Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 517/22 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora zespołu szkół 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. S. na rzecz Powiatu O. kwotę 517,50 (pięćset siedemnaście złotych i pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 517/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej skarżący) na uchwałę Zarządu Powiatu w O. (dalej Zarząd) z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora zespołu szkół, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt I), a także zasądził od Zarządu Powiatu w O. na rzecz M. S. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Zarząd Powiatu w O. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w O. im. [...] (dalej również jako Zespół Szkół), działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) zwanej dalej u.s.p., art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), § 66 ust. 3 Statutu Powiatu O., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia 19 lipca 2022 r. w sprawie nadania Statutu Powiatu O. (Dz. Urz. Woj. Święt. poz. 2642), po uzyskaniu pozytywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w O. im. [...] z końcem roku szkolnego 2021/2022 tj. 31 sierpnia 2022 r. (§ 1). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podniesiono, że powodem podjęcia uchwały są liczne uchybienia i nieprawidłowości, a dalsze pełnienie przez skarżącego funkcji Dyrektora w ww. Szkole, zagraża istotnemu interesowi publicznemu jakim jest należyte funkcjonowanie placówki publicznej i spełnienie przez nią funkcji wynikających z przepisów oświatowych.

Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że niezależnie od rozbieżnych stanowisk Zarządu Powiatu O. i skarżącego, zastrzeżenia do pracy Dyrektora należy zakwalifikować jako zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, które w świetle dotychczasowego jednolicie prezentowanego stanowiska w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą być uznane za "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Niewątpliwie w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały treść umowy zawartej 23 grudnia 2021 r. i załącznika nr 1 w postaci zestawienia wyposażenia sprzętu była znana organowi od dawna, a w związku z tym nie można ich uznać za zdarzenie nagłe, powodujące niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego przez skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił, że podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zarzuty: niewłaściwie prowadzonej dokumentacji szkolnej, odmawianie członkom Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu w O. wstępu do kuchni szkolnej, co miało utrudniać prowadzenie czynności kontrolnych, brak zgody wymaganej w trybie art. 36 u.s.p. na zmiany organizacyjne w placówce w postaci likwidacji stanowisk związanych z zaprzestaniem prowadzenia w placówce stołówki szkolnej, nie potwierdzają zasadności odwołania Dyrektora bez wypowiedzenia. Zdaniem Sądu, takie działania Dyrektora nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa przez Dyrektora placówki, nie prowadziły do destabilizacji pracy szkoły, nie były nagłe i nie wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji Dyrektora przez skarżącego.

W ocenie Sądu nielegalne nagrywanie rozmów z pracodawcą, które Zarząd zakwalifikował jako naruszenie norm, powodujące utratę zaufania do Dyrektora także nie daje podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Działania te w powiązaniu z pismami skarżącego skierowanymi do radnych Rady Powiatu O. z 16 sierpnia 2022 r. o przeciwdziałanie zjawisku mobbingu oraz zawiadomienia z tej samej daty o mobbingu w pracy, skierowanego do Państwowej Inspekcji Pracy w Kielcach wobec jego osoby, znajdujące się w aktach sprawy, potwierdzają jedynie istnienie konfliktu pomiędzy skarżącym a organem prowadzącym szkołę, jednakże konflikt ten nie może być uznany za szczególnie uzasadniony przypadek.

Podsumowując, osobno żadna z okoliczności powoływanych przez Zarząd Powiatu O. jak i razem łącznie, a mające uzasadniać uchwałę o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w O., nie uprawniały Zarządu do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Powiatu w O., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez wadliwe zastosowanie i w następstwie tego bezpodstawne uznanie, że uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] sierpnia 2022 r. sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w O. im. [...] jest sprzeczna z prawem przez co nieważna, pomimo iż akt ten został wydany w zgodzie z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz został wydany przez organ uprawniony do jego wydania w okolicznościach dowodzących zaistnienia przesłanek do natychmiastowego odwołania Dyrektora Zespołu Szkół i okoliczności te są zawarte i wykazane w uzasadnieniu do uchwały, co zdaniem organu powyższe bezpodstawne zastosowanie skutkowało wadliwym stwierdzeniem nieważności uchwały;

2) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego wadliwą wykładnię w kontekście zastosowania przepisu w relacji do rzeczywistych i uzasadnionych okoliczności, dowodzących zaistnienia przesłanek do natychmiastowego odwołania Dyrektora Zespołu Szkół, które to okoliczności są zawarte i wykazane w uzasadnieniu do uchwały, a nadto mają charakter szczególnie doniosły oraz o podstawowym znaczeniu dla należytego zabezpieczenia interesu publicznego i dowodzą m.in. wprost świadomego łamania obowiązującego prawa przez Dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu oraz uniemożliwiają dalsze zatrudnianie na stanowisku Dyrektora Zespołu Szkół, albowiem ranga naruszeń ma charakter nadzwyczajny i szczególnie rażący. Przy właściwej wykładni powyższego przepisu ustawy Prawo oświatowe należałoby uznać, że działanie Zarządu Powiatu w O. było prawidłowe i adekwatne do okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, skutkujących koniecznością odwołania z funkcji z uwagi na spełnienie przesłanek ustawowych wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, a jedynie wadliwa wykładania powyższego przepisu przez WSA skutkowała oddaleniem skargi z uwagi na uznanie, że nieprawidłowości popełnione przez osobę pełniącą funkcje Dyrektora nie mieszczą się w granicach przesłanek ustawowych zawartych w powyższym przepisie ustawy Prawo oświatowe.

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., art. 146 § 1 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, pomimo nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący i należyty całego materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności w zakresie działania przez Dyrektora na rzecz partykularnych interesów a nie interesu Zespołu Szkół oraz pozytywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu, polegające na zaniechaniu oceny wiarygodności istotnych dowodów w postaci dowodów przedłożonych przez organ wskazujących na fakt, że działał na korzyść Stowarzyszenia [...] w O. z siedzibą w O. (dalej jako Stowarzyszenie), którego Prezesem jest żona Pana Dyrektora, a nie na korzyść Zespołu Szkół, którym zarządzał w postaci:

- umowy najmu, a następnie umowy użyczenia na sale dydaktyczne z Ośrodkiem Szkolenia Kierowców A. U., gdzie nie zapewniono zwrotu kosztów za media w czasie korzystania z sali, pomimo, że Stowarzyszenie było rozliczane z Zespołem Szkół ryczałtem;

- uzasadnienia uchwały wskazującego, na fakt opieszałości w rozwiązaniu umowy dzierżawy na stołówkę szkolną, która naruszała zasady trwałości projektu wynika z faktu, że Dyrektor chciał zapewnić żywienie dla dzieci z przedszkola i żłobka prowadzonego przez Stowarzyszenie [...] w O. z siedzibą w O. w korzystnych stawkach, a nie kierował się interesem Zespołu Szkół;

3) art. 106 § 3 P.p.s.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu Komisji Rewizyjnej, pomimo, że w znacznej części w toczącej się kontroli uczestniczył dyrektor S. i składał wyjaśnienia Komisji, a ponadto jako dowód z dokumentu wydłużał prowadzone postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie, o ile ustaną przyczyny związane z rozpoznawaniem spraw na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji w zakresie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. nie są zasadne.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z normy prawnej zawartej w tym przepisie. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wynika także, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w zaskarżonej uchwale i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że za jego pomocą autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i brak należytej oceny materiału dowodowego.

Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Także w sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności stanowiska zajętego w danej sprawie przez sąd pierwszej instancji, to i tak nie jest to podstawa do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Tym samym skoro zaskarżony wyrok wraz z uzasadnieniem zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres postępowania dowodowego wyznacza wskazany art. 106 § 3 P.p.s.a. Ma ono charakter wyłącznie uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co istotne, nie służy ustalaniu stanu faktycznego danej sprawy, ponieważ rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, a nie zastępowanie w tym zakresie organu administracji właściwego do załatwienia danej sprawy. Tym samym dodatkowe dowody z dokumentów mogą służyć tylko ocenie poprawności ustalenia stany faktycznego sprawy dokonanego przez organ. Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jedynie na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organem lub organami. Jednakże skarga kasacyjna nie zawiera w tej sprawie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a., a tym samym sam zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Treść powołanego przepisu nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 2568/24). Posłużenie się w tym przepisie zwrotem "sąd może" wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już to wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11; wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11).

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 1 P.p.s.a. Przepis ten reguluje zakres i sposób rozstrzygania przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku objętym art. 3 § 2 pkt 4-4b P.p.s.a., a więc gdy przedmiotem skargi jest akt, czynność, interpelacja, opinia, opinia zabezpieczająca lub opinia uregulowana w art. 119zzl § 1 Ordynacji podatkowej. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi, ponieważ przedmiotem skargi była uchwała organu powiatu.

Tym niemniej mimo nieskuteczności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a., w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie wskazanego art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. dopuścił z urzędu dowód z wystąpienia pokontrolnego Komisji Rewizyjnej Powiatu O. z dnia 25 listopada 2022 (akta sądowe sprawy, karta nr 108-123) na okoliczność oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez Zarząd Powiatu w O. z uzasadnieniu uchwały z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w O. im. [...]. Zgodnie z powołanym art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej sprawie taka wyjątkowa sytuacja ma miejsce.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu zamiast - co z kolei wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia tego przepisu - jego niewłaściwego zastosowania, tym niemniej taka wadliwość w okolicznościach tej sprawy nie może być uznana za podstawę do odmowy rozpoznania w tym zakresie skargi kasacyjnej. Błędna wykładnia danego przepisu to mylne zrozumienie jego treści i tak sformułowany zarzut zawsze powinien łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym (tak np. NSA w wyroku z 3 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1995/23; NSA w wyroku z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1520/24; NSA w wyroku z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt III FSK 348/24).

W okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe jest zasadny.

Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że istotne znaczenie ma właśnie kontrola zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego" pozwalająca na odwołanie osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły ze swojego stanowiska z końcem – jak miało to miejsce w tej sprawie – roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych i nadzwyczajnych, kiedy organ uprawniony do wydania aktu w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyroku z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; NSA w wyroku z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17; NSA w wyroku z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z 19 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 426/22). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w ich pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na jej obowiązków. Pogląd powyższy należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 2 października 2024 r. sygn. akt III OSK 4789/21; wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7392/21; wyrok NSA z 17 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2803/21; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08; wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1634/22).

W orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą w szkole przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku": 1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora w sklepie; 2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; 3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; 4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; 5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; 6) długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację; 7) jawne, nietolerancyjne i dyskryminujące zachowanie dyrektora szkoły mające na celu poniżanie nauczycieli bądź uczniów (por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje ww. stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym, tym samym podstawowe znaczenie ma wykazanie przez organ, czy zaistniałe w danej sprawie przesłanki stanowią o zaistnieniu stanu destabilizacji w pracy samej szkoły w takim zakresie, że prawidłowe wykonywanie zadań oświatowych jest w oczywistym zakresie zagrożone.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił i zdefiniował brak zaistnienia szczególnie uzasadnionej przesłanki pozwalającej na odwołanie w trybie natychmiastowym Dyrektora Zespołu Szkół w O. im. [...].

Ocena przesłanek mających uzasadniać zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku może odnosić się do tych, które zostały zawarte w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z jej uzasadnieniem postawiono Dyrektorowi Zespołu Szkół w O. następujące zarzuty: 1) zawarcie niekorzystnych umów ze Stowarzyszeniami w zakresie korzystania ze stołówki w budynku Zespołu Szkół, prowadzenia przedszkola, żłobka, szkoły podstawowej, gimnazjum i klubu seniora w sytuacji, gdy osobą pełniącą funkcje Prezesa tych Stowarzyszeń jest żona Dyrektora Zespołu Szkół; 2) wydatkowanie już po zawarciu umowy użyczenia stołówki na rzecz Stowarzyszenia środków publicznych doposażających stołówkę w sprzęt; 3) brak rozwiązania umowy użyczenia stołówki na rzecz Stowarzyszenia mimo wydania takiego polecenia przez Starostę O., co skutkowało naruszeniem wykonywania projektu finansowanego ze środków publicznych Województwa Świętokrzyskiego i koniecznością zwrotu części dotacji; 4) akceptowanie wbrew umowie użyczenia kilkuletniego podnajmowania pomieszczeń w budynku Zespołu Szkół przez Stowarzyszenia na rzecz kolejnego przedsiębiorcy i uzyskiwania z tego tytułu korzyści finansowych przez Stowarzyszenia, a nie Zespół Szkół (Powiat O.); 5) wadliwe prowadzenie dokumentacji dotyczącej uchwał podejmowanych przez radę pedagogiczną Zespołu Szkół, a w tym możliwość uzupełniania uchwał w zakresie pozwalającym na użyczenie stołówki na rzecz Stowarzyszenia; 6) utrudnianie lub wręcz uniemożliwianie przeprowadzenie kontroli funkcjonowania Zespołu Szkół (w szczególności w zakresie stołówki) przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu O.; 7) zatrudnianie pracownika w stołówce opłacanego ze środków publicznych mimo przekazania prowadzenia stołówki na rzecz Stowarzyszenia; 8) wadliwe wprowadzanie danych do Systemu Informacji Oświatowej skutkujące obowiązkiem zwrotu dużych kwot subwencji oświatowej przekazanej Powiatowi O.; 9) nagrywanie rozmów z członkami Zarządu Powiatu bez ich zgody.

Wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że przedstawione okoliczności nie stanowią przypadku uzasadniającego natychmiastowe odsunięcie Dyrektora Zespołu Szkół od wykonywania przez niego obowiązków kierowniczych. Dyrektor szkoły w swoim postępowaniu tak wobec uczniów, jak i nauczycieli powinien kierować się postępowaniem budzącym zaufanie co do uczciwości i przestrzegania podstawowych zasad etycznych oraz sprawiedliwości. Tym samym sytuacja, w której Dyrektor Zespołu Szkół w ewidentnym zakresie faworyzuje konkretne Stowarzyszenia i zawiera z nimi niewątpliwie bardzo korzystne dla tych Stowarzyszeń, a z drugiej strony niekorzystne dla Powiatu O. umowy w zakresie wydatkowania środków publicznych nie może być ocenione jako jedynie zaniedbanie w zakresie gospodarki finansowej Zespołu Szkół. Taka ocena mogłaby być uznana za akceptowalna, gdyby nie istotna w tej sprawie okoliczność, jaką było kierowanie Stowarzyszeniami przez małżonkę Dyrektora Zespołu Szkół. Umowy dotyczące prowadzenia w budynkach i obiektach Zespołu Szkół licznych placówek oświatowych takich jak szkoła podstawowa, gimnazjum, przedszkole oraz innych typu żłobek, klub seniora nie tylko że zostały zawarte bez wymaganej zgody Zarządu Powiatu, ale też ich realizacja w sposób nie budzący żadnych wątpliwości nadmiernie i w nieuzasadnionym zakresie faworyzowała te Stowarzyszenia kosztem mienia publicznego. Nie można w tym zakresie uznać za nieistotne uchybienia nie tylko to, że wszystkie te przedsięwzięcia były realizowane tylko przez konkretne Stowarzyszenia, ale i to, że Stowarzyszenia te dodatkowo podnajmowały (mimo zakazu w tym zakresie wynikającego z zawartych umów) niektóre pomieszczenia Zespołu Szkół czerpiąc z tego korzyści, a dodatkowo Dyrektor Zespołu Szkół zwalniał z płacenia przez te Stowarzyszenia np. z należności na media wykorzystywane do prowadzenia działalności z pomieszczeniach tego Zespołu. Nieprawidłowości dotyczące tych umów zostały wskazane w uzasadnieniu uchwały Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], natomiast celem potwierdzenia ustaleń zawartych w tym uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z wystąpienia pokontrolnego Komisji Rewizyjnej z dnia 25 listopada 2022 r. (akta sądowe, karty nr 108-123), który to dowód pozwala na kontrolę ustaleń Zarządu Powiatu nie tylko w pełni potwierdzając skalę naruszeń, ale i wprost wskazując, że naruszenia te w sposób całkowicie nieuzasadniony preferowały Stowarzyszenia kosztem mienia Powiatu. Już samo kilkuletnie zwolnienie Stowarzyszeń z ponoszenia kosztów korzystania z mediów lub rozliczanie wydatków na media z nakładów inwestycyjnych Stowarzyszeń w zakresie budynków Zespołu Szkół, przy czym część z tych nakładów nie ponosiły Stowarzyszenia a część wynikała z pracy uczniów Zespołu Szkół w ramach ich praktyk świadczy to tym, że Dyrektor Zespołu Szkół nie tylko nie przywiązywał żadnej wagi do szczególnej ochrony majątku publicznego, ale w dowolnym zakresie i to bez konieczności uzyskiwana wymaganej zgody organy wykonawczego Powiatu tym majątkiem zarządzał z daleko idącą korzyścią na rzecz Stowarzyszeń. Z zalegającego w aktach sprawy porozumienia z dnia 25 sierpnia 2022 r. zawartego na dzień przed podjęciem uchwały o odwołaniu Dyrektora Zespołu Szkół wynika dodatkowo bardzo niekorzystane dla Powiatu O. rozwiązanie umowy użyczenia kuchni szkolnej prowadzonej przez Stowarzyszenie. Powiat O. na mocy tego porozumienia zawartego ze strony tej jednostki samorządu terytorialnego przez Dyrektora Zespołu Szkół zobowiązał się do dalszego zatrudnienia wszystkich pracowników zatrudnionych w kuchni szkolnej na warunkach nie gorszych niż zatrudniało ich Stowarzyszenie niezależnie od zasadności takiego dalszego zatrudniania, dodatkowo do zatrudnienia dwóch kolejnych pracowników, do pokrycia przez Zespół Szkół wszystkich kosztów związanych z inwestycjami Stowarzyszenia (co oznacza naruszenie wcześniej zawartej umowy użyczenia), do zapłaty innych należności Stowarzyszenia na które Stowarzyszenie i tak otrzymało środki publiczne (akta sądowe sprawy, karta nr 63).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działanie Dyrektora Zespołu Szkół nie tylko naruszyło obowiązek wynikający z art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie ale przede wszystkim prowadziło do oczywistego naruszenia obowiązków nauczyciela wynikających z art. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem nauczyciel obowiązany jest nie tylko rzetelnie realizować zadania związane z powierzonym mu stanowiskiem (art. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela), ale także dbać o kształtowanie u uczniów postaw moralnych i obywatelskich (art. 6 pkt 5 tej ustawy). W szczególności dotyczy to nauczycieli pełniących funkcje kierownicze w szkole, którzy powinni być przykładem do naśladowania nie tylko przez innych nauczycieli, ale także (a może przede wszystkim) uczniów. Przedstawione tylko w tym jednym zakresie, tj. zawierania licznych umów przez Dyrektora Zespołu Szkół ze Stowarzyszeniami kierowanymi przez małżonkę tego Dyrektora o tak niekorzystnych zapisach na rzecz Zespołu Szkół (a w istocie Powiatu O.), a z drugiej strony niestandardowe preferowanie takich Stowarzyszeń nie może być uznane za spełnienie wymagań etycznych niezbędnych do kierowania placówką oświaty. Tylko dodatkowo potwierdza to stanowisko okoliczność zaliczania pracy w ramach praktyk uczniów Zespołu Szkół jako wkładu inwestycyjnego samych Stowarzyszeń, a przy tym brak jakiegokolwiek zagwarantowania, aby chociażby w zakresie prowadzenia stołówki (wraz z kuchnią) w Zespole Szkół uczniowie tej placówki mogli tam realizować praktyki. Nawet gdyby one odbywały się, to wynagrodzenie za te praktyki ponoszone byłoby ze środków Zespołu Szkół, a nie Stowarzyszenia.

Jeżeli dyrektor placówki oświatowej chciałby zawrzeć umowę z członkami swojej rodziny w zakresie korzystania z mienia takiej placówki (i tym samym mienia publicznego) to powinien to czynić tylko w nadzwyczajnych okolicznościach i to tylko na zasadach pełnej transparentności i pełnego obiektywizmu. Zawsze w takiej sytuacji może powstać wątpliwość, czy aby dyrektor takiej placówki nie preferuje członków swojej rodziny. W tej zaś sprawie skala nieprawidłowości jest tak istotna, że już ta okoliczność uzasadniała uznanie, iż jest to przypadek szczególnie uzasadniony pozwalający na natychmiastowe odwołanie dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Zajęte stanowisko nie jest odosobnione. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24 września 2025 r. sygn. akt III OSK 1837/24 wprost stwierdził, że wykorzystywanie mienia publicznego na rzecz realizacji celów prywatnych nie może być ocenione inaczej jak naruszenie prawa przez dyrektora szkoły, a przy tym może być to postawa niewychowawcza i nieetyczna.

Niewątpliwie znaczenie ma także i ta okoliczność, że Dyrektor Zespołu Szkół wprowadzał błędne informacje do Systemu Informacji Oświatowej będące podstawą do ustalania wysokości subwencji oświatowej. Wprawdzie wprowadzenie tych danych miało miejsce w 2017 r., jednakże okoliczność ta została ujawniona dopiero w kwietniu 2022 r. a stosowna decyzja Ministra Finansów nakazująca Powiatowi O. zwrot kwoty ponad 1 mln złotych i to bez doliczonych odsetek została wydana w sierpniu 2022 r. Także obniżenie dofinansowania (konieczność zwrotu części środków) wynikających z realizowania przez Powiat O. projektu nr [...] pod nazwą "Podnoszenie efektywności kształcenia w Zespole Szkół im. [...] w O. poprzez wzmocnienie infrastruktury edukacyjnej" wynikało z zawarcia przez Dyrektora Zespołu Szkół umowy użyczenia stołówki szkolnej (z kuchnią). Środki te miały na celu dofinansowanie kształcenia uczniów, a były wykorzystywane na rzecz Stowarzyszenia dla wspierania jego działalności (wspierania przedsiębiorczości). O konieczności rozwiązania tej umowy Dyrektor Zespołu Szkół był informowany znacznie wcześniej przez Starostę O. właśnie z powołaniem się na zagrożenie realizacji projektu finansowanego ze środków publicznych, a mimo to do rozwiązania tej umowy doszło dopiero na dzień przed odwołaniem Dyrektora z zajmowanego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje oceny innych okoliczności, obejmujących okres pracy Dyrektora Zespołu Szkół na zajmowanych stanowisku, ponieważ nie znalazły się one w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] sierpnia 2022 r. tym niemniej skala innych naruszeń jest także wyjątkowo duża. Trudno znaleźć uzasadnienia dla sytuacji, w której dyrektor szkoły będący nauczycielem zobowiązanym do prowadzenia zajęć szkolnych przez kilka lat szkolnych (od roku szkolnego 2019/2020 do roku szkolnego 2021/2022) nie przeprowadził ani jednej godziny i to co do zasady bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia.

W związku z tym zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 79 ust 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Skoro w tej sprawie uchwała Zarządu Powiatu w O. nie była sprzeczna z prawem, to tym samym nie było podstaw do jej unieważniania.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w O. i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę M. S. na uchwałę Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w O. im. [...]. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i Dyrektor ww. Zespołu Szkół mógł zostać w tej sprawie odwołany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, a w tym Zarząd Powiatu uzasadnił wystąpienie w tej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Tym samym w punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżony wyrok i stosując art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę M. S..

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.