Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. J., A. S., M. S., R. F. i R. F.1 na zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 30 czerwca 2021 r., nr 5562/21 w przedmiocie włączenia lokalu do mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zarządzeniem nr 5562/21 z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie włączenia do mieszkaniowego zasobu Gminy W. lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] we W. (dalej jako zarządzenie) Prezydent Wrocławia (dalej jako Prezydent, organ) włączył do mieszkaniowego zasobu Gminy W. lokal mieszkalny przy ul. [...]. Jako podstawę prawną przywołano art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako usg) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 2021 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611, dalej także jako ustawa o ochronie praw lokatorów).

Skargą z dnia 4 lipca 2022 r. P. J., R. F., R. F.(1), A. S., M. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako skarżący) zakwestionowali zarządzenie w całości zarzucając naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia przy braku wymaganej powyższym przepisem uchwały rady gminy i niewskazaniu takiej uchwały jako podstawy zarządzenia, podczas gdy to rada posiada wyłączną kompetencję do ustalania zasad nabywania nieruchomości;

2) art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej ugn) poprzez włączenie przedmiotowego lokalu do zasobu mieszkaniowego Gminy W. pomimo, że Prezydent Wrocławia nie dysponuje stosownym tytułem prawnym, a dotyczące przedmiotowego lokalu orzeczenie sadowe nie skutkuje przyznaniem Gminie własności lokalu;

3) § 4 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W. poprzez włączenie lokalu do zasobu mieszkaniowego pomimo, że uchwała upoważnia Prezydenta do nabywania nieruchomości w drodze umowy sprzedaży, umowy nieodpłatnego przejęcia albo skorzystania z prawa pierwokupu, a żadna z tych transakcji nie leży u podstaw zaskarżonego zarządzenia;

4) art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez: a) włączenie lokalu do zasobu, podczas gdy lokal ten nie stanowi odrębnego przedmiotu własności, a tylko takie lokale mogą być włączane do zasobu; b) wydanie zarządzenia bez ustawowego upoważnienia bowiem powołany art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie przyznaje Prezydentowi kompetencji do włączania lokali do zasobu mieszkaniowego w drodze zarządzenia.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia ewentualnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Dodatkowo skarżący zwrócili się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów związanych z przedmiotowym lokalem.

W rozwinięciu skarżący wskazali, że w ich ocenie przedmiotowy lokal nie stanowi własności Gminy (nie jest to stwierdzone żadnym dokumentem), a stanowi część wspólną nieruchomości wspólnej, a jego włączenie do mieszkaniowego zasobu Gminy skutkowałoby umniejszeniem ich udziału w nieruchomości wspólnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o jej odrzucenie podnosząc brak właściwości sądu administracyjnego, ponieważ sprawa wywołana skargą stanowi sprawę cywilną. Zdaniem Prezydenta skarżący starają się dowieść, że powstały w drodze adaptacji lokal jest własnością Wspólnoty, co samo w sobie wskazuje na cywilny charakter sporu, ponieważ stanowisko Gminy W. jest odmienne. Prezydent wskazuje, że włączenie do zasobu gminnego jest czynnością formalną w oparciu o przepisy wskazane w przedmiotowym zarządzeniu - lokal nr [...] powstał na wskutek nakładów inwestora w określonym okresie, z którym orzecznictwo i doktryna wiążą tytuł własności do niego z gminą, a nie ze wspólnotą.

W ocenie organu dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości przysługują co do niewyodrębnionych lokali oraz co do nieruchomości wspólnej takie same uprawnienia, jakie przysługują właścicielom lokali wyodrębnionych i dalej: jeżeli do wyodrębnienia własności lokali dochodzi sukcesywnie, właściciele lokali już wyodrębnionych nie są stronami umów o wyodrębnieniu dalszych lokali.

Prezydent konkluduje, że na tle stanu faktycznego zaistniał spór możliwy do rozstrzygnięcia w drodze cywilnej, a nie administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p. p. s. a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Za akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej Sąd uznał zarządzenie Prezydenta Wrocławia włączające do mieszkaniowego zasobu Gminy W. lokal mieszkalny przy ulicy [...] we W. Sprawa dotyczy realizacji ustawowo określonych i przypisanych jednostce samorządu zadań publicznych i ich realizacji przez organ wykonawczy, niewątpliwie należy więc do zakresu administracji publicznej rozumianej jako zawiadywanie sprawami wspólnoty samorządowej, i oddziaływanie na sferę prawną członków tej wspólnoty.

Na tej zasadzie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poddano przedmiotowe zarządzenie.

Postępowanie sądowe zainicjowała skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559). Przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie nie zaszła przesłanka odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 5a p. p. s. a.

Sąd administracyjny, opierając się na przepisie art. 147 §1 p. p. s. a., uwzględniając skargę na akt taki jak w niniejszej sprawie, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Sedno kontrolowanej sprawy koncentruje się na włączeniu do mieszkaniowego zasobu Gminy W. lokalu mieszkalnego. Skarżący kwestionuje akt Prezydenta włączający lokal do gminnego zasobu mieszkaniowego pomimo braku stosownego tytułu prawnego, zaś zdaniem organu tytułem takim był wyrok sądu powszechnego, dotyczący sprawy o opróżnienie przedmiotowego lokalu.

Uwzględnienie/oddalenie skargi opiera się na ocenie, czy czynność Prezydenta Wrocławia ma umocowanie w przepisach prawnych, w szczególności w ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie o ochronie praw lokatorów.

Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy gospodarki nieruchomościami. Dokładniej zadania te precyzuje art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowiąc, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gmin, które to zadanie gmina wykonuje wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób.

Gminny zasób nieruchomości jest jednym z przewidzianych przez ustawę o gospodarce nieruchomościami rodzajów publicznych zasobów nieruchomości (art. 20 pkt 2 ugn). Zasób nieruchomości, w myśl ar. 4 pkt 2 ugn to nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa.

Tak więc gminny zasób nieruchomości tworzą nieruchomości będące własnością gminy, ewentualnie przedmiotem jej użytkowania wieczystego.

W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że gmina jest obowiązana nie tylko do tworzenia, ale i do racjonalnej gospodarki pozostającym w jej dyspozycji zasobem mieszkaniowym oraz utrzymywania go na poziomie umożliwiającym zaspokajanie potrzeb rodzin o niskich dochodach (Krystyna Krzekotowska, Magdalena Malinowska – Wójcicka, Ochrona praw lokatorów i mieszkaniowy zasób gminy. Komentarz, Warszawa 2021, s. 64).

Pojęcie gminnego zasobu mieszkaniowego precyzuje art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990). Przepis stanowi, że do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy.

Podmiotem kompetentnym do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości ustawa czyni wójta (burmistrza, prezydenta miasta), na co wprost wskazują art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym ("do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym") w związku z art. 25 ust. 1 ugn ("gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta").

Kolejny przepis (art. 25 ust. 2 ugn) precyzuje czynności gospodarowania odsyłając do art. 23 ust. 1. Należy przyjąć, zważywszy że przepis art. 23 ust. 1 ma charakter ilustracyjny i kreuje katalog otwarty (zwrot "w szczególności"), iż gospodarowanie obejmuje także nabywanie nowych nieruchomości do zasobu gminnego (zob. Elżbieta Klat-Górska, Lidia Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, s. 141). W tożsamym kierunku podążył w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działania gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne do niego wchodzą (sygn. II SA/Wr 2965/01, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2003, nr 1, poz. 13).

Na tle przywołanych przepisów jawi się wniosek, że podmiotem kompetentnym do gospodarowania zasobem komunalnym Gminy W., w tym do nabywania nieruchomości do tego zasobu, jest organ wykonawczy gminy, a więc Prezydent Wrocławia.

Nie przeczy temu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis jako wyłączną właściwość rady oznacza podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. W przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych rada gminy może jedynie wyrazić zgodę na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, jednakże nie posiada uprawnień do wskazywania, z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r. sygn. II SA/Wr 35/07; w literaturze zob. Bogdan Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021, s. 341).

Realizując delegację ustawową Rada Miejska W. dnia [...] lutego 1998 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W.

Rozdział 2 uchwały zatytułowano Zasady nabywania nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych do gminnego zasobu nieruchomości. Dając Prezydentowi kompetencję nabywania do gminnego zasobu nieruchomości nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i prawnych oraz przysługujących tym osobom prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, Rada nakazuje uwzględniać wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, potrzeby zabudowy i rozwoju miasta, a także obowiązek wykonania zadań publicznych (§4 ust. 1).

Jednocześnie prawodawca lokalny wskazał formy tego nabywania. Należą do nich: 1) zawieranie umów kupna i zamiany nieruchomości oraz praw użytkowania wieczystego (§4 ust. 2 pkt 1 uchwały); 2) zawieranie umów dotyczących nieodpłatnego przejęcia nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego (§4 ust. 2 pkt 2 uchwały); 3) wykonywanie wynikającego z przepisów ustawy prawa pierwokupu (§4 ust. 2 pkt 3 uchwały).

Należy także zauważyć, że prawodawca miejscowy udzielając kompetencji Prezydentowi w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W. (§2 ust. 1) pozostawia temu organowi zakres swobody w zakresie dokonania wyboru formy prawnej przekazania nieruchomości (§2 ust. 1 pkt 1) czy w zakresie wyboru formy przetargu (§2 ust. 3 uchwały).

W świetle powyższych regulacji widać, że prawodawca lokalny związał organ wykonawczy – Prezydenta Wrocławia, wytyczając mu formy prawne nabywania nieruchomości do gminnego zasobu, sprowadzając je do umów o charakterze cywilnoprawnym, co jest generalnie spójne z postaciami nabywania własności w rozumieniu Działu III Kodeksu cywilnego regulującego nabycie i utratę własności.

Wobec takiego stanu prawnego zaskarżone zarządzenie Prezydenta Wrocławia nie może zmieścić się w żadnej z określonych przez uchwalę form nabywania nieruchomości do gminnego zasobu. Tym samym nie jest ono adekwatną prawnie formą nabycia nieruchomości do gminnego zasobu (czyli powiększenia gminnego zasobu nieruchomości).

Zarządzenie w sprawie włączenia lokalu do mieszkaniowego zasobu Gminy W., takie jak w realiach sprawy, mogłoby być jedynie konsekwencją prawnie doniosłej czynności w postaci stosownej umowy przenoszącej własność lokalu, i w tym zakresie mieściłoby się ono w ramach ogólnej kompetencji gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 usg).

Ewentualnie takie zarządzenie mogłoby mieć umocowanie w sytuacji, w której gmina dysponuje już stosownym, odzwierciedlonym w dokumentacji wieczystoksięgowej, tytułem prawnym wskazującym ją jako właściciela przedmiotowego lokalu. W takiej sytuacji Prezydent występowałby w pozycji podmiotu reprezentującego gminę w zakresie zarządzania (gospodarowania) jej majątkiem, i jego działanie mieściłoby się w ramach czynności zarządu mieniem.

Akta sprawy nie ukazują, aby zarysowany wyżej stan miał miejsce. Tym samym zaskarżony akt Prezydenta Sąd uznał za przedwczesny, i nieuprawniony w kontekście okoliczności sprawy.

Trzeba przy tym kategorycznie podkreślić, że art. 24 ust. 1 ugn stanowi, że do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy.

Własność przedmiotowego lokalu jest sporna, i jak już wyżej wskazano, nie jest poparta stosowną dokumentacją. Dopiero rozstrzygnięcie sporu w kwestii własności przedmiotowego lokalu (na istnienie sporu wskazuje sama gmina w odpowiedzi na skargę) pozwoli odzwierciedlić prawo własności w księdze wieczystej. W konsekwencji nie można przyjąć, że Gmina wykazała prawo własności do przedmiotowego lokalu.

W konsekwencji, jeżeli prawo własności przedmiotowego lokalu nie jest wykazane, to nie znajdzie zastosowania przepis art. 24 ust. 1 ugn, bowiem do gminnego zasobu nieruchomości nie mogą należeć nieruchomości nie stanowiące przedmiotu własności gminy.

Wbrew temu co podnosi Gmina w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II Ca 129/20) nie rozstrzyga bezpośrednio, że przedmiotowy lokal stanowi własność Gminy. Wskazane orzeczenie odnosi się do powództwa o opróżnienie lokalu, i wskazuje jedynie na to, że powództwo nie ma odpowiedniego utwierdzenia w prawie własności.

W orzeczeniu sądu powszechnego, w części dotyczącej oceny stanu prawnego nieruchomości objętej pozwem, znajduje się odwołanie do judykatury Sądu Najwyższego (wyrok z 12 lutego 2010 r., sygn. I CSK 293/09), według której skorzystanie przez Państwo z prawa przyznanego w art. 24 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiło zdarzenie sprawcze, powodujące, że przestrzeń zaadaptowana na nowy lokal przestawała być przedmiotem współwłasności, a lokal ten powiększał liczbę lokali niewyodrębnionych, pozostających w dyspozycji Skarbu Państwa, jako dotychczasowego właściciela budynku. Sąd Okręgowy wywodzi, że skutkiem wywołanym przez decyzję dotyczącą adaptacji pomieszczeń zajmowanych obecnie przez pozwanego było powstanie niewydzielonego lokalu i wyłączenie przestrzeni objętej decyzją z części wspólnych budynku, a w konsekwencji powiększenie zasobu lokali niewydzielonych, pozostających w dyspozycji Państwa. Lokal mieszkalny powstały wskutek adaptacji strychu na mocy decyzji wydanej w trybie art. 24 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stał się zespołem izb wyłączonym ze wspólnego użytku, nie objętym tym samym współwłasnością przymusową. Co za tym idzie, nie stanowi części wspólnej ta powierzchnia, której nie przeznaczono dla wspólnego użytku właścicieli lokali.

Zdaniem Składu Orzekającego przywołany wyrok wrocławskiego Sądu Okręgowego zawiera argumentację idącą w kierunku poparcia praw Gminy do przedmiotowego lokalu, jednak nie można z tego orzeczenia wyciągać wniosku o przysługującym Gminie prawie własności przedmiotowego lokalu. Innymi słowy wskazany wyrok dotyczący opróżnienia lokalu formułuje tok rozumowania dotyczący statusu prawnego przedmiotowego lokalu, i może determinować późniejsze, związane z tym lokalem postępowania cywilnoprawne, jednak nie jest w stanie zastąpić orzeczenia skupionego na ustaleniu własności lokalu.

Reasumując, Prezydent nie dysponował w okolicznościach sprawy tytułem prawnym, który umożliwiłby wprowadzenie przedmiotowego lokalu do zasobu gminnego. Skuteczne i poprawne wydanie takiego aktu wymaga oparcia w wykazanym prawie własności. Skoro owo prawo nie jest wykazane, i jak przyznaje sama Gmina, jest sporne, to wydanie postanowienia takiego jak w realiach sprawy musi być poprzedzone wyklarowaniem statusu prawnego lokalu.

Z tych powodów, chociaż Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi podniesionego na wstępie celującego w brak uchwały rady gminy, to jednak w pozostałej, lwiej części zarzuty skargi okazały się zasadne, i zdecydowały o jej uwzględnieniu. W rezultacie Sąd, zdecydował o stwierdzeniu niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia dostrzegając przesłanki stwierdzenie nieważności, o jakich mowa w art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 §1 p. p. s. a. zasądzając na rzecz skarżących kwotę 780 zł.