywania niezbędnych czynności, na koszt i ryzyko gminy, o którym mowa w art. 101a ust. 2 u.s.g., mające przybrać formę zarządzenia, zastępującego uchwałę Rady Miasta Jelenia Góra. W ocenie organu nadzoru, w przypadku aktów normatywnych wydawanych przez wskazane ustawowo organy administracji publicznej, przejęcie ich kompetencji przez inny organ musi następować na podstawie wyraźnego upoważnienia, dającego podstawę do stosowania aktu zastępczego i wyznaczającego podstawy oraz zakres takiej interwencji. Wojewoda zaznaczył przy tym, że o ile ustawodawca uznał za konieczne wkroczenie przez organ nadzoru w sferę prawodawstwa jednostki samorządu terytorialnego w związku z bezczynnością organów tej jednostki, wyraża to wprost w przepisie ustawowym (np. w art. 98a ust. 2 u.s.g. oraz w art. 12 ust. 3 u.p.z.p.), a precyzyjne określenie przez ustawodawcę przesłanek wydania zarządzenia zastępczego nie pozwala na przyjęcie rozszerzającej interpretacji tego przepisu. Skoro ustawodawca stwierdził, że w sytuacji braku odpowiednich oznaczeń w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wojewoda może sporządzić m.p.z.p., ale wyłącznie dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego, to wszelkie inne zamierzenia muszą znajdować oparcie w planie miejscowym uchwalonym przez radę gminy, podjętej po zakończeniu stosownej procedury, z uwzględnieniem zgodności z aktualnie obowiązującym w gminie studium.

Ponadto Wojewoda wywiódł, że wyrok sądu administracyjnego, rozstrzygający o zasadności skargi na bezczynność organu, nie może stać się podstawą przejęcia kompetencji uchwałodawczej przez inny organ. Gdyby jednak nawet uznać, że ustawa ustrojowa, a za nią wyrok sądu administracyjnego, mogą stanowić samoistną podstawę do wydania uchwały w trybie zastępczym przez organ nadzoru, to w stosunku do ogólnej normy art. 101a ust. 2 u.s.g. regulacja art. 12 ust. 3 u.p.z.p. zyskuje walor przepisu szczególnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarżący nie wskazali żadnej normy prawa materialnego, na podstawie której przysługiwałoby im roszczenie o umożliwienie im eksploatacji złoża na należącym do nich gruncie. Sąd wskazał, że trafnie stwierdził Wojewoda w piśmie z 25 stycznia 2011 r., iż sam fakt posiadania gruntu, na którym stwierdzono występowanie złoża, nie uprawnia do jego eksploatacji, a przysługujące skarżącym prawo własności ograniczone jest przepisami prawa administracyjnego w zakresie uzyskania koncesji, a także władztwem planistycznym gminy. Sąd zauważył w tym miejscu, że sami skarżący uzasadniając swoje żądanie stwierdzili, że wskutek bezczynności organu został naruszony ich interes prywatny, polegający na dążeniu do gospodarczego wykorzystania ich własności. Wskazali przy tym na dokonanie przez nich wielu czasochłonnych i kosztownych czynności związanych z udokumentowaniem złoża oraz na konieczność uwzględnienia w studium i m.p.z.p. przedmiotowego złoża, aby mogli skutecznie ubiegać się o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin. Ponadto wskazywali na interes publiczny, wywodząc, że korzyści z planowanej inwestycji dla interesu publicznego to około 100 nowych miejsc pracy przez około 40-50 lat. Powoływali się oni zatem na interes faktyczny, a nie na interes prawny, w związku z czym ich skarga winna zostać oddalona, gdyż nie został spełniony warunek naruszenia ich prawa wskutek niewykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem. Ponadto, zdaniem Sądu, nawet jeżeliby uznać, że wskutek nie uchwalenia wnioskowanych zmian naruszono jednak interes prawny skarżących, to dla uwzględnienia ich skargi musiałby zostać spełniony kolejny warunek, mianowicie ten, że wniesienie skargi na bezczynność organu gminy do sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 101a u.s.g., może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem. Rada Miejska Jeleniej Góry nie ma natomiast obowiązku niezwłocznego podejmowania uchwały w przedmiocie przystąpienia do dokonania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry w obrębie 0062 – Maciejowa II, której podjęcia domagają się skarżący. Po stronie gminy istnieje jedynie obowiązek uwzględnienia faktu występowania złóż kopalin przy dokonywaniu zmiany obowiązującego studium oraz m.p.z.p. Wskazywane przez skarżących przepisy nie stanowią samoistnej podstawy do żądania podjęcia aktu na podstawie art. 101a u.s.g. W szczególności obowiązku natychmiastowej zmiany studium nie nakłada na radę gminy art. 48 p.g.g., art. 72 ust. 1 p.o.ś., ani też żaden z przywoływanych w skardze przepisów u.p.z.p. Żaden z powyższych przepisów nie daje Wojewodzie kompetencji do podjęcia czynności pozwalających doprowadzić do podjęcia przez radę gminy (radę miejską) uchwały o zmianie studium. Ponadto w niniejszej sprawie nie ma też zastosowania art. 12 ust. 3 u.p.z.p. - przedsięwzięcie, w sprawie którego występują skarżący, nie stanowi inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, a zatem nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu.

Zdaniem Sądu Wojewoda słusznie zauważył, że wskazane przez skarżących naruszenia art. 1 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 p.o.ś., powinny być analizowane wyłącznie w kontekście art. 32 ust. 2 u.p.z.p. i nie stanowią samoistnej podstawy do żądania podjęcia aktu na podstawie art. 101a u.s.g. Przywołany zaś art. 32 ust. 2 nie może być uznany za normę, z której wprost można wywieść obowiązek uchwalenia zmiany studium. Zmiana taka byłaby konieczna, gdyby w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu stwierdzono nieaktualność studium. Bezczynność organów gminy w zakresie realizacji dyspozycji zawartej w art. 32 ust. 2 u.p.z.p. może być rozpatrywana w kontekście art. 101a ust. 1 u.s.g., jednak przedmiotem niniejszej skargi nie jest bezczynność Rady w zakresie podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planów obowiązujących na terenie miasta Jelenia Góra ani też bezczynność Prezydenta Miasta Jelenia Góra w zakresie przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., a bezczynność w zakresie podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium w związku z występowaniem udokumentowanego złoża surowca skaleniowego. Sąd podkreślił przy tym, że Wojewoda wezwał Prezydenta do niezwłocznego przystąpienia do oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra oraz przedstawienia Radzie Miejskiej w Jeleniej Górze wyników sporządzonej analizy.

Skargą kasacyjną A. F., B. S. i S. W. – działających w imieniu własnym, a także jako przedsiębiorcy wspólnie prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. A. F., B. S., S. W. z siedzibą w Dziwiszowie zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 § 2, 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. u.p.s.a., a także art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), które to naruszenie polegało na błędnym ustaleniu, iż skarżący nie zarzucali by na skutek braku podjęcia przez organ gminy żądanej przez nich uchwały naruszony został ich interes prawny oraz że nie wskazali żadnej normy prawa materialnego, na podstawie której przysługiwało im roszczenie o podjęcie przez organ gminy wspomnianej uchwały (a więc że nie wykazali posiadania interesu prawnego), co zdaniem WSA było wystarczającą podstawą do oddalenia skargi, a co zdaniem skarżących było bezzasadne;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z:

- art. 1 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 27 u.p.z.p., które to naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, iż przepisy te nie stanowią samodzielnej podstawy do żądania podjęcia aktu na podstawie art. 101a u.s.g. i powinny być analizowane wyłącznie w kontekście art. 32 ust. 2 u.p.z.p., ponieważ art. 32 ust. 2 u.p.z.p. nie jest normą, z której można wprost wywodzić obowiązek uchwalenia zmiany studium (a zmiana taka byłaby konieczna dopiero gdyby w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu stwierdzono nieaktualność studium), podczas gdy przepisy art. 1 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. stanowią samodzielną podstawę do żądania podjęcia aktu na podstawie art. 101a u.s.g., a brak w nich odesłania do art. 32 ust. 2 u.p.z.p. oznacza że intencją ustawodawcy nie było objęcie zmian studium i m.p.z.p. szczególną procedurą oceny ich aktualności (o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p., a która odnosi się do oceny przyszłych potrzeb, w zakresie opracowań dotyczących planowania miejscowego), ale że powinny one podlegać ogólnej procedurze ich zmiany (wskazanej w art. 27 u.p.z.p.);

- art. 48 p.g.g. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., które to naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, iż art. 48 p.g.g. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nie przewidują dla Rady Miejskiej w Jeleniej Górze skonkretyzowanego ustawowego obowiązku (samoistnej podstawy) do podjęcia uchwały w zakresie zmiany (aktualizacji) studium poprzez uwzględnienie udokumentowanego złoża kopaliny w tym studium, podczas gdy wymienione przepisy wskazują na obowiązek uwzględnienia w studium i planie zagospodarowania przestrzennego złoża kopaliny w sytuacji, gdy zostało ono udokumentowane oraz na obowiązek uwzględnienia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji takiego złoża;

- art. 12 ust. 3 u.p.z.p., które to naruszenie polegało na błędnym zastosowaniu tego przepisu dla uzasadnienia rozstrzygnięcia i stwierdzeniu, że przytoczone przez skarżących w skardze przepisy (wszystkie) nie dają Wojewodzie kompetencji do podjęcia czynności pozwalających doprowadzić do podjęcia przez Radę Miejską uchwał o zmianie Studium, ponieważ w sprawie nie ma zastosowania art. 12 ust. 3 u.p.z.p. (z uwagi na fakt, iż przedsięwzięcie którego domagają się skarżący nie stanowi inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim), podczas gdy wbrew ustaleniom WSA, skarżący nie domagali się zastosowania tego przepisu ale wnosili o zastosowanie innych przepisów (tj. art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g.);

3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj. art. 10 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. (w zw. z art. 48 p.g.g. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.), które to naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, iż obowiązujące przepisy nakładają na Radę Miejską w Jeleniej Górze obowiązek dokonania zmiany w Studium w zakresie uwzględnienia w nim udokumentowanego złoża w dowolnym czasie, podczas gdy należało posiłkować się rozwiązaniami w tym zakresie przyjętymi dla innych przepisów, a w szczególności należało uwzględnić przepisy art. 10 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., które wskazują jednoznacznie, że w przypadku gdy uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych (zaś zarówno art. 48 p.g.g. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. są takimi przepisami odrębnymi), to obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, co powinno zostać odpowiednio uwzględnione przy ustalaniu terminu do podjęcia uchwał w sprawie zmiany Studium.

W konsekwencji uniemożliwiło to zastosowanie przez WSA w przedmiotowej sprawie art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. i nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżących, na koszt i ryzyko gminy, które pozwolą doprowadzić do podjęcia przez Radę uchwały o zmianie studium (tj. wezwania Rady do uchwalenia studium w wyznaczonym terminie), przy czym z uwagi na niedoskonałości legislacyjne WSA nie miał możliwości zastosowania w sprawie art. 149 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym stwierdzeniu istnienia przesłanki pozytywnej naruszenia przepisów prawa materialnego (albo w razie przyjęcia, że zgłaszany przez skarżących brak interesu prawnego powinien być rozpatrywany wyłącznie w kategorii naruszenia prawa materialnego) - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa we wspomnianym art. 101a ust. 2 u.s.g., a więc nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko Rady Miejskiej w Jeleniej Górze aby doprowadzić do podjęcia przez Radę Miejską Jeleniej Góry uchwały o zmianie Studium (tj. wezwanie Rady do uchwalenia Studium w wyznaczonym terminie), zasądzenie na rzecz skarżących, na podstawie art. 203 i n. p.p.s.a. kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że ich interes prawny i uprawnienia zostały naruszone na skutek zaniechania przez Radę czynności nakazanych prawem (podjęcie uchwały w sprawie zmiany Studium) ponieważ sytuacja taka rodzi w sposób rzeczywisty i realny określone negatywne skutki prawne po ich stronie. Brak podjęcia przez Radę określonych działań, tj. uwzględnienia udokumentowanego złoża w Studium i dopuszczenia możliwości eksploatacji tego złoża zgodnie z obowiązującymi przepisami, uniemożliwia realizację uprawnień skarżących wynikających z p.g.g. Zgodnie z orzecznictwem podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia. Z kolei w literaturze podkreśla się, że jednostka posiada interes prawny, jeżeli istnieje przepis prawa, który zapewnia ochronę jej sytuacji, tzn. zapewnia możliwość dążenia do określonego skutku prawnego, możliwość obrony zdobytych uprawnień, lub realizację określonej prawem korzyści. Interes prawny obejmuje przy tym szeroki zakres stosunków prawnych i uzasadnia ochronę przed naruszeniami określonej sfery prawnej jednostki, jak również może popierać dążenie jednostki do poprawy swojej sytuacji prawnej, znajdujące uzasadnienie w przepisach prawa. Zdaniem skarżących posiadają oni tak rozumiany interes prawny i wskazali na przepisy zapewniające im możliwość realizacji określonej prawem korzyści (uzyskania koncesji na wydobycie udokumentowanych kopalin) oraz pozwalających im na dążenie do poprawy swojej sytuacji prawnej (doprowadzenie do sytuacji, w której odpowiednie organy będą mogły dokonać pozytywnych ustaleń na podstawie studium i planów miejscowych, aby możliwe było wydanie koncesji). Skarżący podkreślili też, że brak podjęcia przez Radę żądanej uchwały wpływa bezpośrednio na brak możliwości realizacji przez nich uprawnień ustawowych przysługujących im na podstawie wymienionych powyżej przepisów p.g.g. i legitymuje ich do wniesienia skargi. Ponadto zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w orzecznictwie sądowym podkreśla się konieczność istnienia bezpośredniego związku pomiędzy rozstrzygnięciem administracyjnym, którego wydania domaga się określony podmiot albo które kwestionuje w postępowaniu sądowym, i jego sferą prawną. Ponieważ pomiędzy brakiem podjęcia żądanej uchwały a ich uprawnieniami określonymi w p.g.g. istnieje bezpośredni związek, WSA niesłusznie kwestionował interes prawny skarżących.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy za bezzasadne twierdzenie WSA, jakoby skarżący legitymowali się wyłącznie interesem faktycznym - skarżący wskazali w sposób nie budzący wątpliwości na przepisy prawa materialnego, które stanowią podstawę ich interesu prawnego, wobec czego nieuprawnione jest twierdzenie jakoby legitymowali się wyłącznie interesem faktycznym. Na interes prywatny i publiczny wskazywali oni jedynie dodatkowo, aby wzmocnić argumentację przemawiającą za ich racjami. W efekcie więc doszło do nieprawidłowego ustalenia przez WSA stanu faktycznego i oparcia się na nim przy rozstrzygnięciu.

Skarżący wskazali także, że w doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, iż wspomniany interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne - uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie administracji publicznej, mogą bowiem ograniczać również uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, na przykład prawo własności, gdy strona zostaje ograniczona w prawie korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu (art. 140 k.c), tj. zostaje ograniczona w możliwości eksploatacji znajdującego się na jej nieruchomości udokumentowanego złoża. Ponadto można też wskazać na stanowisko doktryny, zgodnie z którym w myśl przepisów u.p.z.p. przeznaczenie terenu i związane z tym zagospodarowanie, wynikające z ustaleń planu miejscowego, określają granice korzystania z prawa własności terenu i mają wpływ na interesy prawne właściciela tego terenu. W tym kontekście generalne odrzucenie przez WSA możliwości powiązania tytułu własności do terenu, na którym udokumentowano złoże z możliwością naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właścicieli, nie wdaje się prawidłowe - interes prywatny (a więc dążenie do gospodarczego wykorzystania własności) również powinien być uwzględniany przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepisy obowiązującego prawa nie powinny być interpretowane w sposób pozwalający na ochronę wyłącznie interesu publicznego. Nie można przyjmować także, że w zaistniałym stanie faktycznym nie może dojść

do naruszenia interesu prawnego skarżących tylko dlatego, że brak podjęcia przez organy gminy żądanej uchwały dotyczy zmiany Studium – możliwość naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium dopuszcza wyraźnie doktryna jak i orzecznictwo administracyjne.

Odnośnie naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego skarżący wskazali, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie określają możliwości podjęcia określonych czynności przez organ gminy (w szczególności uwzględnienia w studium/planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin), ale wskazują jednoznacznie na obowiązek podjęcia takich czynności - w art. 10 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1 i 2 oraz 9 ust. 2 u.p.z.p. użyto określenia "uwzględnia się" co oznacza obowiązek spełnienia wymagań przewidzianych w tych przepisach (nadając im charakter bezwzględny). Takiego samego określenia użyto zresztą w art. 48 p.g.g., natomiast w art. 72 ust. 1 p.o.ś. wskazano, że "zapewnia się" warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez "ustalanie" programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin i racjonalnego gospodarowania gruntami oraz "uwzględnianie" obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. W związku z powyższym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, ww. przepisy stanowią podstawę do żądania podjęcia aktu na podstawie art. 101a u.s.g., ponieważ Rada Miejska Jeleniej Góry była i wciąż jest zobowiązana do uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin i występowania terenów górniczych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że WSA podobnie jak wcześniej Rada Miejska w Jeleniej Górze naruszył art. 9 ust. 2 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez niedokonanie w Studium zmian uwzględniających zmianę zasad określonych w strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy. W sytuacji bowiem gdy jeden z wymienionych w art. 9 ust. 2 u.p.z.p. dokumentów wejdzie w życie już po uchwaleniu studium gminnego, to w razie niezgodności studium z tym aktem powstaje obowiązek dokonania stosownych zmian w treści studium. Skarżący wskazali przy tym, że dwa zasadnicze dokumenty dotyczące strategii rozwoju zostały przyjęte w późniejszym terminie niż obowiązujące Studium, wobec czego Rada Miejska Jeleniej Góry powinna wprowadzić odpowiednie zmiany w Studium, dostosowując treść Studium do tych dokumentów, a więc do planu zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego, stanowiącego Załącznik nr 1 do Uchwały nr XLVI 11/873/2002 sejmiku województwa dolnośląskiego z dnia 30 sierpnia 2002 r. oraz do ustaleń strategii rozwoju Jeleniej Góry na lata 2004-2015, stanowiącego Załącznik do Uchwały Nr 302/XXIV/2004 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 28 września 2004 r. Ponadto WSA podobnie jak Rada Miejska w Jeleniej Górze naruszył również art. 72 ust. 1 p.o.ś. poprzez niedokonanie w Studium zmian uwzględniających obszar występowania udokumentowanego złoża, a także obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tego złoża. Zaskarżony wyrok należy zatem uznać za nieprawidłowy także w części odmawiającej konieczności zmiany studium. Podsumowując powyższe skarżący wskazali, że ww. przepisy prawa materialnego stanowią samodzielną podstawę do żądania podjęcia aktu na podstawie art. 101a u.s.g.

Skarżący podnieśli także, że nie można zgodzić się z sugestią WSA, iż powinni oni złożyć skargę na bezczynność Rady w zakresie podjęcia uchwały w sprawie "aktualności" Studium (w zakresie przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p.), zamiast skargi na bezczynność w zakresie podjęcia uchwały w sprawie zmiany Studium i że taka właśnie skarga na aktualność mogłaby być rozpatrywana w kontekście art. 101a ust. 1 u.s.g. - wskazana sugestia nie ma bowiem podstaw w przepisach prawa i nie może być uznawana za rozwiązanie nieprawidłowe w sytuacji skarżących. W takiej bowiem sytuacji - wbrew temu na co wskazuje WSA - skarżący nie dysponowaliby rzeczywiście interesem prawym. Podkreślenia wymaga dodatkowo, iż w uzasadnieniu wyroku WSA nie wymienił przepisu art. 48 p.g.g. wśród tych, które powinny być analizowane wyłącznie w kontekście art. 32 ust. 2 u.p.z.p. i nie stanowią samoistnej podstawy do żądania podjęcia aktu na podstawie art. 101a u.s.g. Być może więc WSA uznaje ten przepis za będący taką samoistną podstawą, a ostatecznie odmawia mu tej możliwości z innych powodów, co również jest bezzasadne. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wskazuje się, że ww. przepis jest jednoznaczny i niewątpliwie nakłada obowiązek (nakazuje) uwzględnienia w planie miejscowym złóż kopalin, jeśli zostały one udokumentowane. Obowiązek uwzględniania złóż kopalin w m.p.z.p. oraz w Studium wynika także z art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz z art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., który wskazuje, iż w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin. Przepis ten jest o tyle istotny, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. istnieje obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, a na podstawie art. 20 u.p.z.p. warunkiem uchwalenia m.p.z.p. jest uprzednie stwierdzenie jego zgodności ze studium. Podnoszona przez WSA okoliczność, iż przepisy p.g.g. nie przewidują szczególnego terminu, w jakim należy dostosować istniejące plany do wymagań przewidzianych w art. 48 tej ustawy, nie jest rzeczywistą przeszkodą w dokonaniu przez Radę żądanych przez skarżących zmian. Zdaniem skarżących, pomimo braku jednoznacznego terminu, w jakim należy dostosować istniejące plany do wymagań przewidzianych w ww. przepisie, powinno to nastąpić niezwłocznie. Skarżący zdają sobie oczywiście sprawę z tego, iż co do zasady sporządzanie m.p.z.p. ma fakultatywny charakter - taki wniosek wypływa z brzmienia art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Jednocześnie jednak przepis ten odsyła do przepisów odrębnych dla ustalenia przypadków, kiedy sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Jeśli uchwalenie m.p.z.p. jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych, to obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku, co wynika wprost z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Za takie przepisy odrębne uznaje się w szczególności przepisy p.g.g., w tym art. 48. Skonkretyzowanie obowiązku z ww. przepisu następuje najpóźniej z chwilą udokumentowania złoża kopaliny zgodnie z przepisami p.g.g., co w przypadku skarżących nastąpiło już w 2007 roku i o czym Rada Miejska Jeleniej Góry była informowana.

Zdaniem skarżących WSA naruszył również przepisy art. 10 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. (w zw. z art. 48 p.g.g. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.), ponieważ błędnie przyjął, iż ww. przepisy nie nakładają na Radę Miejską w Jeleniej Górze obowiązku niezwłocznego (natychmiastowego) podjęcia uchwały w przedmiocie przystąpienia do dokonania zmian w Studium. Tymczasem, jak wskazywano powyżej, art. 10 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. wskazuje jednoznacznie, że w przypadku gdy uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych, to obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 12 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że wbrew ustaleniom WSA skarżący nie domagali się zastosowania przepisu art. 12 ust. 3 u.p.z.p. (tj. wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w sprawie), ale wnosili o zastosowanie art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. – w piśmie z dnia 21 września 2010 r. skarżący podnosili z ostrożności procesowej, że w petitum skargi powinny zostać wskazane dwa organy będące stroną przeciwną, tj. zarówno Rada Miejska Jeleniej Góry jak i jej organ nadzoru, tj. Wojewoda Dolnośląski, który zgodnie z przepisem art. 101a ust. 2 u.s.g. może być wyłącznie adresatem nakazu sądu administracyjnego, opartego na przepisie art. 101a u.s.g. To właśnie ww. przepisy, a nie przepis art. 12 ust. 3 u.p.z.p. (w zakresie dotyczącym wdania zarządzenia zastępczego), dają Wojewodzie jednoznaczne kompetencje do podjęcia czynności pozwalających doprowadzić do podjęcia przez Radę Miejską Jeleniej Góry uchwały o zmianie Studium. Należy bowiem mieć na uwadze, że w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na bezczynność prawotwórczą wyłączone jest zastosowanie art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawą. Przedmiotowa skarga nie znajduje bowiem oparcia we wskazanych przepisach p.p.s.a, a jedynie w przepisach ustawy ustrojowej. W konsekwencji stwierdzić należy, że regulacje zawarte w p.p.s.a. nie określają przesłanek i treści wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego przewidzianą w art. 101a ust. 1 u.s.g. skargę. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 101a ww. ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi sąd administracyjny może jedynie nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

W związku z powyższym, zdaniem skarżących, uwzględniając skargę na bezczynność Rady WSA nie miał niestety podstaw prawnych by zobowiązać ten organ do podjęcia w wyznaczonym terminie uchwały żądanej przez skarżących. W istocie, z uwagi na niedoskonałości legislacyjne, uwzględniając skargę, mógł wyłącznie wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa we wspomnianym art. 101a ust. 2, tj. nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy, które pozwolą doprowadzić do podjęcia przez tę Radę uchwały o zmianie Studium. Na marginesie wskazano, że uwagi WSA na temat braku możliwości zastosowania art. 12 ust. 3 u.p.z.p. nie do końca są słuszne - przepis ten daje bowiem Wojewodzie nie tylko kompetencję w zakresie wydania zarządzenia zastępczego, ale też dodatkowe kompetencje na wypadek gdyby rada gminy nie uchwaliła studium oraz na wypadek gdyby rada gminy nie przystąpiła do zmiany studium (a więc na wypadek bezczynności rady gminy), przy czym tutaj przysługujące środki nie obejmują zarządzenia zastępczego a sprowadzają się w zasadzie do możliwości wezwania rady gminy do wykonania ciążących na niej obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotknięte jest wadą nieważności z powodu przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. niedopuszczalności drogi sądowej.

Przesłanka ta zaistniała w następujących okolicznościach:

Skarżący A. F., B. S. i S. W. są właścicielami działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie 0062-Maciejowa II należących do jednostki ewidencyjnej Jelenia Góra – Miasto, o łącznej powierzchni 30,0168 ha. Jednocześnie są przedsiębiorcami prowadzącymi działalność w formie spółki cywilnej [...] S.C. A. F., B. S. i S. W. z siedzibą w Dziwiszowie. Skarżący na w/w terenach odkryli, w sposób prawem przewidziany, złoża surowca skaleniowego (zwietrzeliny granitowej) o powierzchni 23,03 ha, opracowali Dokumentację geologiczną, Projekt zagospodarowania tego złoża oraz Raport oddziaływania na środowisko. Projekt zagospodarowania złoża nie jest inwestycją celu publicznego, gdyż nie dotyczy złóż należących do Skarbu Państwa. Złoże nie ma określonego terenu górniczego. Nie jest ujęte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra uchwalonego przez Radę Miejską Jeleniej Góry w dniu 22 maja 2001r. (uchwała nr 482/2001).

Skarżący w oparciu o posiadaną dokumentację złóż żądają zmiany przedmiotowego Studium poprzez uwzględnienie w nim udokumentowanych złóż kopalin oraz możliwości eksploatacji złoża. Żądanie opierają na przepisach prawa art. 1 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 w zw. art. 27, art. 10 ust. 1 i 2 , art. 32 u.p.z.p., art. 72 ust 1 p.o.ś oraz art. 48 p.g.g.

Skarga na bezczynność Rady Miejskiej Jeleniej Góry została oparta na przepisie art. 101a u.s.g.

Stosownie do art. 101 ust 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich art. 101a ust. 1 u.s.g.

Stanowi zatem specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – która to skarga nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego.

Regulacja zawarta w art. 101 a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały.

Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazują przepisy mające świadczyć o obowiązku Rady Miejskiej Jeleniej Góry przystąpienia do dokonania zmian w Studium , gdy tymczasem z ich treści wynika jedynie okoliczność co Studium powinno zawierać (ogólny nakaz uwzględnienia wskazanych treści) ale nie wynika konkretny obowiązek wykonania czynności w zakreślonym czasie.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, iż skarga dotyczy zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, czyli nie ma mocy powszechnie wiążącej. Nie mniej jednak jest aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie to powoduje, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów Studium.

Od pewnego czasu kształtuje się linia orzecznicza, iż aczkolwiek co do zasady naruszenie interesu prawnego musi być realne i jako takie może nastąpić ustaleniami miejscowego planu, to w sytuacji związania rady gminy ustaleniami Studium przy uchwalaniu miejscowego planu nie można wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie Studium. Stąd został wyrażony pogląd, że uchwały rady gminy w sprawie Studium mogą być zaskarżone do Sądu na podstawie art. 101 u.s.g. Możliwość zaskarżenia Studium w trybie art. 101 u.s.g. przekłada się na odpowiednie stosowanie przepisu w przypadku bezczynności organu w myśl art. 101a u.s.g. Regulacja zawarta w art. 101 a u.s.g. będzie mieć zastosowanie w przypadku, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek uchwalenia lub zmiany Studium.

Kwestią kontroli w tej skardze jest brak czynności lub aktu w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym terminie.

Gdy chodzi o planowanie miejscowe, to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymuje, z zastrzeżeniem, zasadę fakultatywności podejmowania uchwał w zakresie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jest to wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Zastrzeżenie odnosi się do wyjątków niżej omówionych, nie mających zastosowania w sprawie.

Podniesiony przez skarżących art. 1 ust 1 i 2 u.p.z.p. wskazuje wartości jakie powinna uwzględniać polityka przestrzenna. Są to m.in. ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, potrzeby interesu publicznego, prawo własności, wymagania środowiska, itp.

Ogólny zapis przepisu nie jest samoistną podstawą do żądania wykonania czynności nakazanej prawem.

Stosownie do art. 9 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zwanego dalej Studium (ust. 1). wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza Studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem,(ust. 2) Studium sporządza się dla obszarów w granicach administracyjnych gminy (ust. 3). Ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Regulacja ta nie stanowi o obowiązku w rozumieniu konieczności wykonania czynności w zakreślonym terminie.

Jedynie przepis art. 87 ust. 4 u.p.z.p. zawierał obowiązek ustalenia Studium przez radę gminy w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, a więc do dnia 11 lipca 2004r. – przez gminy, które do daty wejścia w życie ustawy nie sporządziły Studium. Przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.

Drugim wyjątkowym przepisem, który nakłada obowiązek zmiany lub uchwalenia Studium jest art. 12 ust. 3 u.p.z.p. przewidujący przypadek braku uwzględnienia w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach sporządzonych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej służących realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym (art. 48 ust. 1 u.p.z.p.). Brak uwzględnienia tych inwestycji uprawnia wojewodę do wezwania rady gminy celem uchwalenia Studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie terminu wojewoda uzyskuje prawo zastępczego wykonania tego aktu ze skutkiem prawnym jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Cel publiczny definiuje art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jako działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymieniony przepis art. 6 stanowi, że celami publicznymi są poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego, wydobywanego metodą odkrywkową. Zaś art. 7 p.g.g. rozstrzyga, że złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Przedsięwzięcie skarżących dotyczy eksploatacji surowca skaleniowego (zwietrzeliny granitowej) i nie jest inwestycją celu publicznego.

Zatem w/w obowiązek z zakresu planowania przestrzennego dotyczy innego stanu faktycznego niż żądanie skarżących. Sami skarżący nie wskazują tej podstawy prawnej żądania.

Podkreślić należy, że opisany obowiązek nie jest tożsamym z zapisem art. 9 ust. 2 u.p.z.p. stanowiącego, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza Studium (lub jego zmianę – art. 27 u.p.z.p. ) uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem, - z którego to przepisu skarżący wywodzą obowiązek każdorazowej zmiany Studium w przypadku wystąpienia niezgodności z wymienionymi w tym przepisie dokumentami, wchodzącymi w życie już po uchwaleniu studium gminnego.

Wbrew twierdzeniom skarżących treść wymienionego art. 9 ust. 2 u.p.z.p. ma na celu określenie zgodności Studium z wymienionymi dokumentami na datę jego sporządzenia lub datę jego zmiany. Nie stanowi natomiast o prawnym, zakreślonym czasowo obowiązku każdorazowej aktualizacji Studium do warunków wydawanych dokumentów.

Zmiana Studium lub miejscowego planu zagospodarowania zgodnie z art. 27 u.p.z.p. następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane. Zatem również z treści tego przepisu nie wynika konkretny obowiązek zmiany Studium.

Przywołany przez skarżących przepis art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią o tym jakie zasady uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1) oraz jakie uwarunkowania uwzględnia Studium – m.in. występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych (art. 10 ust. 1 pkt 11), występowanie terenów górniczych wyznaczonych na podstawie odrębnych przepisów (art. 10 ust. 1 pkt 12). Ponadto Studium określa obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nie leśne (art. 10 ust. 2 pkt 9), obiekty lub obszary dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny (art. 10 ust. 2 pkt 12), obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji (art. 10 ust. 2 pkt 14). W w/w zakresie, za wyjątkiem zapisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., również nie ma prawnego obowiązku bezzwłocznego przystąpienia do sporządzenia Studium lub sporządzenia jego zmiany. Wskazania dotyczą zakresu jaki powinien być uwzględniony w Studium w przypadku jego uchwalania lub uchwalania jego zmiany (ogólny nakaz uwzględnienia konkretnych treści w Studium). Nie odnoszą się natomiast do konieczności dokonywania tych czynności w danym momencie lub w innym wskazanym terminie. Jeżeli będą podejmowane czynności co do Studium to wówczas zaistnieje potrzeba uwzględnienia zakresu wymienionych regulacji. Zatem nie można z tych cytowanych treści przepisów wywodzić czynności nakazanej prawem, o której mowa w art. 101a u.s.g.

Jedynie treść art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. odsyłająca do przepisów odrębnych odnosi się do takiego obowiązku. Jest to odesłanie w przypadku skarżących do ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Obowiązek zaś przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, dla których obligatoryjne jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych (art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 u.p.z.p.).

Wbrew twierdzeniom skarżących odesłanie to nie dotyczy art. 48 p.g.g. Wymieniony przepis art. 48 p.g.g. stanowi, że udokumentowane złoża kopalin uwzględnia się w planach zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu nie wynika obowiązek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro przepis nie rozstrzyga w jakim terminie należy dostosować istniejące plany. Również tutaj mamy do czynienia z ogólnym nakazem uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania udokumentowanych złóż kopalin w przypadku uchwalania lub zmiany planu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że taki obowiązek wynika natomiast z treści art. 53 p.g.g. niemającego zastosowania w sprawie. W myśl tego przepisu dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z przepisu tego wynika podstawowy warunek obowiązku sporządzenia planu oraz zmiany planu, którym jest istnienie terenu górniczego. Wynika to z dosłownego brzmienia przepisu, mianowicie stwierdzenia "dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami jeżeli ustawa nie stanowi inaczej".

W myśl definicji ustawowej terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych, zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 p.g.g.) zaś z art. 25 ust. 1 i 3 powołanej ustawy wynika, że jest on wyznaczany w koncesji na wydobywanie kopaliny przez organ koncesyjny. Z ostatnio powołanych przepisów wynika, że teren górniczy jest wyznaczany w koncesji na wydobywanie kopaliny razem z obszarem górniczym, którym jest jak wynika z art. 6 pkt 8 p.g.g. przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Obszary górnicze są rejestrowane przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 52 ust. 1 p.g.g.). Na podstawie delegacji ustawowej (art. 52 ust. 3 p.g.g.) minister określił m.in. dane podlegające wpisowi do tego rejestru (rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 grudnia 2001r. w sprawie rejestru obszarów górniczy Dz. U. nr 148 poz. 1660). Zgodnie z paragrafem 3 powołanego rozporządzenia do rejestru obszarów górniczych wpisuje się między innymi nazwę obszaru górniczego, wielkość powierzchni obszaru górniczego, wielkość powierzchni terenu górniczego, położenie administracyjne obszaru górniczego oraz terenu górniczego, nazwę i siedzibę oraz nr identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny w obszarze górniczym oraz oznaczenie aktu o wyznaczeniu obszaru górniczego oraz okresu, na jaki został on wyznaczony. Ponadto w zbiorze dokumentów prowadzonych dla obszaru górniczego przechowuje się m.in. decyzję koncesyjną i mapę obszaru górniczego oraz terenu górniczego, sporządzoną wg Polskich Norm dla map górniczych.

Wszystko to wskazuje, że teren górniczy jest określany przez organ koncesyjny w koncesji na wydobywanie kopaliny i stanowi on ściśle określony, identyfikowany na podstawie mapy, obszar ujawniony w rejestrze obszarów górniczych.

Należy stwierdzić, że z powołanych przepisów w tym z art. 53 p.g.g. wynika, że nie może być obszaru górniczego bez terenu górniczego. Teren górniczy jest bowiem ustanawiany ze względu na szkodliwe skutki robót górniczych, zaś obszar górniczy to obszar w którym można wydobywać kopaliny i prowadzić związane z wykonywaniem koncesji roboty górnicze.

Wszystko to wskazuje na cel tej instytucji prawnej – jej istnienie jest związane z ochroną przed szkodliwymi wpływami robót górniczych z zakładu górniczego. Z tego też powodu ustawodawca zdecydował o obowiązkowym charakterze uchwalania planu górniczego dla terenu górniczego. Ochronny charakter takiego planu wynika z art. 53 ust. 2 i 3 p.g.g., w którym określono obowiązkowe i fakultatywne ustalenia planu oraz przede wszystkim z art. 53 ust. 6 p.g.g. który pozwala na odstąpienie od uchwalenia planu gdy przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Regulacje te wskazują, że teren górniczy i obowiązek uchwalenia dla tego terenu planu miejscowego nie został stworzony dla właściciela tej kopaliny, lecz w interesie publicznym, w celu ochrony przed skutkami korzystania z tej kopaliny.

Wymieniony przepis art. 53 p.g.g. jest wskazywany przez Naczelny Sąd Administracyjny jako przykład obowiązku nałożonego prawem sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Treść tego przepisu, użyte sformułowanie ("dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan...") w sposób istotny odbiegają od treści wcześniej przytaczanego art. 48 p.g.g. stanowiącego o tym, że udokumentowane złoża kopalin uwzględnia się w miejscowym planie. Samo udokumentowanie złóż kopalin nie rodzi obowiązku zmiany planu.

W przedmiotowej sprawie z treści skargi wynika, że skarżący nie mają koncesji na wydobywanie kopalin czyli nie ma wyznaczonego terenu górniczego na działkach skarżących. Brak terenu górniczego potwierdza również treść Projektu zagospodarowania złoża.

Brak terenu górniczego oznacza brak sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w tym również poprzedzającego go Studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego gdzie zgodnie z treścią art. 20 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe po stwierdzeniu przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń Studium.

Obowiązek zmiany Studium nie wynika również z treści art. 72 ust. 1 p.o.ś. Również w przypadku tego przepisu skarżący błędnie wywodzą obowiązek organu z zapisów dotyczących zapewnienia zrównoważonego rozwoju w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w szczególności przez ustalenie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin i racjonalnego gospodarowania gruntami (ust. 1 pkt 1), uwzględnienia obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (ust. 1 pkt 2).

Okoliczność, że Studium ma zapewniać w/w stany faktyczne nie oznacza obowiązku, o którym mowa w art. 101 a u.s.g.

Wniesienie skargi na bezczynność w trybie tego artykułu może dotyczyć wyłącznie niewykonania czynności nakazanych prawem.

Odnosząc się ponowienie do regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wskazać, że podnoszony przez skarżących art. 32 nie może być uznany za normę, z której można wywieźć obowiązek uchwalenia zmiany Studium w przedmiocie objętym skargą. Z treści przepisu wynika konieczność dokonania przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta analizy aktualności Studium i obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przynajmniej raz w ciągu kadencji rady i przekazania jej radzie, a rada gminy w oparciu o wynik takiej analizy, podejmuje uchwałę w tej sprawie, która inicjuje procedurę zmierzającą do zmiany Studium lub planu miejscowego. Zatem z treści przepisu wynika działanie zmierzające do ewentualnej zmiany Studium przy czym czas przeznaczony na jego podjęcie zakreślony jest ramowo kadencją rady gminy, a obowiązek zainicjowania działania jest po stronie wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

Zaskarżona bezczynność dotyczy braku podjęcia uchwały zmiany Studium w przedmiocie uwzględnienia udokumentowanego złoża kopaliny, przy braku istnienia terenu górniczego i braku istnienia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim związanej z kopaliną, ujętej w planie zagospodarowania województwa lub programach sporządzonych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej.

Podkreślić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzyga kiedy określona kompetencja z zakresu planowania przestrzennego staje się zadaniem gminy o charakterze obligatoryjnym. Wskazują na to treści konkretnych przepisów tj.: art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p. odsyłające do przepisów odrębnych[ przy czym w tych przepisach odrębnych musi zaistnieć regulacja wprost stanowiąca o obowiązku "sporządzenia" Studium lub miejscowego planu lub ich zmiany]; art. 12 ust. 3 u.p.z.p. z uwagi na ujęcie w Studium inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim; art. 87 nakazujący sporządzenie Studium w ciągu roku od wejścia w życie ustawy.

Pozostałe zapisy prawne ustawy nie nakładają skonkretyzowanego, określonego w czasie obowiązku sporządzenia Studium lub jego zmiany czy też sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany.

Różnica między treścią wymienionych przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 ust. 7 w powiązaniu z konkretnym przepisem ustawy odrębnej, art. 12, art. 87 ust. 4 ustawy a regulacją pozostałych zapisów jest wyraźna i oczywista. Uznając racjonalność ustawodawcy należy stwierdzić, że różnica jest celowa, ukierunkowana na zobligowanie zadań gminy z zakresu planowania przestrzennego tylko w przypadkach szczególnych, pozostawiająca gminom samodzielność w prowadzeniu polityki przestrzennej w pozostałym zakresie (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Tym samym stosowania art. 101 a u.s.g. sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia czy istnieje prawem nakazany obowiązek wykonania czynności. W przeciwnym razie brak jest drogi sądowej do wnoszenia skargi na bezczynność organu. Skarga taka powinna podlegać odrzuceniu w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulując skargę na bezczynność w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 stanowi, że skarga taka nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego.

Przepis art. 101a u.s.g. jest przepisem szczególnym i jako taki powinien być stosowany zgodnie z literalnym brzmieniem, bez stosowania wykładni rozszerzającej. Dopuszcza on istnienie skargi, a więc drogę sądową, tylko w przypadku gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych narusza prawa osób trzecich.

Zatem sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Z obligatoryjnością czynności organ będzie miał do czynienia tylko w przypadku gdy jest ona nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Nakaz wykonania czynności musi wynika wprost z treści przepisu. Czas jej wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku braku wskazania terminu wykonania czynności nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem. Odnosząc się raz jeszcze do regulacji art. 10 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącej o terminie wykonania czynności należy podkreślić, że jest ona wiązana z przepisami odrębnymi stanowiącymi wprost o obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści ust. 2 pkt 8 tego przepisu.

W tych warunkach wskazane przez skarżących podstawy faktyczne i prawne skargi nie dają podstawy do uznania, iż po stronie Rady Miejskiej Jeleniej Góry istnieje obowiązek nakazany prawem podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie, gdy zmiana Studium nie jest obowiązkowa. Przepis art. 101a u.s.g. jej nie przewiduje, a art. 32 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jej nie dopuszcza.

Brak dopuszczalności skargi powoduje jej odrzucenie, podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 24 września 2010r. sygn.. II OSK 1745/10, z dnia 29 września 2010r. sygn. II OSK 1239/10, z dnia 11 stycznia 2011r. sygn. II OSK 2466/10.

Uznając niedopuszczalność skargi wniesionej do WSA pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej pozostawia się bez rozpatrzenia.

Wobec niedopuszczalności skargi jej rozpoznanie przez Sąd I instancji dotknięte było wadą nieważności w myśl art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie rat 186 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.