Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] r., znak: [...], Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z [...] r., znak: [...], ustalającą skarżącemu P. W. opłatę podwyższoną za wydobycie, bez wymaganej koncesji, w okresie od [...] r. do [...] r., [...] t piasku ze żwirem z działek o nr: [...] i [...] (obręb ewidencyjny nr [...]), położonych w miejscowości B. (gmina B., powiat [...], województwo [...]).

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podniósł, że [...] r. do Okręgowego Urzędu Górniczego w G. wpłynęła informacja osoby fizycznej o nielegalnym wydobyciu kopaliny przez skarżącego na wskazanych wyżej działkach. Następnie organowi przekazano pismo tej samej osoby z [...] r. również informujące o ww. wydobyciu. W ramach reakcji na wspomnianą informację i pismo, na podstawie art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 7 P.g.g., [...] r. pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w G. przeprowadzili wizję terenową na ww. działkach.

W trakcie tej czynności stwierdzili oni m.in., iż na działce nr [...] powstało wyrobisko stokowe o długości ok. 80 m, szerokości spągu od ok. 5 m do ok. 15 m i głębokości od 0 m (od strony ul. [...]) do ok. 2 m (od strony [...]). Ponadto, został zdjęty nadkład od strony wschodniej opisanego wyrobiska i odłożony na hałdzie w formie wału znajdującego się na granicy działek nr: [...] i [...]. Nadkład zdjęto również w części północnej działek (tj. od strony ul. [...]) oraz w części wschodniej działki nr [...]. Nadkład stanowiła ok. [...] m warstwa wierzchnia ziemi, pod którą znajdował się piasek ze żwirem. W części południowej działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] znajdował się plac wykonany z rozplantowanej ziemi, utworzony w zaniżeniu terenu. Ww. ziemia z uwagi na kolor mogła pochodzić z prac mających na celu usunięcie nadkładu. Na terenie działek nr [...] i [...], z wyjątkiem podsypania skarpy zachodniej wyrobiska, brak było innych odsypanych mas piaszczysto-żwirowych, co świadczyło o wywiezieniu ich poza teren nieruchomości. Teren nosił ślady używania maszyn kołowych służących do zdejmowania wierzchniej warstwy ziemi (nadkładu) i urabiania mas piaszczysto-żwirowych. W czasie wizji terenowej wykonano również dokumentację fotograficzną oraz pomiar sytuacyjno-wysokościowy wyrobiska odbiornikiem GPS [...].

Organ pierwszej instancji ustalił też, iż właścicielami działek o nr.: [...] i [...] jest skarżący wraz z żoną. Zawiadomieniem z [...] r., znak: [...], [...], poinformowano stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej, która w toku postępowania złożyła pisemne wyjaśnienia. W piśmie z [...] r. skarżący wyjaśnił m.in., iż począwszy od [...] r. na ww. działkach nie prowadzono robót polegających na eksploatacji kopaliny. Od [...] r. prowadzone są natomiast prace związane z niwelacją terenu i jego przygotowaniem pod przyszłe przemysłowe wykorzystanie polegające na przemieszczaniu ziemi w obrębie powyższych działek. Przy ich przemieszczaniu używał ciężkiego sprzętu (koparek, ładowarek, wywrotek). Teren działek o nr.: [...] i [...] jest pofałdowany, podjęte prace zmierzały w kierunku zniwelowania terenu do rzędnej wybudowanej drogi asfaltowej. Dalej strona wyjaśniła również: "Podczas wykonywania prac powstają zagłębienia i wyniesienia urobku gleby i piasku, ale nigdy nie dokonywałem analizy ich składu i ewidencjonowałem ilości przemieszczanej ziemi. Po przemieszczeniu ziemia jest mieszana, a później zagęszczana w odpowiednich rejonach działki, w związku z jej przyszłym wykorzystaniem. Planuję zagospodarowanie w/w działek zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.."

[...] r. przeprowadzono dowód z oględzin przedmiotowych działek, w czasie których stwierdzono, iż stan terenu względem stanu z [...] r. (data przeprowadzenia wizji terenowej) uległ zmianie. Mianowicie, teren w północnej części działek o nr.: [...] i [...] został podwyższony o ok. 1 m. Hałda odłożonego nadkładu, która znajdowała się na granicy działek o nr: [...] i [...], została przewieziona w część południową działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] i dosypana na znajdujący się tam plac wykonany z rozplantowanej ziemi, utworzony w zaniżeniu terenu. Ponadto, w centralnej części działek o nr.: [...] i [...] znajdowała się nowo powstała skarpa świadcząca o wydobyciu mas piaszczysto-żwirowych. Dodatkowo teren w północnej części działek strony został zniwelowany w przybliżeniu do rzędnej, na której znajduje się droga asfaltowa. W czasie oględzin wykonano również dokumentację fotograficzną oraz pomiar sytuacyjno-wysokościowy wyrobiska odbiornikiem GPS [...]. Obecny w czasie oględzin skarżący wyjaśnił m.in., iż ww. działki zostały zakupione w celu wybudowania hal magazynowych, parkingu i zjazdu z drogi asfaltowej. Stwierdzone roboty ziemne są początkowym etapem w celu przeprowadzenia powyższej inwestycji. Zgodnie z oświadczeniem strony, wszystkie roboty ziemne zlecone zostały firmie zewnętrznej. Wyjaśnił też, że zalegający pod nadkładem piasek, wydobyty z wyrobiska stwierdzonego w czasie wizji terenowej w [...] r., został przewieziony na północną część działek [...] i [...], celem ich podwyższenia; nowa skarpa, opisana w punkcie 2 protokołu powstała około 3 tygodni wcześniej, w celu pozyskania piasku do podniesienia działki w północnej części działki nr [...]. Strona oświadczyła też, że prace wykonywała w celu niwelacji terenu, którą chciała zgłosić do Starostwa Powiatowego w B., ale od pracownika tego urzędu uzyskała informację, iż na niwelację terenu nie jest wymagane zgłoszenie ani pozwolenie na budowę. Strona posiadała również projekt budowlany, ale ze względu na brak chętnych na najem hali magazynowej, do tej pory nie wystąpiła o jego zatwierdzenie.

Przy piśmie z [...] r. skarżący przedstawił projekt budowlany budynku magazynowego, zaprojektowany na przedmiotowych działkach.

W oparciu o pomiary sytuacyjno-wysokościowe przeprowadzone [...] i [...] r., [...] r. sporządzona została dokumentacja ustalająca ilość kopaliny wydobytej bez koncesji. Zgodnie z tą dokumentacją, z działek o nr [...] i [...] łącznie wydobyto [...] m3 piasku ze żwirem. Po przeliczeniu na jednostkę masy dało to [...] t.

Decyzją z [...] r., organ pierwszej instancji, ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie, bez wymaganej koncesji, w okresie od [...] r. do [...] r., [...] t piasku ze żwirem z działek o nr: [...] i [...]. Wysokość opłaty podwyższonej wyniosła [...] zł.

Od tego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie, jednak organ drugiej instancji zaskarżona decyzją utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu stwierdził, że, podobnie jak Dyrektor OUG w G., nie kwestionuje położenia działek w strefie przyszłej działalności przemysłowej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednak, zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w B. z [...] r., do dnia wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej Starosta [...] nie wydał dla przedmiotowych działek żadnych pozwoleń z zakresu ustaw: z 9 czerwca 2011 r, - Prawo geologiczne i górnicze, z 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, ze zm.), z 27 kwietnia 2001 r. — Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.) i z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Argumentacja strony, iż działki zostały kupione w celu wybudowania hal magazynowych, parkingu i zjazdu z drogi asfaltowej, nie znajduje tym samym uzasadnienia, bowiem takich obiektów na działce nie wznoszono, zaś potencjalny inwestor prace takie mógłby z powodzeniem wykonać w przyszłości już na etapie realizacji inwestycji, dysponując odpowiednimi pozwoleniami w tym zakresie, ustalając i kształtując (bilansując) zakres robót ziemnych według własnych potrzeb i uznania.

Przypomniał, że pierwsza wizja terenowa została przeprowadzona przez pracowników OUG w G. w [...] r. W jej trakcie stwierdzono na działce nr [...] wyrobisko stokowe o długości około 80 m, szerokości 5-15 m i głębokości do 2 m. Stwierdzono też zdjęty z części działek nadkład o grubości około 0,4 m, stanowiący wierzchnią warstwę terenu, zezwałowany na hałdzie na granicy działek o nr: [...] i [...]. Kopalinę występującą pod nadkładem zaklasyfikowano jako piasek ze żwirem. Stwierdzono, że w części południowej działki nr [...] znajduje się plac wykonany z rozplantowanej ziemi, utworzony w zaniżeniu terenu, a skarpa zachodnia wyrobiska została podsypana masami piaszczysto - żwirowymi, niemniej jednak stwierdzono też, iż pozostała część urobku została wywieziona poza obszar działek. Teren nosił liczne ślady używania maszyn kołowych. Stan nieruchomości udokumentowano zdjęciami oraz dokonano wówczas geodezyjnego pomiaru wyrobiska. Powtórnie pomiary przedmiotowych nieruchomości wykonano w trakcie oględzin [...] r. Stwierdzono wtedy kontynuację robót ziemnych w centralnej części działek o czym świadczyła nowo powstała skarpa. W obydwu przypadkach pomiary wykonał pracownik OUG w G. posiadający kwalifikacje nadane przez Głównego Geodetę Kraju w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, tym samym w świetle wymogów art. 116 ust. 3 pkt 1 P.g.g. przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną do wykonywania czynności pomiarowych i obliczeniowych jak w przedmiotowym przypadku. Sprzęt wykorzystany do pomiarów terenowych stanowiły urządzenia wyprodukowane przez firmę "A", [...]:

1) odbiornik nawigacji satelitarnej [...], który jest zgodny z zasadniczymi wymogami oraz pozostałymi stosowanymi postanowieniami Dyrektywy 1999/5/EC;

2) kontroler [...] spełniający zasadnicze wymogi Dyrektywy R&TTE, 1999/5/EC, załącznik IV zawierający zmiany zgodnie z Dyrektywą CE 93/68/EEC.

Prawidłowość działania ww. urządzeń jest gwarantowana przez producenta w deklaracjach zgodności, których kopie wraz z nimi zostały przekazane użytkownikowi, w tym przypadku OUG w G.. Współrzędne przestrzenne XYZ punktów pomiarowych określono z dokładnością do pojedynczych centymetrów w państwowych układach odniesień "[...]" i [...], co wprost wynika z wygenerowanego przez instrument raportu z pomiaru GPS stanowiącego część dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji z [...] r. Opracowanie to, oprócz danych z pomiaru, zawiera: opis metodyki przeprowadzenia obliczeń z podaniem wykorzystanych licencjonowanych, profesjonalnych programów komputerowych firmy "B", obliczenie objętości wyrobiska uwzględniające występujący nadkład o objętości [...] m3, o który pomniejszono kubaturę wyrobiska, niezbędne szkice i mapy, w tym pozyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B.. Podkreślił, że organ pierwszej instancji ustalając opłatę podwyższoną, bazował na własnych pomiarach bezpośrednich wyrobiska wykonanych w trakcie dwóch wizji. Zdjęcia pozyskane z portalu [...], jak również materiały kartograficzne z PODGiK w B., stanowiły materiał pomocniczy, który posłużył do ustalenia zakresu i ram czasowych prowadzenia nielegalnej eksploatacji. Wbrew temu co sugeruje odwołujący, nie został on też obarczony odpowiedzialnością za jakiekolwiek działania lub zaniechania mające miejsce w okresie pomiędzy [...] r. a dniem nabycia nieruchomości, tj. [...] r., bowiem to na podstawie jego własnego oświadczenia z [...] r., iż prowadził roboty ziemne od wiosny [...] r., okres prowadzenia robót określony w decyzji zawężono do czasu pomiędzy [...] a [...] r. (data oględzin). W piśmie z [...] r. strona wyjaśniła: "Po zakupie działki w [...] r. działka posiadała samosiejki oraz drobne krzaki i bzy. Przystąpiłem do wycinki. Z działki zostały wywiezione pocięte gałęzie (...). Z kolei od wiosny [...] r. prowadzę prace niwelacyjne (...)". W ocenie Prezesa WUG, to wyłącznie odwołujący odpowiedzialny jest za przekształcenia powierzchni gruntu na działkach o nr.: [...] i [...].

W świetle opisanych okoliczności, zarzuty podniesione w odwołaniu, w których odwołujący zarzucił organowi pierwszej instancji nierzetelność w pomiarach i obliczeniach nielegalnie wydobytej kopaliny i tym samym zakwestionował wysokość opłaty podwyższonej ustaloną w oparciu o "nieudowodnioną ilość rzekomo wydobytej bez koncesji kopaliny", uznał za nie zasługujące na uwzględnienie.

Przypomniał, że strona nie neguje faktu prowadzenia od [...] r. robót ziemnych na działkach o nr.: [...] i [...], jednak w sposób odmienny ocenia ich charakter. Jak wyjaśniła podczas oględzin przeprowadzonych [...] r. wszystkie roboty ziemne zlecone zostały firmie zewnętrznej z powiatu [...], przy czym strona nie wskazała danych tej firmy. Zdaniem organu drugiej instancji, fakt ten działa na niekorzyść strony, gdyż uniemożliwił Dyrektorowi OUG w G. przesłuchanie w charakterze świadków pracowników firmy co do charakteru i zakresu wykonanych prac na działkach o nr: [...] i [...], a w szczególności na okoliczność, czy doszło do wywiezienia kopaliny poza ich granice. Trudno zarazem przyjąć, że odwołujący nie dysponuje danymi firmy zewnętrznej, którą sam zatrudnił. Na poparcie zasadności prowadzenia niwelacji, odwołujący przedstawił wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zgodnie z którym na terenach oznaczonych symbolem [...] (na których znajdują się m.in. działki o nr: [...] i [...]), teren będzie dostępny do inwestycji po przeprowadzeniu rekultywacji obszarów powyrobiskowych. Odnośnie tej kwestii organ zaznaczył jednak, że analiza map rastrowych dołączonych do dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji wykazała, że na działkach o nr: [...] i [...] nie stwierdzono starych wyrobisk. Odwołujący nie miał zatem potrzeby wykorzystania tak znacznych ilości mas ziemnych do wyrównania działek.

Strona przedstawiła też projekt budowlany budynku magazynowego, tyle tylko, że został on sporządzony dopiero w [...] r., a zatem już po wszczęciu przez Dyrektora OUG w G. postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej. Poza tym projekt ten nie został zatwierdzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, bo skarżący o to nie występował. Podobnie dołączone do odwołania decyzja Burmistrza Miasta B. z [...] r. znak: [...], o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu publicznego na działkę nr [...] z drogi gminnej nr [...], ul. [...] oraz umowa pośrednictwa wynajmu w obrocie nieruchomościami z [...] r. pochodzą z okresu już po dokonaniu pierwszego obmiaru wyrobiska przez organ pierwszej instancji. Nadto umowa pośrednictwa najmu dotyczy hali, którą zamawiający dopiero ma wybudować w przyszłości. Reasumując organ uznał, że dokumenty te nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia opłaty podwyższonej.

Stwierdził też, że odwołujący dokonał częściowej niwelacji terenu, ale tylko w stosunku do drogi gminnej, natomiast w odniesieniu do terenu sąsiedniego powstało zaniżenie (widoczne na materiale zdjęciowym), z którego wywieziono piasek ze żwirem, co potwierdza zarówno wykonany obmiar, jak i informacje przekazane przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Uznał zatem, że - niezależnie od motywów, jakimi kierował się odwołujący - bez wątpienia doszło do odłączenia kopaliny od złoża, przez co postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było w pełni uzasadnione, a wydanie decyzji ustalającej opłatę podwyższoną słuszne.

W myśl art. 140 ust. 1 P.g.g., działalność wykonywana bez wymaganej koncesji podlega opłacie podwyższonej. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g., koncesji wymaga działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Dla zastosowania cyt. art. 140 ust. 1 P.g.g. bez znaczenia pozostają okoliczności, czy działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji miała charakter ciągły i zorganizowany. Istotny jest jedynie sam fakt odłączenia kopaliny od złoża. Nie znalazł potwierdzenia także zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., definiujący pojęcie strony, gdyż w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej obowiązuje regulacja szczególna z art. 143 ust. 2 pkt 2 P.g.g., zgodnie z którą w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za nielegalne wydobycie kopaliny stroną jest podmiot, który prowadził eksploatację bez wymaganej koncesji. W rozpatrywanej sprawie, w świetle zgromadzonych materiałów, organ nie miał wątpliwości, iż osobą tą był skarżący.

W odwołaniu sformułowany został również zarzut naruszenia art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o oględzinach nieruchomości przeprowadzonych w [...] r. Organ wyjaśnił jednak, że wizja trenowa [...]r. została przeprowadzona na podstawie szczególnej regulacji tj. art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 7 P.g.g., jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej. Nie były to oględziny w rozumieniu art. 85 k.p.a. Przepisy p.g.g. nie przewidują obowiązku powiadamiania kogokolwiek o ww. czynnościach, co jest w pełni zasadne, gdyż uniemożliwia to sprawcy nielegalnego wydobycia przygotowanie się do czynności, w szczególności zasypanie powstałego wyrobiska.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie bezpodstawnie przez organ Il instancji w ślad za organem I instancji, iż działania podejmowane przez skarżącego stanowiły wydobycie kopaliny, podczas gdy z żadnego dowodu zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, że doszło do wydobycia i oddzielenia kopaliny od złoża przez skarżącego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 140 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżący rzekomo wydobywał kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie przez organ I l instancji ustalonej przez organ I instancji opłaty podwyższonej w oparciu o nieudowodnioną ilość rzekomo wydobytej bez koncesji kopaliny ze złóż,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 143 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że decyzja ustalająca opłatę podwyższoną za wydobycie kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji wydana w trybie przepisu art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo górnicze i geologiczne, nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie tj. wydobycie kopaliny ze złoża; w konsekwencji organ zarówno l, jak i Il instancji miał obowiązek ustalić, w jakiej dacie i w jakim zakresie doszło do rzekomego wydobycia kopaliny bez koncesji, czego jednak nie uczyniły,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ I l instancji, że [...] r. pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w G. dokonali wizji terenowej działek nr [...] i [...] w związku z uprawnieniem wykonywania nadzoru i kontroli, podczas gdy wstęp ich na tereny tych działek nie został poprzedzony okazaniem skarżącemu legitymacji służbowej, a w konsekwencji

6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 85 § 1 w zw. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wizja terenowa dziatek nr [...] i [...] przeprowadzona [...] r. nie stanowiła oględzin, o których skarżący powinien być zawiadomiony przynajmniej na siedem dni przed terminem przeprowadzenia dowodu z oględzin,

7. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

8. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 K.p.a. przez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa,

9. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w ślad za organem I instancji określenie kręgu stron postępowania a priori, li tylko na podstawie zawiadomienia osoby trzeciej, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydobycie kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji prowadził skarżący,

10. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ Il instancji zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności odmowę dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego, jako niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie za organem I instancji nierzetelnie sporządzonych wniosków i uzasadnienia wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego, niezastosowanie zasad logiki i doświadczenia życiowego przy ocenie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie faktów notoryjnych i okoliczności powszechnie znanych przy ocenie okoliczności niniejszej sprawy,

11. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez organ Il instancji żądania skarżącego o przeprowadzenie dowodów wskazanych w odwołaniu z [...] r. mimo, że przedmiotem tych dowodów były okoliczności mające znaczenie dla sprawy,

12. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego skarżącego, nieuwzględnienie faktów notoryjnych i okoliczności powszechnie znanych przy ocenie okoliczności niniejszej sprawy, a także przyjęcie za organem I instancji wyliczeń rzekomo wydobytej ilości kopaliny mimo braku jakichkolwiek rzetelnych dowodów na to.

Mając powyższe na uwadze wniósł o:

1. uchylenie w całości decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ I instancji [...] r.,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu podniósł, że skarżący jest właścicielem nieruchomości dopiero od [...] r. i nie sposób wykluczyć, że do wydobycia kopaliny mogło dojść wcześniej. Dlatego - z uwag na pięcioletni okres przedawnienia - obowiązkiem organu było ustalenie, kiedy doszło do rzekomego wydobycia kopaliny, co pozwoliłoby ustalić który z właścicieli działek jest za to odpowiedzialny. Wskazał, że nieprzypisanie znaczenia pracom niwelacyjnym i "czynnościom planowania inwestycji budowlanej" jest błędne. Również za błędne uznał wyliczenie ilości kopaliny, a to z uwagi na aprobatę wyliczeń poczynionych mimo braku wartości rzędnych z precyzyjnych pomiarów wysokościowych oraz danych źródłowych lub porównawczych, bez których nawet specjalista nie jest w stanie obliczyć ilości kopaliny. Nadto organ nie przeanalizował danych historycznych, które pozwoliłyby na określenie prawidłowych rzędnych. Ze zdjęć wynika zaś, że oprócz kopaliny w złożu mogły znajdować się pyły płonne, humus i nadkład. Podniósł, że brak obowiązku zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia wizji przewidzianej w art. 153 ust. 1 pkt 1 lit.b i pkt 7 P.g.g. nie pozwala na samowolne wkroczenie na nieruchomość. Skoro legitymacja służbowa nie została okazana stronie i wymóg z art. 153 P.g.g. nie został spełniony, to wizję te należy traktować jak oględziny przewidziane w art. 85 § 1 K.p.a., o których skarżący powinien być zawiadomiony co najmniej 7 dni wcześniej, co nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej powoływana jako P.p.s.a.

Natomiast badanie zaskarżonej decyzji we wskazanych ramach prowadzi do wniosku, że decyzja nie narusza prawa, a zarzuty strony skarżącej są niezasadne. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy organy nadzoru górniczego prawidłowo obciążyły skarżącego opłatą podwyższoną za wydobywanie kopaliny bez koncesji.

Stosownie do art. 140 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze – dalej powoływana jako P.g.g. (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 868), działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej, przy czym opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (ust. 3 pkt 3).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 P.g.g. w rozumieniu ustawy kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża, a złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (pkt 19).

Z powyższego wynika, że skoro wydobycie piasku i żwiru może przynieść korzyść gospodarczą, a zostały one odłączone od złoża, to – o ile wydobywający nie posiada koncesji na wydobycie – podlega ono opłacie podwyższonej.

Na to, kto jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty wskazuje art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 P.g.g., zgodnie z którym w sprawach określonych niniejszym działem stroną postępowania jest odpowiednio podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku - właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne.

Z powyższego wynika, że w przypadku prowadzenia robót górniczych bez koncesji stroną postępowania jest podmiot, który taką działalność prowadzi, a w przypadku nieustalenia tego podmiotu – właściciel nieruchomości.

Przesłankami do wydania decyzji dotyczącej naliczenia opłaty podwyższonej jest prowadzenie wydobycia przez podmiot, który nie posiada koncesji i nie zgłosił zamiaru wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych, organowi nadzoru górniczego.

Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że to skarżący prowadził (zlecił firmie zewnętrznej, której danych nie potrafił jednak wskazać) prace związane z odłączaniem kopaliny od złoża, a więc prowadził wydobycie w rozumieniu P.g.g. Skarżący podnosił, że prace ziemne nie miały na celu wydobywania kopalin, lecz były związane z "niwelacją terenu i jego przygotowaniem pod przyszłe, przemysłowe wykorzystanie działek" w związku z zamierzoną budową hali magazynowej, parkingu i zjazdu z drogi publicznej.

Odnośnie powyższego zauważyć należy, że znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany budynku magazynowego, gdzie jako projektant wskazany jest Z. W., a konstruktor sprawdzający P. W. został sporządzony w [...] r., a więc już po dokonaniu wizji terenowej przez pracowników OUG w G. [...] r. i wszczęciu postępowania w sprawie opłaty, co miało miejsce [...] r., jak również to, że nie był nigdy przedmiotem pozwolenia na budowę, bo strona o nie nie występowała, co wnika z pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. z [...] r. Natomiast skarżący nie wykazał w toku postępowania, aby był adresatem innych decyzji administracyjnych, które mogły go uprawniać do prowadzenia prac poniżej poziomu terenu. Starosta [...] poinformował bowiem organ I instancji, że na działalność prowadzoną w obrębie ww. działek nie wydano też pozwoleń z zakresu ustaw: Prawo geologiczne i górnicze, Prawo budowlane, Prawo wodne, Prawo ochrony środowiska, oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które umożliwiałyby legalne prowadzenie prac poniżej poziomu terenu, w wyniku których mogłyby powstać wyrobiska.

Zatem niezależnie od przyczyn prowadzenia prac doszło w ich wyniku do odłączenia kopaliny od złoża, a więc jej wydobycia i to skarżący jest wydobywającym. Skoro nie posiadał koncesji na tę działalność, zasadnie został obciążony opłatą podwyższoną.

Wskazuje to także na niezasadność skargi w zakresie, w jakim zarzuca ona błąd w ustaleniu strony postępowania.

Odnośnie powyższego wskazać można wyjaśnienia samego skarżącego, który [...] r. oświadczył do protokołu, że prowadzi roboty ziemne na działkach od około [...] r. (tj. 2 miesiące po ich zakupie), a także, że rozpoczął je od wycinki drobnych sosen i bzów. Nowa skarpa (opisana w pkt 2 protokołu z [...] r.) powstała ok. trzech tygodni przed ta datą w celu pozyskania piasku do podniesienia północnej części działki [...], a prace te wykonywał w celu niwelacji terenu.

Z wyjaśnień tych wynika zatem niewątpliwie, że to skarżący wykonywał te prace i że w ich toku odłączył kopalinę od złoża czyli uczynił to jako wydobywający, który – w przypadku nielegalnego wydobycia – jest adresatem decyzji o nałożeniu opłaty podwyższonej.

Marginalnie można zauważyć, że niwelacja ta okazała się zresztą przedsięwzięciem nieudanym, skoro w jej wyniku doszło do powstania na nieruchomości wyrobiska o długości ok. 80 m, szerokości w spągu od ok. 5 m do ok. 15 m i głębokości od poziomu terenu do 2 m od strony południowej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zasadnie organ stwierdził, że na opisanych na wstępie działkach prowadzone było wydobycie kopaliny a wydobywającym, a zatem stroną postępowania był skarżący. Nie polega zatem na prawdzie stwierdzenie zawarte w pkt. 9. skargi, że określenie kręgu stron nastąpiło tylko na podstawie zawiadomienia osoby trzeciej, gdyż nastąpiło to w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne.

Odnośnie ilości wydobytej kopaliny zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się "Dokumentacja ustalająca ilość kopaliny wydobytej bez koncesji" nr [...], sporządzona [...] r. na bazie pomiarów wykonanych na miejscu prac górniczych przez pracownika OUG w G. posiadającego kwalifikacje nadane przez Głównego Geodetę Kraju w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, a więc wiedzę specjalną umożliwiającą wykonywanie czynności pomiarowych i obliczeniowych stosownie do art. 116 ust. 3 pkt 1 P.g.g. Również użyty do wykonania pomiarów sprzęt pozwalał na ich wykonanie z dokładnością do 1cm i to zarówno w płaszczyźnie pionowej, jak i poziomej i posiadał konieczne deklaracje zgodności, co szerzej omówił organ na str. 4 zaskarżonej decyzji.

Zatem co do zarzutów skargi odnoszących się do braku ustalenia rzędnych z pomiarów wysokościowych, co skutkowało wadliwym obliczeniem ilości wydobytej kopaliny, Sąd uznał je za niezasadne, podobnie jak zarzut przyjęcia wyliczeń ilości rzekomo wydobytej kopaliny pomimo braku dowodów na to (pkt 12. skargi).

W omawianej dokumentacji wskazano także, że objętość wyeksploatowanej kopaliny ustalona jako różnica pomiędzy istniejącym wyrobiskiem a objętością nadkładu wynosi [...] m3 , co przy uwzględnieniu gęstości objętościowej piasku ze żwirem wynikającej z normy PN-81/B-03020 wynoszącej [...] t/m3 daje [...] t.

Uwzględniając fakt, że stosownie do art. 140 ust. 3 pkt 3 P.g.g. opłatę podwyższoną za:

3) wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny;

a stawka opłaty eksploatacyjnej wynosi 60 gr, opłata podwyższona wynosi:

[...]x 0,60 zł x [...]zł = [...]zł, tj. w zaokrągleniu [...] zł.

Wskazuje to także, że bezpodstawne jest twierdzenie zawarte w punkcie 3. skargi co do tego, że ustalenie opłaty nastąpiło w oparciu o nieudowodnioną ilość kopaliny, jak również w pkt. 1, że z żadnego znajdującego się w aktach dowodu nie wynika, że doszło do wydobycia i oddzielenia kopaliny od złoża. Zarówno bowiem fakt wydobycia kopaliny, wskazana wyżej ilość, jak i osoba wydobywającego, którym jest skarżący zostały w toku sprawy ustalone.

Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów skargi.

Odnośnie zarzutu przedawnienia na wstępie należy przytoczyć treść art. 143 ust.1 P.g.g. Zgodnie z jego treścią, decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie.

W tym zakresie przypomnieć należy, że w decyzji I instancji organ ten wskazał, że na podstawie zdjęć satelitarnych w programie [...] ustalono, że roboty poniżej poziomu terenu na pewno miały miejsce po [...] r., ponieważ teren działek na zdjęciu wykonanym w tym dniu nie nosi jeszcze śladów eksploatacji, co więcej jest na nim widoczna roślinność. Koresponduje to z treścią oświadczenia samej strony, która stwierdziła, że po zakupie nieruchomości [...] r. rozpoczęła jej porządkowanie i usuwanie porastających ją sosen i bzów, jak również z treścią zawiadomienia o nielegalnej eksploatacji z [...]r., w którym osoba zawiadamiająca oświadczyła, że "w poprzednim tygodniu" zobaczyła nielegalne wydobywanie żwiru na granicy z jej działką, którego skutkiem było powstanie dołu i zniszczenie znaków granicznych.

Niezasadne jest zatem twierdzenie, że organy nie wyjaśniły w jakim okresie doszło do wydobycia kopaliny a zarzut z pkt. 4 jest nieuzasadniony.

Nawet gdyby przyjąć z korzyścią dla strony najwcześniejszy możliwy moment rozpoczęcia eksploatacji jako rok [...] r. (co Sąd zakłada jedynie hipotetycznie, gdyż aprobuje ustalenie organu, że nastąpiło to w [...] r.), to okres przedawnienia upłynąłby z końcem roku [...]. W takim zaś przypadku przedawnienie nie nastąpiło.

W kwestii nieokazania legitymacji służbowych przed przystąpieniem do wizji terenowej przeprowadzonej [...] r. (pkt 5. skargi) oraz niepowiadomienie o niej z co najmniej z 7-mio dniowym wyprzedzeniem (pkt 6. skargi), wyjaśnić należy, że wizja ta jest innym dowodem, niż dowód z oględzin, o którym mowa w art. 79 § 1 K.p.a.

Stosownie bowiem do art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że katalog środków dowodowych przewidziany w przepisach K.p.a. jest otwarty, co oznacza, że nie są one dowodami ani jedynymi, ani bardziej wiążącymi od innych. Natomiast prawo przeprowadzenia wizji w terenie, na którym prowadzona jest działalność górnicza wynika z przepisów szczególnych w stosunku do art. 79 K.p.a., tj. art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b P.g.g.

W myśl powołanego przepisu P.g.g, przy wykonywaniu nadzoru i kontroli upoważnionym pracownikom organów administracji geologicznej oraz pracownikom organów nadzoru górniczego, w granicach ich właściwości rzeczowej i miejscowej, przysługuje, po okazaniu legitymacji służbowej, prawo całodobowego wstępu, wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem do miejsc wydobywania kopalin.

Ratio legis cytowanego wyżej przepisu P.g.g. jest przyznanie organom nadzoru górniczego szerokich uprawnień mających na celu zapewnienie bezpiecznego sposobu prowadzenia działalności górniczej i zapobieżenie wydobywaniu kopalin w sposób niekontrolowany, prowadzony poza wszelką reglamentacją organów nadzoru górniczego. Poza niewątpliwymi startami dla budżetu w związku z nieuiszczaniem opłat związanych z eksploatacją stan taki może powodować powstanie niebezpieczeństwa dla osób prowadzących wydobycie i osób trzecich, stąd zasadne jest przeprowadzanie takich czynności w możliwie krótkim czasie po powzięciu wiedzy o celowości ich podjęcia. Skoro na działkach, na których wydobycie było prowadzone w dniu wizji nikt nie był obecny, pracownicy OUG po prostu nie mieli komu okazać stosownych legitymacji. Nie oznacza to jednak, że dokonane wówczas czynności i poczynione w oparciu o nie ustalenia faktyczne są obarczone wadą. Skoro organ ma prawo całodobowego wstępu na teren, gdzie prowadzone jest wydobycie kopaliny, to ma również obowiązek utrwalenia dokonanych ustaleń, a sporządzony w tym trybie protokół – jako mogący przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i niesprzeczny z prawem – może stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Natomiast obowiązku powiadamiania o takiej wizji z 7-dniowym wyprzedzeniem art. 153 P.g.g. nie zawiera.

Zarzuty niepodjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów państwa (pkt. 7. i 8.) są zupełnie gołosłowne. Organ zgromadził obszerny materiał, zarówno z wizji w terenie i oględzin, jak i z informacji pochodzących od Starosty [...], osoby zawiadamiającej, wyjaśnień samej strony i inne. Strona miała możliwość składania wyjaśnień, z czego korzystała. Natomiast odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę w odwołaniu Sąd uznał za zasadną i nie naruszającą prawa ani gwarancji procesowych strony.

Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Z powyższego a contrario wynika, że dowodów na okoliczności niemające takiego znaczenia, organ nie ma obowiązku uwzględniać. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że zgłoszone wnioski dowodowe dotyczyły takich właśnie okoliczności. Organ nie kwestionował stanu prawnego działek, faktu ani daty ich nabycia przez stronę wraz z małżonką, stąd akty notarialne ich zakupu i wydruki z ksiąg wieczystych były zbędne. Lokalizacja zjazdu z drogi gminnej nie miała znaczenia dla sprawy. Również fakt zawarcia umowy pośrednictwa na wynajem hali, która jeszcze nie powstała był nieistotny tym bardziej, że organ nie kwestionował inwestycyjnego przeznaczenia działek.

W ocenie Sądu wydanie przez Prezesa WUG zaskarżonej decyzji było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a zgromadzone dowody pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego w zakresie wystarczającym do wydania decyzji. Dowody są kompletne i wiarygodne, brak też między nimi sprzeczności. Obliczenie należnej opłaty dokonane zostało przy zastosowaniu obowiązującej stawki opłaty eksploatacyjnej i przy uwzględnieniu objętości wydobytego kruszywa ustalonej przez kompetentne osoby przy użyciu specjalistycznych urządzeń pomiarowych i programów komputerowych.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że podniesione zarzuty są nieuzasadnione, w pozostałym zakresie również nie dostrzegł wad zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.