Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 222/18 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 222/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, do czego doszło poprzez rozpoznanie przez organ II instancji innego żądania niż zostało zgłoszone w odwołaniu oraz jakie było przedmiotem postępowania przed organem I instancji poprzez samowolną i dowolną interpretację przez organ II instancji żądania - zarzutu skarżącego, wbrew jego literalnej treści;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7b k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., a także art. 7 Konstytucji RP poprzez brak uchylenia remonstrowanej w postępowaniu przed WSA decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo ich wydania z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, co polegało na pominięciu przepisów wprowadzających do postępowania administracyjnego zasady legalności, pogłębiania zaufania oraz współdziałania przez organy administracji publicznej i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej wszczętej zarzutami skarżącego w postępowaniu dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków (dalej: EGIB) z uchybieniem przepisom, które regulują postępowanie dotyczące modernizacji, a w konsekwencji skutkowało działaniem organów obu instancji bez podstawy prawnej;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), dalej: rozp. EGIB, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozp. EGIB w zw. z art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: P.g.k.), w zw. z § 22 pkt 6 rozp. EGIB w zw. z § 28 ust. 1 pkt 8 lit. e rozp. EGIB poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem, przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, polegającym na uznaniu, że w ramach postępowania dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków organ administracji publicznej prowadzący takową modernizację nie jest zobowiązany do podjęcia, w ramach modernizacji, działań zmierzających do ustalenia pełnych i prawidłowych danych ewidencyjnych budynków mieszczących się w ramach obszarów dla których modernizowana jest ewidencja gruntów i budynków;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 47a ust. 3 pkt 7 P.g.k. w zw. z art. 24 ust. 2a i 2b lit. g P.g.k. w zw. z art. 24a ust. 1 P.g.k. w zw. z § 55 rozp. EGIB poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, polegającym na uznaniu, że ujawnione przez skarżącego nieprawidłowości w treści projektu operatu opisowo-kartograficznego mogą być sanowane w drodze następczych - podjętych po dniu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego - działań organów administracji publicznej, a w konsekwencji skutkować odrzuceniem zarzutów skarżącego, zgłoszonych do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 24a ust. 8 P.g.k. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że operat opisowo-kartograficzny stał się danymi katastru nieruchomości z dniem 28 lipca 2017 r. zgodnie z Informacją nr 2 Prezydenta Miasta Radomia z dnia 28 lipca 2017 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 9 sierpnia 2017 r. pomimo, że art. 24a ust. 8 P.g.k. uzależnia takie przekształcenie charakteru prawnego informacji wyłącznie od upływu terminu 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo- kartograficznego, co w niniejszej sprawie nastąpiło z dniem 20 lipca 2017 r.;

b) art. 24a ust. 8 P.g.k. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dokonanie przez Prezydenta Miasta Radomia w drodze czynności materialno-technicznej przypisania spornemu budynkowi numeru porządkowego na podstawie art. 47a ust. 5 P.g.k. z urzędu w dniu 10 lipca 2017 r., skutkowało "naprawieniem uchybień na etapie wyłożenia projektu", w sytuacji, gdy, zgodnie z Informacją nr 2 Prezydenta Miasta Radomia z dnia 28 lipca 2017 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 9 sierpnia 2017 r., to z dniem 28 lipca 2017 r. operat opisowo-katastralny przygotowany w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się danymi ewidencji gruntów i budynków, a więc zastąpił dotychczasowe zapisy ewidencji gruntów i budynków, co skutkować powinno, dla budynku znajdującego się na działce nr [...], ponownym przypisaniem adres ul. [...], bez numeru porządkowego;

c) art. 24a ust. 9 P.g.k. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, tj. jego pominięciu przy weryfikacji treści zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do orzeczenia w przedmiocie nie objętym zakresem przedmiotowym postępowania;

d) art. 24a ust. 6 i 7 P.g.k. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach przeprowadzanej modernizacji, po wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego inne organy administracji publicznej mają prawo do zmiany z urzędu danych objętych projektem operatu opisowo-kartograficznego;

e) § 55 ust. 1 rozp. EGIB w zw. z § 56 ust. 1 rozp. EGIB w zw. z art. § 28 ust. 1 pkt 8 lit. e rozp. EGIB poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzony w ramach modernizacji danych ewidencji gruntów i budynków może być zmieniany w procedurze innej, niż ta określona art. 24a P.g.k.;

f) art. 47a ust. 5 P.g.k. w zw. z art. 47b ust. 5 P.g.k. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r. poz. 125) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że podjęte przez Prezydenta Miasta Radomia działania na podstawie ww. przepisów po dniu zakończenia wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego mają wpływ na postępowanie prowadzone na podstawie art. 24a ust. 9 P.g.k.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi na rozprawie.

Z ostrożności procesowej skarżący zaskarżył przedmiotowy wyrok, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji, w której potwierdzona została zasadność zarzutów skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że "uchylenie decyzji (...) należałoby uznać za bezprzedmiotowe" wobec dokonanych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2020 r. W. S. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego również przychylił się do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o możliwości wyznaczenia posiedzenia niejawnego i wyrażeniu przez wszystkie strony zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przed odniesieniem się do skargi kasacyjnej, należy wskazać, że istota sporu dotyczy ustalenia numeru porządkowego dla budynku biurowego istniejącego o identyfikatorze [...], usytuowanego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. Radomia nr działki [...], nr na arkuszu [...], w obrębie [...]. Skarżący kasacyjnie jest jednym ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku i jednym ze współużytkowników wieczystych nieruchomości na której jest położony, w budynku tym prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dokumentu wygenerowanego na dzień 16 sierpnia 2017 r. wynika, że adres wykonywania działalności przez skarżącego kasacyjnie to ulica [...].

Z akt wynika również, że skarżący kasacyjnie w 2016 r. jako uprawniony geodeta sporządził dokumentację geodezyjną dotycząca przedmiotowego budynku (geodezyjna inwentaryzacja obiektu budowlanego – budynku) identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...] i dokumentacja ta w dniu 15 lipca 2016 r. została wpisana do ewidencji materiału zasobu. Natomiast w dniu 18 lipca 2016 r. skarżący kasacyjnie i K. W. i P. B. (współwłaściciele budynku i współużytkownicy wieczyści nieruchomości) złożyli wniosek o dokonanie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących budynku pozycja kartoteki budynków [...] na podstawie wskazanej wyżej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu w dniu 15 lipca 2016 r. W dokumentacji tej znajduje się m.in. wypis z rejestru budynków według stanu na dzień 22 czerwca 2016 r. w którym w rubryce adres budynku widnieje wpis [...], nadto znajduje się wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku w którym pkt 2 dotyczącym adresu budynku w rubryce dotyczącej stanu istniejącego podano [...] i w rubryce dotyczącej stanu nowego podano S. Z. Na przedmiotowym wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku widnieje data 6 lipiec 2016 r. a dokument ten sporządził i podpisał skarżący kasacyjnie. Również na mapie zatytułowanej "Geodezyjna inwentaryzacja budynku biurowo-produkcyjnego" wpisano [...], a w opisie mapy podano "Sytuacja zgodna z terenem na: lipiec 2016 r."

W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Prezydenta miasta Radomia z dnia 1 września 2016 r. o zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków w którym podano, że aktualizacja została dokonana z urzędu na podstawie dokumentu "Weryfikacja numeracji porządkowej budynku (2016-07-07), data wprowadzenia zmian 2016-07-07, zaś z dołączonego załącznika wynika, że co działki ewidencyjnej nr [...] w rubryce dotyczącej położenia gruntów w miejsce "[...]" wpisano "[...]", zaś w kartotece budynków w rubryce adres budynku w miejsce "[...]" wpisano "[...]".

Z akt wynika nadto, że przedmiotowy budynek usytuowany jest na działce znajdującej się w trójkącie utworzonym przez ul. [...], ul. [...], ul. [...], a dostęp prawny i faktyczny do tego budynku znajduje się od ul. [...]. W tym trójkącie, ale od strony ul. [...] na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się budynek o numerze porządkowym [...], budynek ten jest w trwałym zarządzie [...], a obecnie w budynku tym ma swoją siedzibę [...]. W budynku tym nie mają swojej siedziby inne podmioty, ani jednostki organizacyjne, jak wynika z pisma z dnia 23 sierpnia 2017 r. W. S., nie posiada zgody [...] na posługiwanie się adresem [...], z uwagi na brak jakiegokolwiek tytułu prawnego do części budynku lub lokalu. Wyjaśnić należy, że wszystkie nieruchomości i budynki znajdujące się na terenie opisanego trójkąta powstały po upadku byłej [...] i pierwotnie posługiwały się adresem ul. [...].

W 2016 r. rozpoczęte zostało postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej Miasto Radom obręb [...], które prowadzone było w trybie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ramach umowy z dnia 2 września 2016 r. zawartej z wykonawcą prac geodezyjnych T. Z. Zgodnie z Opisem Przedmiotu Zamówienia (OPZ), wykonawca zobowiązany był miedzy innymi do zweryfikowania, zaktualizowania lub uzupełnienia danych adresowych dotyczących działek ewidencyjnych, budynków oraz samodzielnych lokali na podstawie informacji zawartych w Ewidencji Miejscowości Ulic i Adresów miasta Radomia. Natomiast w rozdziale V OPZ zatytułowanym "Warunki realizacji przedmiotu zamówienia w zakresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w założeniach szczegółowych wpisano, że numeracja porządkowa/adresowa budynków – część opisowa i graficzna – muszą być wzajemnie spójne, a zarazem zgodne z ewidencją Miejscowości Ulic i Adresów prowadzona dla miasta Radomia.

Przygotowany w ramach modernizacji projekt operatu opisowo-kartograficzny został wyłożony w dniach 8 czerwca 2017 r. - 29 czerwca 2017 r. W dniu 23 czerwca skarżący kasacyjnie wniósł uwagę dotycząca funkcji użytkowej budynku położonego na działce nr [...]. W zakresie tej uwagi wyjaśniono, że główna funkcja budynku i inne funkcje budynku są zgodne z dokumentacja geodezyjną sporządzoną przez skarżącego kasacyjnie jako wykonawcą i przyjętą do zasobu w dniu 15 sierpnia 2016 r.

W dniu 23 czerwca w formie notatki, a w dniu 28 czerwca 2017 r. w formie pisma skarżący kasacyjnie złożył drugą uwagę do wyłożonego projektu dotyczącą "adresu nieruchomości" który nie odpowiada stanowi dotychczasowemu, prawnemu i faktycznemu jaki funkcjonuje w dotychczasowym obrocie gospodarczym firm mających tam siedziby. W piśmie z dnia 6 lipca 2017 r. poinformowano skarżącego kasacyjnie, że zgłoszone uwagi dotyczące danych adresowych zostały przekazane do Referatu ds. Obsługi Nieruchomości celem zweryfikowania czy dane są zgodne z danymi zawartymi w Ewidencji Miejscowości Ulic i Adresów i ewentualnym nadaniem numeru porządkowego dla budynku usytuowanego na działce nr [...].

Prezydent Miasta Radomia pismem z dnia 10 lipca 2017 r. zawiadomił skarżącego kasacyjnie, że na podstawie art. 47a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości ulic i adresów ustalił z urzędu dla budynku biurowego istniejącego o identyfikatorze [...] usytuowanego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. Radomia nr działki [...], nr na arkuszu [...], w obrębie [...] oznaczenie numerem porządkowym [...] od ulicy [...]. Zawiadomienie to zostało doręczone właścicielowi Skarbowi Państwa oraz użytkownikom wieczystym w tym skarżącemu w dniu 12 lipca 2017 r. Poinformowano, że na podstawie niniejszego zawiadomienia adres budynku zostanie wykazany w ewidencji gruntów i budynków. Wskazano również że ustalenie numeru porządkowego nastąpiło w drodze czynności o charakterze technicznym, podlegającej zaskarżeniu do sądu.

Z kolei zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Radomia, na podstawie art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a oraz 2b pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2, § 46 ust. 1, § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zawiadomił, że w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nr [...] w jednostce rejestracyjnej M. Radom została wprowadzona aktualizacja z urzędu dotycząca ustalenia numeru porządkowego budynku, na podstawie zawiadomienia z 10 lipca 2017 r. Data wprowadzenia zmiany 3 sierpnia 2017 r. O wprowadzonej zmianie w ewidencji gruntów i budynków został zawiadomiony Sąd Rejonowy VI Wydział Ksiąg wieczystych. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], stan z dnia 7 września 2017 r. w dziale I dotyczącym oznaczenia nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...] obręb ewidencyjny [...] wpisana jest ulica [...], jak również co do budynku (który stanowi odrębną nieruchomość) w rubryce dotyczącej nazwy ulicy, numeru porządkowego budynku wpisano [...].

W Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 9 sierpnia 2017 r. poz. 6657 zamieszona została informacja nr 2 Prezydenta Miasta Radomia z dnia 28 lipca 2017 r., iż z dniem 28 lipca 2017 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego m. Radomia obręb [...] wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w dniach 8 czerwca 2017 r. - 29 czerwca 2017 r. staje się operatem Ewidencji Gruntów i Budynków m. Radomia. Poinformowano, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w ewidencji może terminie 30 dni zgłaszać zarzuty. Jak również poinformowano, że do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, w stosunku do gruntów i budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.

To krótkie przedstawienie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, które poprzedzały wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2017 r., którą odrzucono zarzuty wniesione przez skarżącego kasacyjnie do danych ewidencyjnych w zakresie danych adresowych dla działki nr [...] i budynku usytuowanego na tej działce, pozwala na zwrócenie uwagi na istotne kwestie w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w której podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, z uwagi na istotę i charakter sporu, należy się odnieść do zarzutów materialnoprawnych. W zarzutach tych wskazano na naruszenie dwóch grup przepisów. Pierwsza grupa to przepisy: art. 24a ust. 6, 7, 8, 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz § 55 ust. 1 w zw. z § 56 ust. 1 w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a więc wybrane przepisy regulujące postępowanie modernizacyjne, które jest szczególnym rodzajem postępowania ewidencyjnego. Oraz druga grupa przepisów to art. 47a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, a więc wybrane przepisy regulujące ewidencje miejscowości ulic i adresów. Można ogólnie stwierdzić, że przedmiotem sporu są relacje jakie zachodzą pomiędzy tymi dwiema regulacjami, a szczególnie relacje jakie zachodzą pomiędzy rejestrem Ewidencji gruntów i budynków a rejestrem Ewidencji miejscowości ulic i adresów. Na kwestie te zwracały uwagę organy w uzasadnieniach swoich decyzji, a szczególnie organ II instancyjny wyraźnie wskazał na odrębność tych dwóch regulacji, na dwa różne tryby postępowania.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na art. 4 ust. 1a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym dla obszaru całego kraju zakłada się i prowadzi w systemie teleinformatycznym bazy danych, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące: pkt 2) ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości); pkt 6) ewidencji miejscowości, ulic i adresów.

Natomiast zgodnie z art. 24a ust. 1 Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Jak wynika z § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.

Z § 56 ust.1 w zw. z § 35 rozporządzenia wynika, że przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków źródłami danych ewidencyjnych są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne.

Z kolei przebieg postępowania modernizacyjnego, jego poszczególne etapy uregulowane są w art. 24a ust 2 do ust. 12 ustawy. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. 3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. 4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. 5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. 6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. 7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. 8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. 9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. 10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. 11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. 12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Natomiast odrębnym zagadnieniem jest prowadzenie rejestru Ewidencji miejscowości, ulic i adresów zasady jego prowadzenia jak również zasady ustalania numerów porządkowych. Zgodnie z art. 47a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zadań gminy należy: 1) ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów; 2) umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy. Ust. 2. Ewidencję miejscowości, ulic i adresów prowadzi się w systemie teleinformatycznym (ust. 3 jest przytoczony w dalszej części uzasadnienia). Ust. 4. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera: 1) nazwy miejscowości oraz dane określające położenie tych miejscowości; 2) nazwy ulic i placów oraz dane określające położenie tych ulic i placów; 3) identyfikatory miejscowości, ulic i placów pochodzące z krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju; 4) dodatkowe tradycyjne nazwy miejscowości, ulic i placów w języku mniejszości, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 823); 5) dane adresowe określające: a) numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania, b) kody pocztowe, c) położenie budynków, o których mowa w lit. a, w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Ust. 4a. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów, oprócz danych wymienionych w ust. 4, może zawierać także dane adresowe dotyczące obiektów, takich jak: parkingi, garaże, wjazdy i wejścia do parków, ogrodów oraz innych miejsc zorganizowanego wypoczynku lub działalności gospodarczej. Ust. 5. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają.

Natomiast szczegółowe zasady dotyczące danych ewidencyjnych miejscowości, ulic, zasad nadawania numerów porządkowych uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości ulic i adresów. Zasady nadawania numerów porządkowych szczegółowo uregulowane są w § 5 rozporządzenia. Zgodnie z art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy numery porządkowe budynków to dane, które zawiera Ewidencja miejscowości ulic i adresów.

Z przedstawionego stanu prawnego, tj. art. 47a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołanego rozporządzenia w sposób jednoznaczny i bezsporny wynika, że ustalenie numeru porządkowego należy wyłącznie do kompetencji organu gminy. Nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym. Formę czynności materialno-technicznej przybiera także rozstrzygnięcie o odmowie nadania lub o odmowie zmiany numeru porządkowego. Skoro z powyższego wynika, że nadanie, zmiana numeru porządkowego nieruchomości podejmowane są w drodze czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to czynności w przedmiocie nadania numeru porządkowego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. Tym samym starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, jak również jako organ prowadzący postępowania w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym również jako organ prowadzący postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji nie może samodzielnie ustalać numerów porządkowych budynków, w zakresie tych danych musi skorzystać z prowadzonej przez organ gminy Ewidencji miast ulic i adresów.

Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 17) skarżący kasacyjnie powołując art. 47a ust. 3 pkt 7 ustawy wskazuje, że to ewidencja gruntów i budynków jest źródłem danych dla ewidencji miast ulic i adresów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma znaczenia art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. g ustawy, zgodnie z którym aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie wpisów w innych rejestrach publicznych. W oparciu o art. 47a ust. 3 pkt 7 ustawy oraz otwarty katalog rejestrów publicznych o którym mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. g skarżący kasacyjnie twierdzi, że ewidencja miast ulic i adresów nie jest rejestrem publicznym, gdyż doprowadziłoby to do sytuacji w której treść obu rejestrów uzależniona jest od siebie nawzajem, a więc do sytuacji określanej jako idem per idem.

Pogląd ten jest błędny. Powołany art. 47a ust. 3 stanowi, że Ewidencję miejscowości, ulic i adresów zakłada się na podstawie: 1) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; 2) wykazu urzędowych nazw miejscowości, o którym mowa w art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych; 3) danych państwowego rejestru nazw geograficznych; 4) danych krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju; 5) uchwał rady gminy w sprawie przebiegu oraz nadania nazw ulic i placów; 6) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku braku takiego planu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 7) ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów geodezyjnych i kartograficznych.

Z treści art. 47a ust. 3 wynika, że podstawą założenia Ewidencji miejscowości ulic i adresów są różnorodne dane pochodzące z różnych źródeł, w tym pkt 1 z ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości. Natomiast odesłanie w pkt 7 do ewidencji gruntów i budynków oznacza, że z tego rejestru będą pochodzić dane w nim zawarte np. dotyczące oznaczenia działek gruntu, które są niezbędne w rejestrze Ewidencji miejscowości ulic i adresów. Z art. 47a ust. 3 pkt 7 nie można wywodzić, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter nadrzędny nad ewidencją miejscowości ulic i adresów. Są to bowiem dwa równorzędne rejestry publiczne, prowadzone przez różne organy służące różnym celom i zawierające różne dane. Stąd też źródłem niektórych z danych, które zamieszczone są w danym rejestrze się dane wynikające z innych rejestrów. Przykładowo dla rejestru Ewidencji gruntów i budynków wiążące są dane dotyczące numerów porządkowych nieruchomości i budynków zawarte w rejestrze Ewidencji miejscowości ulic i adresów, a dla Ewidencji miejscowości ulic i adresów wiążące są dane dotyczące oznaczenia nieruchomości zawarte w Ewidencji gruntów i budynków. Nawiązując do danych dotyczących numeru porządkowego budynku, należy jeszcze przywołać § 63 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku jest: pkt 18) adres budynku, na który składają się: a) miejscowość i identyfikator TERYT miejscowości, b) dzielnica, c) ulica i identyfikator TERYT ulicy, d) numer porządkowy, jeżeli został nadany budynkowi.

Z powyższych przepisów nie ma wątpliwości, że jedną z danych ewidencyjnych dotyczących budynku, które zamieszcza się w ewidencji gruntów i budynków jest numer porządkowy budynku, jeżeli został nadany budynkowi. Nadanie zaś numeru porządkowego budynkowi nie następuje w ramach postępowania w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czy też postępowania modernizacyjnego prowadzonego przez starostę, ale w ramach czynności materialno-technicznej dokonywanej przez organ gminy na podstawie art. 47a ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy i rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ustalony w tym trybie numer porządkowy budynku stanowi element Ewidencji miejscowości ulic i adresów. Ustalony w tym trybie numer porządkowy budynku wpisywany jest do danych ewidencji gruntów i budynków w rejestrze dotyczącym danych budynkowych.

W rozpoznawanej sprawie, w trakcie prowadzonego postępowania modernizacyjnego i przygotowanego w ramach tego postępowania projektu operatu opisowo-modernizacyjnego, okazało się, że w ewidencji gruntów i budynków, co do przedmiotowego budynku wpisana jest ulica [...], natomiast brak numeru porządkowego, albowiem taki numer nie został nadany budynkowi. Stąd też zwrócono się do Prezydenta Miasta Radomia, jako organu gminy o nadanie numeru porządkowego. Pismem z dnia 10 lipca 2017 r. Prezydent zawiadomił skarżącego kasacyjnie, że na podstawie art. 47a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości ulic i adresów ustalił z urzędu dla przedmiotowego budynku numer porządkowy [...]. Z kolei zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Radomia na podstawie art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a oraz 2b pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2, § 46 ust. 1, § 49 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zawiadomił, że w ewidencji gruntów i budynków obrębu została wprowadzona aktualizacja z urzędu dotycząca ustalenia numeru porządkowego budynku, na podstawie zawiadomienia z 10 lipca 2017 r. data wprowadzenia zmiany 3 sierpnia 2017 r.. O powyższej zmianie w ewidencji gruntów i budynków został zawiadomiony Sąd Rejonowy Wydział VI Ksiąg wieczystych, który wprowadził zmianę w księdze wieczystej (o czym szerzej na str. 4 uzasadniania).

Należy zatem wyraźnie zaznaczyć, że wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej danych ewidencyjnych budynku, tj. wpisanie numeru porządkowego budynku nastąpiło we wskazanym wyżej trybie, a datą wprowadzenia tej zmiany jest 3 sierpnia 2017 r. Zmiana ta nie została dokonana w ramach postępowania modernizacyjnego, albowiem w ramach tego postępowania organ prowadzący modernizację nie może ustalać numeru porządkowego budynku, jeżeli numer ten nie został ustalony.

W takich okolicznościach Prezydent Miasta Radomia wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (prowadzenie ewidencji gruntów i budynków) decyzją z dnia [...] października 2017 r. wydaną na podstawie art. 22 ust. 1, art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 55 i 56 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, orzekł o odrzuceniu zarzutów w zakresie danych adresowych przedmiotowego budynku położonego na działce nr [...] obręb [...], z uwagi na zgodność danych zawartych w Ewidencji gruntów i budynków z informacjami zawartymi w rejestrze Ewidencji miejscowości ulic i adresów, a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko, należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 47a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, są niezasadne.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia art. 24a ust. 6, 7, 8, 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz wskazanych przepisów rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to zarzuty te również nie mogły być uwzględnione. Zgodnie z art. 24a ust. 6 każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych, to na podstawie tego przepisu skarżący kasacyjnie zgłaszał uwagi do tych danych, podnosząc brak numeru porządkowego budynku. Z kolei art. 24a ust. 9 stanowi o możliwości zgłaszania w terminie 30 dni dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8 zarzutów, skarżący kasacyjnie skorzystał z tej możliwości prawnej i zgłosił zarzuty. Jeśli zaś chodzi o art. 24a ust. 7, to zgodnie z tym przepisem upoważniony pracownik starostwa powiatowego, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacja, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projekt, po czym informuje zgłaszającego o sposobie ich rozpatrzenia. W niniejszej sprawie wyłożenie projektu operatu miało miejsce w dniach od 6 czerwca 2017 r. do 29 czerwca 2017 r. Uwagi do projektu zostały zgłoszone w dniach 23 i 28 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. i pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. zgłoszone uwagi zostały przekazane do organu prowadzącego Ewidencję miast ulic i adresów. W piśmie z dnia 6 lipca 2017 r. informującym o rozpatrzeniu uwag poinformowano skarżącego kasacyjnie o przekazaniu uwag, celem ustalenia numeru porządkowego budynku. Prezydent Miasta Radomia zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2017 r. poinformował o nadaniu numeru porządkowego, zawiadomienie to skarżący kasacyjnie odebrał w dniu 12 lipca 2017 r. Wskazane czynności i daty w których, były podejmowane pozwalają stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 24a ust. 7 jest niezasadny.

Z kolei art. 24a ust. 8 ustawy stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7 (15 dni roboczych), dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego staja się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. W niniejszej sprawie w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 9 sierpnia 2017 r. poz. 6657 zamieszona została informacja nr 2 Prezydenta Miasta Radomia z dnia 28 lipca 2017 r., iż z dniem 28 lipca 2017 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego m. Radomia obręb [...] wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w dniach 8 czerwca 2017 r. - 29 czerwca 2017 r. staje się operatem Ewidencji Gruntów i Budynków m. Radomia. Mając na uwadze termin wynikający z ust. 8 w zw. z ust. 7, tj. 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia, który w niniejszej sprawie upłynął w dniu 29 czerwca 2017 r., data w której dane zawarte w projekcie operatu staja się danymi ewidencyjnymi wypada na dzień 21 lipca 2017 r. Tym samym informacja zamieszona w powołanym wyżej Dzienniku Urzędowym, iż z dniem 28 lipca 2017 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem nie jest prawidłowa, jednak okoliczność ta nie stanowi powodu do uwzględnienia skargi. Zauważyć bowiem należy, że z art. 24a ust. 8 wynika, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym, z chwilą upływu wskazanego terminu, natomiast w Dzienniku Urzędowym, lub w Biuletynie Informacji Publicznej zamieszcza się tylko informację.

W konkluzji należy stwierdzić, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2017 r. o odrzuceniu zarzutów skarżącego kasacyjnie w zakresie danych adresowych dla działki nr [...] i usytuowanego na niej budynku, albowiem zarzuty te stały się bezprzedmiotowe, wobec wprowadzonych z dniem 3 sierpnia 2017 r. zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących danych adresowych zgodnie z danymi zawartymi w Ewidencji miast ulic i adresów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne. Niezasadność zarzutów prawa materialnego sprawia, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zważywszy, że istota sporu dotyczyła kwestii materialnoprawnych.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.