Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. w Radomiu sprawy ze skarg A.U., B. U. oraz [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]października 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...]z [...]lipca 2019 r. w części nakazującej [...] S.A., jako posiadaczowi odpadów, ich usunięcie w pełnej ilości zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie, w sposób bezpieczny dla terenów nieruchomości sąsiednich poprzez niezwłoczne zebranie, załadowanie i przetransportowanie w miejsce przeznaczone do ich składowania oraz uchylająca tę decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu ostatecznego wykonania ww. obowiązku.

Zapadła ona w następującym stanie sprawy:

E. i J. C. złożyli w dniu [...]lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: WIOŚ) pismo, w którym wskazali, że są posiadaczami działek nr [...]i [...], zabudowanych domkiem letniskowym w miejscowości [...]. Podali, że na położonej naprzeciw ich domu działce nr [...], przy użyciu popiołu, wyrównano poziom terenu ponad poziom drogi.

W dniu [...]marca 2015 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę i oględziny działki nr [...]we wsi [...]. Z protokołu kontroli wynikało, że na teren działki będącej we władaniu Mieszkańców wsi [...] została nawieziona i rozplantowana mieszanka popiołowo-żużlowa, a następnie teren został pokryty warstwą piasku.

Z poczynionych przez WIOŚ ustaleń wynikało że transportu mieszanki popiołowo-żużlowej o kodzie 10 01 80, na działkę nr [...]we wsi [...]dokonał W. K., który prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Posiadał on zezwolenie na transport odpadów, natomiast posiadane zezwolenie na przetwarzanie odpadów było ważne do dnia [...]grudnia 2014 r. Kontroli poddano też spółkę [...]S.A. (dalej: strona, skarżąca, spółka). Ustalono, że spółka ta w okresie styczeń-marzec 2015 r. odbierała odpady mieszanki popiołowo-żużlowej o kodzie 10 01 80 z [...]sp. z. o. o., a następnie przekazywała je osobom fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym, między innymi w styczniu 2015 r. Wspólnocie Wsi [...]w ilości [...] Mg. Podczas kontroli okazano umowę zagospodarowania mieszanek popiołowo-żużlowych i rea gipsu z [...] S.A. zawartą w dniu [...]stycznia 2015 r. pomiędzy kontrolowaną spółką, a W. K., zgodnie z którą wykonawca zobowiązał się do zagospodarowania mieszanki popiołowo-żużlowej oraz rea gipsu z zakładu [...]sp. z. o. o, w sytuacji gdy taka okoliczność będzie wynikała z potrzeb skarżącej.

W dniu [...]lipca 2015 r., w związku z wystąpieniem WIOŚ, wszczęte zostało

z urzędu przez Wójta postępowanie w sprawie usunięcia odpadów o kodzie 10 01 80

z terenu działki nr [...]w miejscowości [...], gmina [...]. Postępowanie prowadzone było w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992, dalej: u.o.o.). Wykazało ono, że na wymienionej wyżej działce składowane są odpady tj. mieszanki popiołowo-żużlowe w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Odpady nawiezione zostały w styczniu 2015 r., pochodziły ze składowiska [...] sp. z. o. o, a posiadaczem odpadów jest skarżąca spółka. Odpady przetransportowała firma W. K. Transport Drogowy Towarów [...]. Odpady przejęło Sołectwo wsi [...] reprezentowane przez Sołtysa wsi. Ustalono nadto, że działka nr [...]położona w miejscowości [...]stanowi "Grunty wspólne wsi [...]". Nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny.

Decyzją z [...]lipca 2019 r., znak: [...], Wójt, działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o., Wójt Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt) nakazał skarżącej usunięcie odpadów w pełnej ilości zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie w sposób bezpieczny dla terenów nieruchomości sąsiednich poprzez niezwłoczne zebranie, załadowanie i przetransportowanie w miejsce przeznaczone do ich składowania, ustalając termin ostatecznego wykonania obowiązku do dnia [...]października 2019 r.

W ocenie organu I instancji posiadaczem odpadów była spółka [...], która nie przeniosła prawnie posiadania odpadów na rzecz mieszkańców wsi [...]. Wprawdzie Sołtys wsi potwierdził przyjęcie odpadów, jednakże nie można tego uznać za działanie zgodne z prawem. Ponadto odpady złożone zostały w miejscu nieprzeznaczonym na ten cel i bez wymaganych prawem pozwoleń. Fakt, że Mieszkańcy wsi [...]z własnej inicjatywy i na rzecz wspólnoty wsi czynili starania związane z zagospodarowaniem terenu na cele związane z budową świetlicy nie mógł sankcjonować działań niezgodnych z prawem.

Powołując treść art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 8 u.o.o. wskazano, że możliwe jest przekazywanie odpadów osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą pod warunkiem wykorzystania ich na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 10 u.o.o. W rozporządzeniu Ministra Środowiska

z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 96 ze zm.) określona została między innymi lista odpadów, warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku. Odpad o kodzie 10 01 80 umieszczono pod poz. 21 jako mieszanka popiołowo-żużlowa z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, a dopuszczalną metodą odzysku jest między innymi utwardzenie powierzchni. Magazynowanie jest dopuszczone w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko pod przykryciem materiałem nieprzepuszczalnym. W przypadku utwardzenia powierzchni dopuszczalne jest przyjęcie w ciągu roku 0,15 Mg/m2 utwardzonej powierzchni.

Organ I instancji dokonał weryfikacji ilości przyjętych odpadów i ustalił, że maksymalną, dopuszczalną ilość odpadów możliwą do przyjęcia przez Samorząd Mieszkańców wsi [...]na potrzeby własne, przyjmując, że działka o nr [...]ma powierzchnię [...]m2, było [...] Mg. Tymczasem ilość złożonych odpadów na działce nr [...] przekracza ustawowo określoną normę. Ponadto, jak wynikało z protokołu oględzin załączonego do protokołu z kontroli WOIŚ, grubość warstwy złożonych odpadów wynosiła od [...]m do [...]m, co również potwierdzało, że ilość odpadów przekraczała normę. Zwrócono uwagę i na to, że prawidłowe przekazanie odpadów wiązało się z koniecznością umieszczenia odpowiedniej adnotacji w kartach ewidencji odpadów. Karta będąca w aktach sprawy nie zawierała zaś adnotacji o przekazaniu odpadów osobie fizycznej, co również może świadczyć, że nie nastąpiło przeniesienie posiadania odpadów na rzecz osoby fizycznej.

Po rozpoznaniu odwołań spółki, Samorządu Mieszkańców Wsi [...]oraz A. i B. U., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...]października 2019 r., znak: [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz.2096 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie ustalenia terminu wykonania obowiązku i ustaliło w to miejsce, że termin jego wykonania ma nastąpić w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji, w pozostałej zaś części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 26 ust. 2 u.o.o. uznając, że spełniona została negatywna przesłanka dotycząca ilości zdeponowanych odpadów. Uznał, że prawidłowe były ustalenia Wójta co do tego, że dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,15 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Przyjmując powierzchnię działki nr [...]wynoszącą [...]m2 oraz normę 0,15 Mg/m2 dopuszczalna ilość odpadów możliwa do przyjęcia na potrzeby własne wynosi [...] Mg. Tymczasem z karty przekazania odpadu wynika, iż masa odpadów złożonych na przedmiotowej działce wynosi [...]Mg, co znacznie przekracza dopuszczalną normę, określoną

w wymienionym wyżej rozporządzeniu. Już tylko ta okoliczność wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 45 u.o.o. Odnosząc się do zarzutów spółki, że odpady zostały przekazane w styczniu 2015 r., a więc w okresie gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r., które w załączniku nr 1 nie określało żadnych maksymalnych ilości, które mogłyby zostać wykorzystane w procesie odzysku mieszanki popiołowo-żużlowej, Kolegium wyjaśniło, że organ ma obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Przesądza to zatem, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania norma z art. 45 ust. 1 pkt. 2 u.o.o. wobec czego nie można przyjąć, że odpady prawidłowo zostały poddane procesowi odzysku przez utwardzenie terenu na działce nr [...] we wsi [...]. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 26 ust. 2 u.o.o.

Zdaniem Kolegium nie było sporu co do tego, że teren wskazanej działki nie był przeznaczony do magazynowania bądź składowania odpadów. Teren ten ma nieuregulowany stan prawny. Według ewidencji gruntów i budynków są to "Grunty Wspólne Wsi [...]" - władanie na zasadach samoistnego posiadania. Poza tym, legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia, którego ani Sołtys wsi [...]ani Rada Sołecka nie posiadają.

Końcowo, przywołując treść art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. oraz art. 3 pkt 44 u.o.o. wprowadzające legalną definicję posiadacza odpadów oraz władającego powierzchnią ziemi, Kolegium uznało, że posiadaczem odpadów o kodzie 10 01 80 znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości [...], będącej we władaniu jej mieszkańców była skarżąca spółka, która odbierała mieszankę popiołowo-żużlową z [...], jednak nie przeniosła posiadania odpadów na Mieszkańców wsi [...], reprezentowanych przez sołtysa. Z pisma Starostwa Powiatowego w [...]z dnia [...]lutego 2018 r., znak: [...] wynikało bowiem, że stan prawny działki nie jest uregulowany i nie ustanowiona została Wspólnota Gruntowa wsi [...]. Nie można zatem przyjąć, że sołtys wsi, który przyjął odpady działał w imieniu wspólnoty, która nie ma uregulowanego statusu prawnego, a więc formalnie nie istnieje.

Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem SKO, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący.

[...] S.A. z siedzibą w [...], której skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 4/20, zarzuciła naruszenie:

a. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie

i tym samym brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji o nakazie usunięcia odpadów, która w dacie wydania tej decyzji, jak i w dacie orzekania przez organ II instancji, była faktycznie niemożliwa do wykonania, a jej niewykonalność ma charakter trwały i nieusuwalny,

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta podczas, gdy decyzja ta powinna była zostać usunięta z obrotu prawnego jako wadliwa,

c. art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem mieszkańców wsi [...],

d. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób umniejszający zaufanie do władzy publicznej, która nie uwzględnia interesu społecznego oraz słusznego interesu mieszkańców wsi [...] (reprezentowanych przez Sołtysa),

e. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym dogłębnego i rzetelnego zbadania okoliczności dotyczących:

- stopnia zmieszania odpadów z gruntem i położenia odpadów na terenie zielonym (zadrzewionym i zakrzewionym), co pozwoliłoby przede wszystkim ocenić, czy usunięcie odpadów jest w obecnym stanie technicznie możliwe, jak również czy obiektywnie możliwe jest wykonanie tego obowiązku w sposób "bezpieczny dla terenów nieruchomości sąsiednich",

- tego czy odpady zostały wykorzystywane na potrzeby własne mieszkańców wsi [...] (reprezentowanych przez Sołtysa wsi) w kontekście dopuszczalnych metod i warunków odzysku odpadów o kodzie 10 01 80 tj. do utwardzania powierzchni,

w sposób uniemożliwiający pylenie, bez zakłócenia stosunków wodnych, bez zagrożenia szkodą dla środowiska,

- skutków wydania decyzji dla bezpieczeństwa mieszkańców i zwierząt żyjących

w obrębie nieruchomości, w szczególności możliwości osunięcia się terenu wskutek wykonania decyzji przez skarżącego oraz wpływu na stosunki wodne,

f. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i przeprowadzenia dowodów istotnych dla sprawy tj. dokonania właściwych ekspertyz, w tym zaniechanie powołania biegłego w celu ustalenia stopnia zmieszania odpadów z gruntem, co pozwoliłoby przede wszystkim ocenić, czy usunięcie odpadów jest w obecnym stanie obiektywnie możliwe, określenia skutków wydania ewentualnej decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów tj. wpływu odpadów o kodzie 10 01 80 na środowisko, bezpieczeństwo mieszkańców i zwierząt żyjących w obrębie nieruchomości, w szczególności możliwości osunięcia się terenu wskutek wykonania decyzji i możliwości zakłócenia stosunków wodnych,

g. art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oględzin nieruchomości, tym samym oparcie się jedynie na protokole oględzin dokonanych [...] marca 2015 r. przez WIOŚ, mimo upływu ponad czterech lat od ich dokonania i nieodwracalnych zmian gruntowych nieruchomości (zmieszanie gruntu z mieszanką żużlowo-popiołową

o kodzie 10 01 80), podczas gdy potrzeba dokonania ponownych oględzin wynikała

z konieczności ustalenia, czy decyzja o nakazie usunięcia odpadów byłaby możliwa do wykonania, a konieczności oceny skutków środowiskowych i społecznych jej wydania.

h. art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. poprzez błędne przyjęcie obalenia domniemania prawnego przyjętego w tym przepisie i uznanie, jakoby posiadaczem odpadów dalej pozostawał skarżący, podczas gdy za posiadaczy odpadów w rozumieniu ww. przepisu należy uznać mieszkańców wsi [...], w których imieniu działał Sołtys wsi,

i. rozporządzenia MŚ z 2015 r., którego załącznik nie zawiera ograniczeń ilościowych w wykorzystywaniu odpadów o kodzie 01 10 80 przez osoby fizyczne na cele własne,

j. art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o. w zw. art. 27 ust. 8, 9 i 10 u.o.o. w zw. rozporządzeniem MŚ z 2006 r. poprzez ich niezastosowanie mimo, iż odpady uwzględnione w ww. w rozporządzeniu zostały przekazane Sołtysowi wsi [...], zostały wykorzystane na cele własne mieszkańców wsi zgodnie z dopuszczalną metodą odzysku i stanowią odpady całkowicie bezpieczne,

k. art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach poprzez błędne uznanie, że sposób usunięcia odpadów określony decyzji organu I instancji jest wystarczający, podczas gdy w stanie powinien on być znacznie bardziej precyzyjny przy uwzględnieniu położenia odpadów na terenie - aktualnie zadrzewionym i zakrzewionymi oraz stopień zmieszania odpadów z gruntem.

Mając to na uwadze spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta, ewentualnie o uchylenie wskazanych wyżej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skargę, zarejestrowaną za sygn. akt VIII SA/Wa 3/20, wnieśli także A.

i B. U. zarzucając naruszenie:

a. art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. poprzez dokonanie błędnej wykładni i niezgodne

z definicją legalną zawartą w tym przepisie przyjęcie, iż posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] we wsi [...] jest spółka,

b. art. 3 ust. 1 pkt. 21 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] składowane są odpady w miejscu do tego nie przeznaczonym, podczas gdy

z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż odpady uległy przetworzeniu poprzez utwardzenie placu znajdującego się wskazanej działce,

c. § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i § 2 rozporządzenia MŚ z 2015 r. poprzez zastosowanie tych przepisów, w sytuacji gdy zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy rozporządzenia MŚ z 2006 r. obowiązującego w dacie umieszczenia odpadów na działce nr [...] we wsi [...] tj. w styczniu 2015 r.,

d. art. 45 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 27 ust. 8 u.o.o. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż posiadaczem wskazanych

w zaskarżonej decyzji odpadów jest osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej, wykorzystująca odpady na potrzeby własne,

e. art. 26 ust. 1 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy

z ustalonego stanu faktycznego w sprawie wynika, iż odpady na działce o nr ewidencyjnym [...] we wsi [...] zostały przetworzone, a nie zmagazynowane lub zeskładowane;

f. art. 26 ust. 6 pkt 3 u.o.o. poprzez jego błędne zastosowanie

i niedostatecznie precyzyjne wskazanie adresatowi decyzji sposobu usunięcia odpadów z uwzględnieniem bezpieczeństwa nieruchomości sąsiadujących,

g. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i wyczerpujący stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz poprzez nieuwzględnienie w toku czynności postępowania jak i w ostatecznym rozstrzygnięciu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli,

h. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania skarżącego do władzy publicznej oraz rozstrzygniecie sprawy

w sposób odmienny niż poprzedzające je decyzje, mimo iż stan faktyczny ani prawny

w tym okresie nie uległ zmianie,

i. art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

- brak wnikliwego rozpoznania argumentów skarżącego w niniejszej sprawie,

w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków tj. członków rady sołeckiej dotyczących okoliczności przyjęcia wskazanych w skarżonej decyzji odpadów na działkę o nr ewidencyjnym [...] znajdującej się we wsi [...] w gminie [...] i oparcie się w tym zakresie jedynie na błędnych ustaleniach zawartych w protokołach i wynikach kontroli przeprowadzonych na przedmiotowej działce przez WIOŚ, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie.

- brak wszechstronnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania, co skutkowało brakiem ustalenia czy ilość zeskładowanych odpadów na działce o nr ewidencyjnym [...] pozwala na ich bezpieczne wykorzystanie na potrzeby własne.

- nie zwrócenie się przez organ do Sołtysa wsi [...] o nadesłanie uchwał lub protokołów zebrań dotyczących zagospodarowania działki o nr ewidencyjnym [...];

j. art. 80 k.p.a. poprzez:

- dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w szczególności dowodu

z wypisu z ewidencji gruntów i budynków objętych skarżoną decyzją, z których wynika, iż posiadaczem nieruchomości, na której znajdują się odpady są mieszkańcy wsi [...] co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie.

- brak wnikliwej oceny dowodów w postaci protokołów kontroli i informacji zawartych w protokołach i wynikach kontroli WIOŚ przekazanych Wójtowi, z których wynika, iż na działce ewidencyjnej nr [...] odpady uległy przetworzeniu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie.

- dokonanie biednej oceny dowodu w postaci karty przekazania odpadu ze stycznia 2015 r. polegający na uznaniu, iż nie doszło do przekazania posiadania odpadów mimo, iż treść dokumentu wskazuje jednoznacznie, iż do przeniesienia odpadów doszło.

k. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia

z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie skutków wykonania skarżonej decyzji,

w tym możliwych skutków dla nieruchomości sąsiadujących, w sytuacji gdy ustalenie takie wymaga wiadomości specjalnych oraz jest niezbędne dla ustalenia właściwego sposobu ewentualnego usunięcia odpadów.

I. art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej

i faktycznej decyzji tj. w szczególności brak wskazania dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygniecie i faktów które uznał za udowodnione w wyniku oceny poszczególnych dowodów.

ł. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające taką decyzję.

m. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wójta i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co winno skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając to na uwadze domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi, podtrzymując argumentację zawartą

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 16 kwietnia 2020 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), połączył sprawy o sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 oraz VIII SA/Wa 4/20 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadził je dalej pod sygn. akt VIII SA/Wa 3/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona zgodnie z powyżej wskazanymi wytycznymi kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że organy prawidłowo rozstrzygnęły kwestię nielegalnego składowania odpadów, a kwestionowane decyzje zostały wydane zgodnie z prawem, po wystarczająco prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Innymi słowy, zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

Wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 26 u.o.o. Stosownie do jego treści, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Według ust. 2 tego przepisu, w przypadku nieusunięcia odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...). Z kolei, zgodnie z ust. 4, jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu.

Według art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przez wytwórcę odpadów rozumie się zaś każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o.).

W sprawie niniejszej nie ma sporu co do zasadniczych elementów ustalonego stanu faktycznego, a mianowicie co do tego, że złożenie odpadów o kodzie 10 01 80

w ilości [...]Mg na działce nr [...] w miejscowości [...] miało miejsce

w styczniu 2015 r. Wytwórcą odpadów była [...] S.A. Jak wynika jednak ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy karty przekazania odpadów nr [...], posiadaczem odpadu była [...] sp. z o.o., posiadaczem odpadów transportującym odpad W. K., zaś posiadaczem odpadów, który przyjmuje odpad – Wspólnota Wiejska Wsi [...]. Przyjęcie odpadów potwierdził Sołtys wsi [...].

Zasadniczy spór dotyczy natomiast prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego na okoliczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów, a mianowicie ustalenia czy jest nim podmiot władający nieruchomością, czy też może wytwórca odpadów lub inny jeszcze posiadacz odpadów. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że jest nim spółka [...], która odbierała odpady mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych o kodzie 10 01 80 z [...]sp. z. o. o. Skarżący podnoszą natomiast, że posiadaczem odpadów jest reprezentowana przez Sołtysa Wspólnota Wsi [...].

W tym kontekście podnieść trzeba, że wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. domniemania prawnego, że posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi nie zwalnia organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 663/19, LEX nr 3009351). Podmiot dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości, na której są składowane odpady jest bowiem adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów, o ile nie uda się ustalić faktycznego (rzeczywistego) posiadacza odpadów (ich wytwórcę).

W orzecznictwie przyjęto, że obalenie wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. domniemania prawnego może nastąpić tylko poprzez wykazanie przez podmiot władający nieruchomością, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Władający powierzchnią ziemi może zatem się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży bowiem na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (tak wyrok NSA z dnia 6 marca 2019r., II OSK 816/18, LEX nr 2651027).

W ocenie Sądu, obalenie domniemania następuje także wówczas, gdy nie jest możliwe ustalenie władającego powierzchnią ziemi. Taka zaś sytuacja miała miejsce

w sprawie niniejsze. Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika bowiem, że działka nr [...] o powierzchni [...]ha stanowi Grunty Wspólne Wsi [...]. Charakter własności/władania określono jako własność na zasadzie samoistnego posiadania. Przedmiotowa działka stanowi więc własność wspólnoty wiejskiej. Współwłasność gruntowa stanowi współwłasność o szczególnych cechach, niepodlegającą podziałowi. Istotą tej wspólności jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem, przysługujące osobom fizycznym lub prawnym posiadającym gospodarstwa rolne i jest regulowana przez ustawę z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm.) Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z 23 sierpnia 1968 r. (sygn. akt III CZP 73/68) z przepisów ustawy o wspólnotach gruntowych wynika, że aczkolwiek wspólnota gruntowa zbliża się do współwłasności, to jednak jest to współwłasność szczególna, rządząca się własnymi przepisami. Wobec takiego rozumienia tej instytucji nie może być mowy, aby wspólnota gruntowa spełniała kryterium czy to osoby prawnej, czy jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Wspólnota nie posiada zatem zdolności do występowania w obrocie prawnym. Legitymację prawną do występowania w obrocie prawnym ma natomiast spółka powołana do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy). Spółka jest wyposażona w osobowość prawną, a zasady jej działania określa statut (art. 15 ust.1 ). O ile zatem wspólnota gruntowa stanowi zespół nieruchomości (rolnych, leśnych i zbiorników wodnych), z którymi wiążą się pewne uprawnienia określonych osób (korzystanie z gruntów zgodnie z przeznaczeniem), o tyle spółka, o której mowa w art. 14 ustawy, w skład której wchodzą wszyscy uprawnieni do korzystania z tej wspólnoty, jest podmiotem legitymowanym do występowania w obrocie prawnym, w sprawach związanych zarządzaniem i gospodarowaniem gruntów wspólnoty.

W sprawie niniejszej nie zostało wykazane, by Wspólnota Wsi [...] powołała spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Skarżący uprawnienia w tym zakresie usiłują nadać Sołtysowi, jednakże takie rozwiązania przepisy prawa nie przewidują. Sama zaś wspólnota, ponieważ stanowi twór o charakterze przedmiotowym, a nie podmiotowym, bez odpowiedniej reprezentacji nie może zostać uznana za właściciela czy posiadacza działki nr [...]. W tych okolicznościach prawidłowo przyjęły organy orzekające w sprawie niniejszej, że nie wchodzi w grę domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o.

Obowiązkiem organu było zatem przeprowadzenie postępowania nie tylko na okoliczność rodzaju substancji i przedmiotów stanowiących odpady, ale również na okoliczność ustalenia faktycznego posiadacza odpadów.

Prawidłowo więc organy orzekające w sprawie niniejszej prześledziły sposób powstania, a następnie składowania odpadów na nieruchomości nr [...].

Z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustaliły, że wytwórcą odpadów była [...]S.A, zaś ich posiadaczem – skarżąca spółka. Wprawdzie z niekwestionowanych twierdzeń [...] S.A. wynikało, że jeszcze przed terminem przekazania odpadów Sołtysowi Wsi [...], zawarła ona umowę z W. K., mocą której ten ostatni zobowiązał się do zagospodarowania mieszanek popiołowo-żużlowych o kodzie 10 01 05 pochodzących z instalacji i składowisk [...]. Prawidłowo jednak wywiodły organy, że z uwagi na fakt nieposiadania przez W. K. pozwolenia na przetwarzanie odpadów, nie można było uznać, że umowa ta stanowi o zwolnieniu skarżącej spółki z odpowiedzialności i pozbawienie jej statusu posiadacza odpadów, skoro W. K. – jak już wyżej wywiedziono - nie był podmiotem profesjonalnie i zgodnie z prawem trudniącym się przetwarzaniem odpadów. W związku z tym prawidłowo wywiedziono, że posiadaczem odpadów była skarżąca spółka i to na nią winien być nałożony obowiązek usunięcia odpadów.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące niewykonalności decyzji.

W kontrolowanej decyzji określono sposób, w jaki spółka powinna usunąć odpady

z działki nr [...], czyli poprzez zebranie, załadowanie i przetransportowanie w miejsce przeznaczone do ich składania, zakreślając jednocześnie termin do wykonania tego obowiązku. Zasadnie również przyjęły organy, że odpady mają być usunięcie w pełnej ilości. Wskazać bowiem należy, że z treści art. 26 u.o.o. wynika ogólna zasada, według której odpady muszą być usuwane z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, niezależnie od stopnia uciążliwości bądź zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska. Konsekwencją obowiązywania tej zasady ogólnej jest to, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów

z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W kontekście zarzutu dotyczącego naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o. wskazać należy, że magazynowanie odpadów jest zawsze prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 u.o.o.). Zatem dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na ww. formy gospodarki odpadami, o czym stanowi wprost art. 41 ust. 1 u.o.o. Od zasady posiadania zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów czy prowadzenie przetwarzania odpadów ustawodawca przewidział wyjątki, o których mowa w art. 45 u.o.o. W rozpatrywanej sprawie na uwagę zasługuje, powołany przez skarżących, art. 45 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.o.

Zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.o., osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Według art. art. 27 ust. 9 u.o.o., posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10. W myśl zaś art. 27 ust. 10 u.o.o., minister właściwy do spraw środowiska,

w drodze rozporządzenia: 1) określi listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku, 2) może określić dla niektórych rodzajów odpadów, o których mowa w pkt 1, warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości - kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami ich bezpiecznego wykorzystania.

W dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93). Jak wskazują skarżący, niniejsze rozporządzenie faktycznie było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r.

w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2006 r., Nr 75, poz. 527). Rozporządzenie z 2006 r. utraciło jednak moc z dniem 23 stycznia 2016 r. na podstawie art. 250 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, 888 i 1238, z 2014 r. poz. 695, 1101 i 1322 oraz z 2015 r. poz. 87, 122, 933, 1045, 1688, 1936 i 2281). Co istotne, organy są zobowiązane orzekać uwzględniając stan prawny z daty wydania decyzji, co wynika wprost z art. 6 k.p.a., jak i przede wszystkim art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok NSA: z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1019/19, LEX nr 2982147; z 7 maja 2020 r., I OSK 3977/18, LEX nr 2979076). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zatem okoliczność, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r., które w załączniku nr 1 nie określało żadnych maksymalnych ilości, które mogły być wykorzystane w procesie odzysku. Ponadto Sąd podziela ustalenia organów, że mając na uwadze powierzchnię działki nr [...] wynoszącą [...]m2 oraz normę 0,15 Mg/m2 dopuszczalna ilość odpadów możliwa do przyjęcia na potrzeby własne wynosiła [...] Mg. Z niepodważonej okoliczności wynikającej z karty przekazania odpadu wynika, iż masa odpadów złożonych na przedmiotowej działce wynosi [...]Mg, co znacznie przekracza dopuszczalną normę, określoną w wymienionym wyżej rozporządzeniu. W tych okolicznościach nie był zasadny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o. w zw. art. 27 ust. 8, 9 i 10 u.o.o. w zw. rozporządzeniem MŚ z 2006 r. poprzez ich niezastosowanie mimo, iż odpady uwzględnione w ww. w rozporządzeniu zostały przekazane Sołtysowi wsi [...], zostały wykorzystane na cele własne mieszkańców wsi zgodnie z dopuszczalną metodą odzysku i stanowią odpady całkowicie bezpieczne.

Według Sądu, organy obu instancji dokonały poprawnej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny

a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

W przedmiotowej sprawie Kolegium w zaskarżonej decyzji ustosunkowało się także do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu, a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] lipca 2019 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w uzasadnieniu decyzji Kolegium z [...] października 2019 r., które czyni zadość wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenie art. 8 k.p.a. Zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

Niezasadnie zarzucono także naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w korzystaniu ze środka dowodowego

w postaci opinii biegłego. Użyty w powołanym przepisie zwrot "może" oznacza bowiem, że skorzystanie z opinii biegłego w toku postępowania dowodowego opiera się na uznaniu administracyjnym. A zatem, ustawodawca nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie. Organ może zatem, ale nie musi, skorzystać z tego dowodu, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W ocenie Sądu, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy i nie wymagał uzupełnienia. Co więcej, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności

- w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2045/15 i wyroki w nim wskazane, publ. CBOSA). W sprawie niniejszej strona skarżąca przez cały czas trwania postępowania administracyjnego nie zaoferowała jednak żadnych konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń i również w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zarzuciła organom nieprzeprowadzenia określonych dowodów, ograniczając się jedynie do negacji ustaleń poczynionych przez organy

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oględzin nieruchomości i oparcie się na protokole oględzin dokonanych z [...] marca 2015 r. Jak wynika z akt sprawy, oględzin nieruchomości dokonał także organ I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r. W oględzinach tych uczestniczyli skarżący.

W tym stanie rzeczy niezasadne są podniesione w skargach zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niego niezastosowanie

Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek dowodowy E. i J. C. o dopuszczenie dowodu z dokumentu "Opinii dotyczącej nieruchomości gruntowych w m. [...] oznaczonych nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]" opracowanej przez biegłego sądowego R. J., zawarty w piśmie procesowym z [...] lutego 2020 r. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd polega bowiem na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca

w niniejszej sprawie.

Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń organów czy to prawa procesowego czy materialnego, wskazanych w skargach.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.