Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na czynność Rady Miejskiej Jastarni w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy poddzierżawy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

W. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Rady Miejskiej Jastarni w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy poddzierżawy.

W dniu 31 marca 2023 r. Skarżący zawarł z Gminą Jastarnia umowę, w której Gmina (wydzierżawiający) oddaje Skarżącemu w poddzierżawę część gruntu położonego w J., oznaczonego jako działka nr [...] obr. J., o powierzchni 150 m2. Poddzierżawca zobowiązał się do prowadzenia działalności w zakresie gastronomii i rekreacji. Umowę zawarto na okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 września 2023 r. Następnie, w dniu 25 marca 2024 r. Skarżący zawarł kolejną umowę z Gminą Jastarnia, na mocy której oddano Skarżącemu w poddzierżawę ww. teren do prowadzenia działalności w zakresie gastronomii i rekreacji w okresie od 1 kwietnia 2024 r. do 30 września 2024 r.

W piśmie z 30 września 2024 r. Skarżący zwrócił się do Burmistrza Jastarni oraz Rady Miejskiej Jastarni z prośbą o kolejne pozwolenie na wydzierżawienie działki na plaży przy wejściu nr [...] w J. na okres co najmniej 3 lat. W odpowiedzi z 6 grudnia 2024 r. Burmistrz wyjaśnił, że Komisja Gospodarki Miejskiej i Budżetu Rady Miejskiej Jastarni na posiedzeniu w dniu 5 grudnia 2024 r. negatywnie zaopiniowała podanie. Wnioskowany teren nie został przeznaczony do oddania w dzierżawę pod prowadzenie wskazanej działalności gospodarczej.

W piśmie z 21 grudnia 2024 r. Skarżący ponownie zwrócił się do Burmistrza Jastarni oraz Rady Miejskiej Jastarni z prośbą o pozwolenie na wydzierżawienie działki na plaży przy wejściu nr [..] w J. W odpowiedzi z 29 stycznia 2025 r. Burmistrz wyjaśnił, że Komisja Gospodarki Miejskiej i Budżetu Rady Miejskiej Jastarni na posiedzeniu w dniu 23 stycznia 2025 r. pozytywnie zaopiniowała podanie. Jednakże wnioskowana lokalizacja będzie mogła zostać ujęta i rozpatrzona w planie zagospodarowania plaż Gminy Jastarnia w terminie późniejszym, po uzyskaniu tytułu prawnego do gruntu, o który organ już wystąpił. W tym momencie nie ma prawnej możliwości zawarcia umowy poddzierżawy plaż morskich stanowiących grunt Skarbu Państwa. Po uzyskaniu tytułu prawnego do gruntu oraz po spełnieniu procedur przewidzianych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami organ poinformuje Skarżącego o możliwości i warunkach poddzierżawienia gruntu.

W piśmie z 31 marca 2025 r. Skarżący zwrócił się do Burmistrza Jastarni o oddanie w poddzierżawę części gruntu położonego w J. przy wejściu nr [...] po prawej stronie, o powierzchni 150 m2, na niewielką działalność gastronomiczną. W odpowiedzi z 17 kwietnia 2025 r. Burmistrz wyjaśnił, że Komisja Gospodarki Miejskiej i Budżetu Rady Miejskiej Jastarni na posiedzeniu w dniu 17 kwietnia 2025 r. negatywnie zaopiniowała podanie. Wnioskowany teren nie został przeznaczony do oddania w poddzierżawę pod prowadzenie wskazanej działalności gospodarczej.

W dniu 8 grudnia 2025 r. Skarżący wezwał Radę Miejską Jastarni do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnym, pozbawionym uzasadnienia, negatywnym zaopiniowaniu wniosku o oddanie w poddzierżawę oraz na braku wydania aktu, czynności lub uzasadnionego rozstrzygnięcia w sprawie ww. wniosków.

W dniu 29 grudnia 2025 r. Przewodniczący Rady Miejskiej Jastarni ustosunkował się do ww. pisma Skarżącego wyjaśniając m.in. przedmiotowy teren stanowi własność Skarbu Państwa i jest oddawany w dzierżawę Gminie Jastarnia na podstawie umowy ze Starostą Puckim. Plan zagospodarowania plaż w gminie Jastarnia podlega corocznym uzgodnieniom z Dyrektorem Urzędu Morskiego w Gdyni. Starosta Pucki zawarł umowę na dzierżawę plaż w dniu 28 kwietnia 2025 r. Pismem z 11 marca 2025 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni odmówił uzgodnienia lokalizacji punktu gastronomicznego Wnioskodawcy uzasadniając to m.in. tym, że proponowana działalność znajduje się poza aglomeracją, bez kontroli służb, co sprzyja łamaniu przepisów prawa, w tym zakłócaniu ciszy nocnej i niszczeniu wydm i lasu. Następnie, do Burmistrza wpłynął wniosek Skarżącego z 5 maja 2025 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komisję Gospodarki Miejskiej i Budżetu Rady Miejskiej Jastarni oraz Dyrektora Urzędu Morskiego. Wobec tego pismem z 6 maja 2025 r. Burmistrz ponownie wystąpił do Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z zapytaniem o możliwość ponownego przeanalizowania sprawy dotyczącej zaopiniowania zagospodarowania plaż z lokalizacją punktu gastronomicznego Wnioskodawcy. Jednakże pismem z 27 maja 2025 r. Dyrektor Urzędu Morskiego podtrzymał swoje stanowisko o braku zgody wyrażone w piśmie z 11 marca 2025 r. Wobec tego w piśmie z 30 maja 2025 r. poinformowano Wnioskodawcę, że brak uzgodnienia lokalizacji na części działki nr [..] w zakresie prowadzenia działalności gastronomicznej uniemożliwia oddanie gruntu w poddzierżawę na wskazany cel.

W dniu 17 lutego 2026 r. Skarżący wniósł skargę na czynność z zakresu administracji publicznej polegającą na faktycznej odmowie wyrażenia zgody na zawarcie ze Skarżącym umowy poddzierżawy, o którą Skarżący wnioskował pismami z 30 września 2024 r., 21 grudnia 2024 r., 6 stycznia 2025 r. i 5 maja 2025 r., a także umowy poddzierżawy części gruntu położonego w J. przy wejściu nr [...] na plażę, o co Skarżący wnioskował w podaniu z 31 marca 2025 r.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez podjęcie czynności o charakterze władczym w postaci negatywnego zaopiniowania wniosku Skarżącego przy jednoczesnym twierdzeniu, że Rada Miejska nie posiadała kompetencji do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć w tej sprawie z uwagi na brak przynależności nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości, co świadczy o tym, iż organ w sposób wewnętrznie sprzeczny z jednej strony faktycznie wyeliminował wniosek z dalszego procedowania, a z drugiej strony negował własne umocowanie do podejmowania jakichkolwiek działań w tym zakresie, co prowadzi do wniosku, że czynności te zostały podjęte całkowicie bez podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenie prawa;

2) zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez całkowicie arbitralne zerwanie ustalonej wieloletniej praktyki polegającej na oddawaniu Skarżącemu tej samej nieruchomości w poddzierżawę na ten sam cel gospodarczo-kulturalny, co sprawiło, iż Skarżący miał uzasadnione prawo oczekiwać, że jego wniosek zostanie rozpoznany w sposób spójny i przewidywalny, tymczasem w niniejszej sprawie organ bez uprzedniego zakomunikowania zmiany zasad, bez przyjęcia nowych kryteriów oraz bez wykazania realnej i relewantnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego odmówił dalszego procedowania wniosku konstruując uzasadnienie dopiero na etapie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co w rezultacie pozbawiło Skarżącego możliwości obrony swoich interesów na etapie składania i procedowania jego wniosków;

3) konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP polegające na odmiennym niż w latach poprzednich potraktowaniu Skarżącego, mimo iż znajdował się on w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej, a organ nie wykazał istnienia obiektywnych przesłanek uzasadniających zmianę swojego stanowiska, a jednocześnie zmienność i kaskadowość przyczyn odmowy wskazanych w piśmie z 29 grudnia 2025 r. obejmujących kolejno brak tytułu prawnego gminy, brak przeznaczenia terenu, odmowę uzgodnienia przez Dyrektora Urzędu morskiego oraz bliżej nieokreślone "istotne zmiany faktyczne i prawne" świadczą o uznaniowym i nietransparentnym charakterze działania organu;

4) przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku podjęcia czynności dowodowych zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed negatywnym zaopiniowaniem wniosków, tj. zaniechanie odniesienia się do wcześniejszych umów dzierżawy oraz nierozważenie słusznego interesu Skarżącego i interesu publicznego w sposób wymagany zasadami dobrej administracji, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy poddzierżawienia Skarżącemu gruntu i uniemożliwienia mu kontynuowania działalności kulturalno-gastronomicznej;

5) zasady proporcjonalności i należytej motywacji działania organu poprzez brak wskazania obiektywnych, relewantnych przesłanek uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na zawarcie umowy poddzierżawy przy jednoczesnym faktycznym uniemożliwieniu Skarżącemu korzystania z nieruchomości publicznej na dotychczas stosowanych zasadach, co stanowi arbitralne ograniczenie praw Skarżącego.

Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie bezskuteczności czynności Rady Miejskiej Jastarni polegającej na faktycznej odmowie wyrażenia zgody na zawarcie ze Skarżącym umowy poddzierżawy części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] oraz części gruntu położonego w J. przy wejściu nr [...] na plażę;

2) zasądzenie kosztów postępowania;

3) zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania wniosków Skarżącego przy zachowaniu zasad przewidywalności, proporcjonalności oraz należytego uzasadnienia, zgodnie z utrwaloną praktyką w zakresie oddawania tej samej nieruchomości w poddzierżawę na analogiczny cel gospodarczo-kulturalny przy uwzględnieniu interesu Skarżącego i interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Jastarni, reprezentowana przez Burmistrza Jastarni, wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09, w której wskazano, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to z faktu, że działalność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status tych jednostek oraz przysługującego im mienia obrót ten jest regulowany również przepisami prawa publicznego. Dalej organ powołał się na orzecznictwo stwierdzając, że przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Jednakże spory w tym zakresie nie tracą cywilnoprawnego charakteru.

Następnie organ wyjaśnił, że na wszystkie podania Skarżącego, w których wnioskował on o poddzierżawę, Burmistrz odpowiadał wskazując m.in., że wnioskowany teren nie został przeznaczony do oddania w poddzierżawę pod prowadzenie wskazanej we wniosku działalności. Podkreślono, że przedmiotowy teren stanowi własność Skarbu Państwa i jest oddawany w dzierżawę Gminie Jastarnia na podstawie umowy ze Starostą Puckim. Jednakże kluczową i decydującą okolicznością, która różniła sytuację w 2025 r. od sytuacji w latach poprzednich była negatywna opinia Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni wyrażona w piśmie z 11 marca 2025 r., podtrzymana w piśmie z 27 maja 2025 r. W konsekwencji, zdaniem organu, pisma wysyłane do Skarżącego nie mogą być traktowane jako czynności z zakresu administracji publicznej wywołujące skutki prawne wobec strony. A zatem wniesiona skarga nie znajduje podstawy prawnej i jest niedopuszczalna.

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że stosunek prawny, którego dotyczy żądanie, ma charakter cywilnoprawny. W sprawach dotyczących stosunków majątkowych związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym gmina występuje jako podmiot prawa cywilnego funkcjonujący na zasadach właściwych dla uczestników obrotu cywilnoprawnego. Spory powstałe na tym tle rozpoznają zaś sądy powszechne.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do podniesionych przez Skarżącego zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dodatkowo, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają art. 3 § 2a i art. 4 p.p.s.a. oraz przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w ww. przepisach.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy sąd obligatoryjnie sprawdza warunki dopuszczalności danej skargi, w tym przede wszystkim, czy przedmiot skargi jest objęty katalogiem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przedmiot skargi, tj. czynność Rady Miejskiej Jastarni w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy poddzierżawy nie zawiera się w zbiorze, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest to bowiem władcza forma rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności decyzja administracyjna, w której organ dokonał autorytatywnej konkretyzacji przepisu prawa materialnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani postanowienie (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a.). Co wymaga podkreślenia, w ogóle w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, w którym mogłoby dojść do wydania decyzji czy postanowienia lub można by było zarzucić organowi bezczynność/ przewlekłość wobec nie wydania rozstrzygnięcia. Nie jest to również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 399) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości [stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, art. 10 ust. 1 – przyp. Sądu] mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Przedmiotowa działka nr [...] obr. J. stanowi własność Skarbu Państwa (vide: księga wieczysta [...]). Na marginesie Sąd zauważa, że w sprawie pojawia się również kwestia innej działki, tj. działki nr [...] (która znajduje się na prawo od wejścia na plażę nr [...]), ale poniższe uwagi mają charakter uniwersalny.

Gmina Jastarnia podpisuje ze Starostą Puckim umowę dzierżawy ww. działki, która stanowi plażę. W związku z powyższym, w myśl przywołanego wyżej przepisu (o ile umowa dzierżawy tego nie zakazuje) Gmina może oddawać tę nieruchomość lub jej część w poddzierżawę. Umowa dzierżawy została zaś uregulowana w art. 693 – 709 Kodeksu cywilnego. Kwestie związane z oddawaniem w dzierżawę (poddzierżawę) stanowią zatem stosunki cywilnoprawne, w których spory rozstrzygają sądy powszechne.

Innymi słowy, sąd administracyjny nie może oceniać powodów, dla których właściwa komisja Rady Miejskiej wydała pozytywną lub negatywną opinię, podobnie jak poza kognicją Sądu będzie ocena wykonywania wynikających z zawartej przez Gminę umowy dzierżawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zatem niedopuszczalna, gdyż zaskarżona czynność braku zawarcia umowy poddzierżawy nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3, o czym orzeczono w punkcie pierwszym.

Natomiast stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie drugim Sąd z urzędu zwrócił Skarżącemu uiszczony wpis od pisma odrzuconego.