Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2020 roku sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę.

Postanowieniem z "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego, stanowiącego samodzielny element, tj. stacji paliw "[...]" , stanowiącej własność R.O. (dalej: "Inwestor", "Skarżący"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]".

W uzasadnieniu PINB podał, że wnioskiem z 23 grudnia 2019 r. Inwestor zwrócił się

o wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Do wniosku nie dołączył żadnych dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), wskazując, że zostały przedłożone do poprzednich wniosków złożonych przez Inwestora w tożsamych sprawach: z 6 sierpnia 2012 r. i 20 maja 2014 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że toczy się postępowanie administracyjne, wszczęte 17 września 2012 r. w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty "[...]" (dalej: "Starosta") z "[...]" r. oraz decyzją zmieniającą z "[...]" r., którymi udzielono Inwestorowi pozwolenia na budowę stacji paliw "[...]" na ww. działce. Stwierdził, że w tej sytuacji, brak decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, która skończyłaby toczące się postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Dodał, że w decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Z uwagi na powyższe, niezbędne jest uprzednie zakończenie postępowania naprawczego.

W złożonym zażaleniu Skarżący zarzucił, że postanowienie PINB zostało wydane

z naruszeniem art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. Wywiódł, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Skoro przed wydaniem postanowienia z "[...]" r., PINB musiał zgromadzić dowody i przeprowadzić czynności wyjaśniające, gdyż ustalił, że przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest postępowanie w sprawie istotnych odstępstw, to zakończenie postępowania nie może nastąpić w trybie odmowy wszczęcia postępowania. Podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu nie jest przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a następnie to postępowanie ewentualnie zawiesić w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

"[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że sprawa pozwolenia na użytkowanie stacji paliw była przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego obu instancji i sądów administracyjnych obu instancji. Podał, że decyzją z "[...]" r. PINB odmówił Skarżącemu udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw "[...]" , objętych decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty z "[...]" . i decyzją zmieniającą z "[...]" r. na wniosek Inwestora z 6 sierpnia 2012 r., którą WINB decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 55/13, oddalił skargę Inwestora na ww. decyzję organu odwoławczego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1679/13, oddalił skargę kasacyjną Inwestora od wyroku WSA w Olsztynie. Ponadto, decyzją z "[...]" r. PINB powtórnie odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji na wniosek Inwestora z 20 maja 2014 r., a WINB decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy tę decyzję; WSA w Olsztynie wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1375/14, oddalił skargę na tę decyzję, a NSA wyrokiem z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1537/15, oddalił skargę kasacyjną Inwestora od tego wyroku. WINB podkreślił, że oba sądy podzieliły stanowisko organów nadzoru, m.in. w zakresie oceny przedłożonej przez Inwestora dokumentacji, jej niekompletności i nieścisłości, oceny charakteru odstępstw stwierdzonych w oparciu o zebrany wówczas materiału dowodowy; oceny opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz uznały za zasadne stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą art. 50 ust. 1 pkt 4, a następnie - art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, z którymi skorelowany jest art. 59 ust 5 Prawa budowlanego, gdyż w razie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami zachodzi podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a następnie odpowiedniego zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. WINB zaznaczył, że w toku ww. postępowań Inwestor wykonywał roboty budowlane. W tej sytuacji PINB ma obowiązek zweryfikować czy przedłożone przez Inwestora dokumenty dotyczą całości zrealizowanych robót budowlanych (m.in. wykonanych w ramach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego). Stwierdził, że PINB prowadzi postępowanie naprawcze w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w tym samym obiekcie, który został objęty wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Okoliczność ta uniemożliwia skuteczne zainicjowanie odrębnego postępowania w stosunku do tego samego przedmiotu. Postępowanie naprawcze w zakresie istotnych odstępstw (art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego) nie zostało dotychczas zakończone z uwagi na ww. tryby odwoławcze

i postępowania sądowe obu instancji oraz zaniechania Inwestora, który nie stawia się na kontrole i uniemożliwia przeprowadzenie czynności przez PINB.

Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na ww. postanowienie WINB. Zarzucił, że narusza ono art. 61a § 1 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania,

w sytuacji gdy inwestor złożył wymagany przepisami Prawa budowlanego wniosek, a organ nadzoru budowlanego jest w posiadaniu wszelkich niezbędnych dokumentów, w tym dziennika budowy. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia

i postanowienia organu pierwszej instancji, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację, którą zawarł w zażaleniu na postanowienie PINB.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący domaga się wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie opisanego wyżej obiektu budowlanego. Bezsporne jest, że w stosunku do tej inwestycji toczy się postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z "[...]" r. i decyzją zmieniającą z "[...]" r., wszczęte przez PINB "[...]" r. Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku Skarżącego, organ nadzoru budowanego nie musiał prowadzić jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku Skarżącego z 23 grudnia 2019 r., gdyż PINB z urzędu wiedział, że prowadzi postępowanie naprawcze w stosunku do inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W toku tego postępowania, stosownie do art. 51 ust. 1

pkt 3, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie, na mocy ust. 4 art. 51, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie ww. obowiązków i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego,

w których nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie tego obowiązku, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).

Natomiast z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ta ma na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, czyli sprawdzenia m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym. Stosownie zaś do art. 59 ust. 5 zd. pierwsze organ nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych

w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4.

Opisane postępowanie naprawcze ma na celu doprowadzenie inwestycji wybudowanej z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym do stanu zgodnego z prawem. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest zaś końcowym etapem procesu inwestycyjnego, sprawdzającym wybudowany obiekt pod względem jego realizacji w zgodności z pozwoleniem na budowę. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie przez organ, że proces budowlany został zakończony prawidłowo i powstał obiekt budowlany zgodny

z projektowanym obiektem. Zasadne jest zatem stanowisko organów nadzoru budowanego, że w przypadku gdy Inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie jest możliwe wydanie pozwolenia na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w wyniku prowadzonego postępowania naprawczego. Z tego względu, dopóki toczy się postępowanie naprawcze w trybie art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego, nie może zostać wszczęte na wniosek inwestora postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W konsekwencji, prawidłowo odmówiono Skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Niezależnie od powyższego, błędne jest również stanowisko Skarżącego dotyczące możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., po ewentualnym wszczęciu spornego postępowania przez PINB. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza z urzędu postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zostałaby spełniona przesłanka rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oba postępowania, to jest postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie i postępowanie naprawcze, wszczęte na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, prowadziłby bowiem ten sam organ - PINB. Wyklucza to możliwość zastosowania przez PINB art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.