Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 397/12 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. S.A. w W. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 397/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S.A. z siedzibą w W. /zwaną dalej Spółką/ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (raportu otwarcia opracowanego przez Konsultanta) – zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad /dalej: GDDKiA lub Dyrektor/ do rozpoznania wniosku Spółki z dnia 12 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia 12 czerwca 2012 r. skarżąca Spółka powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p./ w zw. z art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, zwróciła się do Dyrektora o udostępnienie informacji publicznej w zakresie budowy drogi ekspresowej [...], a konkretnie – "Raportu otwarcia - wraz ze wszystkim poprawkami, jeśli były - opracowanego przez Konsultanta w ramach umowy zawartej pomierzy GDDiKA a Konsultantem na zarządzanie projektem unijnym w zakresie drogi ekspresowej [...] od węzła "K." do węzła "P." długości ok. [...] km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. [...] km łączącej węzeł "L." z węzłem "M." i z węzłem "M."; Etap III: [...] - odcinek od węzła "K." (bez węzła) do węzła "L." (bez węzła).

W odpowiedzi na powyższy wniosek GDDKiA w piśmie skierowanym do Spółki /z dnia 28 czerwca 2012 r./, ze wskazaniem na wyrok NSA sygn. I OSK 2130/11 stwierdził, że żądany dokument nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p.

W skardze Spółka wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej podniosła, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 3 u.d.i.p., a Raport został wytworzony przez władze publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA zobowiązał Dyrektora do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej. W motywach, nawiązując do art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, że GDDKiA, jako centralny organ administracji rządowej, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji, mającej walor informacji publicznej. Zgłoszone przez Spółkę żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. tym bardziej, że stosownie do art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.), do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez Spółkę informacje: raporty, ekspertyzy konsultantów dotyczące budowy drogi ekspresowej [...], które sporządzone zostały ze środków publicznych na zlecenie GDDKiA, bez wątpienia posiadają też walor dokumentów, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań ze środków publicznych. W tym zakresie Sąd wskazał na wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11, w którym stwierdzono, że do spraw wszczętych w trybie u.d.i.p. podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie u.d.i.p. wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził też, iż regulacje prawne zawarte w ustawie - Prawo zamówień publicznych, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej. W konkluzji WSA stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, która jednak ze względu na skomplikowany charakter spraw z tego zakresu w zestawieniu z ustawą - Prawo zamówień publicznych, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniałoby orzeczenie grzywny z urzędu.

W skardze kasacyjnej GDDKiA, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dokument prywatny – Raport Otwarcia /wraz ze wszystkim poprawkami – jeśli były/, opracowany przez Konsultanta w ramach umowy na zarządzanie projektem unijnym w zakresie budowy drogi ekspresowej [...] od węzła "K." do węzła "P." długości ok. [...] km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. [...] km łączącej węzeł "L." z węzłem "M." i z węzłem "M." Etap III: [...] - odcinek od węzła "K." (bez węzła) do węzła "L." (bez węzła), stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie cyt. wyżej ustawy.

Na tej podstawie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzut podniesiono, że żądane dokumenty prywatne mają charakter ekspertyzy sporządzonej na rzecz Inwestora – GDDKiA, zawierającej wypowiedzi ocenne, postulatywne, które mogą być wykorzystane w zarządzaniu kontraktem. Nie są w nich natomiast zawarte dane lub fakty będące podstawą konkretnych rozstrzygnięć Inwestora. Powołując się na wyrok NSA z dnia 27 stycznia sygn. akt I OSK 2130/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2012 r. sygn. akt SAB/Po 9/06 wskazano, że zrealizowanie przedmiotowego raportu w trybie zamówienia publicznego nie pozbawia go charakteru dokumentu prywatnego, który jako taki nie stanowi informacji publicznej, a obowiązek ustanowiony art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych dotyczy umów w sprawach zamówień publicznych, a nie dokumentów uzyskanych w wyniku ich wykonania, które noszą cechy dokumentu prywatnego. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że wnioskującym o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej jest podmiot realizujący roboty budowlane objęte kontraktem Nr [...] z dnia 17 czerwca 2010 r., na mocy którego B. S.A. – lider Konsorcjum oraz Przedsiębiorstwo R. S.A. i "I." Sp. z o.o. zobowiązali się do wykonania opisanej wyżej inwestycji. Stosownie do postanowień tego kontraktu, wykonawcy robót budowlanych przysługują roszczenia będące następstwem nienależytego wykonania zobowiązań przez inwestora. Przyjmując – ewentualnie – charakter publiczny żądanej informacji, u.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i przeprowadzenie dowodu z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Nr [...] z dnia 22 sierpnia 2012 r. oraz pisma B. S.A. Nr [...] i Nr [...] z dnia 4 lipca 2012 r. na okoliczność występowania do Organu o udostępnienie dokumentów dotyczących realizacji Kontraktu prowadzonego pod nazwą: "Budowa drogi ekspresowej [...] K. – L. Etap III [...] [...] odcinek 456 + 240 km do km 446 + 684", a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że Raport, którego udostępnienia domaga się Spółka, stanowi niewątpliwie informację o charakterze publicznym. Raport, nawet przy zachowaniu technicznego charakteru, zawiera dane oraz fakty będące podstawą konkretnych rozstrzygnięć organu w materii realizacji tego Kontraktu, na tle czego nietrafny wydaje się również podniesiony zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Za publicznym charakterem dokumentu przemawia również specyfika działania samego organu wskazana w art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Trudno zatem uznać, że sporządzony na zlecenie organu administracji publicznej w zakresie jego kompetencji dokument dotyczący inwestycji publicznej realizowanej ze środków publicznych, miałby charakter dokumentu prywatnego. Odnosząc się do okoliczności wskazującej na umowny stosunek łączący go ze Skarżącym oraz potencjalną możliwość dochodzenia przez niego roszczeń związanych z niewłaściwą realizacją Kontraktu wskazano, że w przedmiotowym postępowaniu Spółka występuje w imieniu własnym a nie Konsorcjum firm realizujących Kontrakt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta został wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to na błędnej wykładni art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i uznaniu Raportu za informację publiczną. Tymczasem zdaniem strony skarżącej kasacyjnie jest to dokument prywatny, który nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem rozpoznając przedmiotową sprawę należało ocenić, czy żądana informacja zawarta we wskazanym wnioskiem dokumencie, jest informacją publiczną.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie i podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną /zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast./.

Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. /por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883/.

Ma więc rację WSA przyjmując, że objęty wnioskiem Spółki z dnia 12 czerwca 2012 r. dokument znajdujący się w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, wytworzony w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych /t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm./, a dotyczący budowy inwestycji celu publicznego i sporządzony w celu realizacji tego zadania, posiada walor informacji publicznej. Został bowiem wytworzony w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawiera informację dotyczącą "stanu otwarcia" odnoszącą się do faktów oraz o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, a więc - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawiera informację o sprawach publicznych. Wobec tego twierdzenia skarżącego kasacyjnie o "prywatnym" charakterze dokumentu, w żadnym wypadku nie zasługują na uwzględnienie, gdyż żądany dokument nie dotyczy "prywatnej" materii.

W przypadku Raportu zauważyć jednak należy, że składa się on z wielu części, z których nie wszystkie mogą stanowić /i stanowią/ informację publiczną. Nie będzie więc stanowić informacji publicznej materia dotycząca kwestii ocennych, postulatywnych czy też takich, które mogą w przyszłości służyć do ewentualnych postępowań sądowych /o ile w ogóle takie postępowania między stronami będą miały miejsce/. Stąd też bezczynność co do rozpoznania wniosku Spółki z dnia 12 czerwca 2012 r. polega na nieudostępnieniu tej części dokumentu /raportu/, który zawiera informacje publiczną, rozumianą w przedstawiony wyżej sposób.

Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.