Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Warszawa, 20 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Aleksandra Westra Protokolant: st. ref. Natalia Berkowska po rozpoznaniu na rozprawie 4 października 2023 r. sprawy ze skarg [...] Okręg [...] z siedzibą w [...], Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 lutego 2021 r. nr DOOŚ-DŚII.4200.21.2017.PD.31 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Okręg [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 969/23

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ II instancji") decyzją nr DOOŚ-DŚII.4200.21.2017.PD.31 z 18 lutego 2021 r. (dalej : decyzja z 18 lutego 2021 r.") wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia [...] (dalej także: "Stowarzyszenie [...]") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ w [...]", "organ I instancji") z [...] listopada 2017 r. nr [...] (dalej "decyzja z [...] listopada 2017 r.") o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł [...] (z węzłem) na [...] (dalej: "Inwestycja"), uchylił ją i umorzył postępowanie administracyjne przed RDOŚ w [...].

Została ona wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 2 lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "wnioskodawca", "GDDKiA") wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ w [...]") z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji. RDOŚ w [...] obwieszczeniem z 7 lipca 2015 r. powiadomił strony postępowania, że prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte na rzeczony wniosek GDDKiA. Pismem z 11 maja 2017 r. RDOŚ w [...] poinformował GDOŚ, że ze względu na fakt, iż realizacja planowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie zamieszkania A. S., pełniącego funkcję RDOŚ w [...], na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. zachodzi podstawa do jego wyłączenia od załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z 31 maja 2017 r., BP.024.47.2017.JK, GDOŚ w oparciu o art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., wyznaczył RDOŚ w [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Stowarzyszenie [...] pismem z 24 lipca 2015 r. wniosło do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, a po dopuszczeniu uczestniczyło w nim na prawach strony zgodnie z art. 44 ust. 1 z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; dalej: "ustawa o.o.ś.").

RDOŚ w [...] pismem z 6 lipca 2017 r. wezwał GDDKiA do złożenia wyjaśnień. Po ich uzyskaniu wystąpił o opinię do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, który pismem z 7 września 2017 r. pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji. Następnie RDOŚ w [...] podanym do publicznej informacji obwieszczeniem z 18 września 2017 r. poinformował społeczeństwo o możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy oraz sposobie składania ewentualnych uwag i wniosków. Przed wydaniem decyzji obwieszczeniem z 24 października 2017 r. RDOŚ w [...] zawiadomił strony o zebraniu pełnego materiału dowodowego. Decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania dla Inwestycji w wariancie proponowanym przez inwestora do realizacji. Organ, działając na podstawie art. 49 k.p.a., w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o.o.ś. obwieszczeniem z 24 listopada 2017 r., zawiadomił o jej wydaniu.

Pismem z 19 grudnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] wniosło odwołanie od decyzji RDOŚ w [...]. Stowarzyszenie podniosło w nim zarzuty naruszenia szeregu przepisów ooś oraz art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności z pominięciem braków raportu o oddziaływaniu Inwestycji na środowisko.

W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik [...] Okręg [...] (dalej także: "[...]"), innej organizacji ekologicznej uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś., przedłożył stanowisko w sprawie zarzucając, że A. S., pełniący funkcję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], wnosząc do GDOŚ o wyłączenie ww. organu od załatwienia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej Inwestycji, nie wskazał adresu nieruchomości, do której posiada tytuł prawny, a postanowienie GDOŚ o wyznaczeniu RDOŚ w [...] nie zawiera w tym zakresie uzasadnienia faktycznego. Ww. stowarzyszenie stwierdzając, że A. S. nie jest współwłaścicielem nieruchomości leżącej w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, wniosło również o przeprowadzenie dowodu z załączonego wydruku Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Kwestionując prawidłowość wyłączenia RDOŚ w [...] od prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji i słuszność ww. postanowienia, [...] Okręg [...] wywiódł, że decyzja RDOŚ w [...] z [...] listopada 2017 r. jest obarczona wadą nieważności.

Wobec powyższego zarzutu, GDOŚ wezwał A. S. do złożenia wyjaśnień dotyczących podstaw wyłączenia się, jako osoby piastującej stanowisko RDOŚ w [...]. Pismami z 15 maja 2020 r. oraz z 16 czerwca 2020 r. A. S. wyjaśnił, że wyłączenie RDOŚ w [...] od załatwienia sprawy nastąpiło na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem sprawa ta dotyczy jego interesów majątkowych, jako piastuna funkcji organu.

Ponieważ GDOŚ uznał, że mogło dojść do naruszenia przepisów o właściwości, tj. sprawę załatwił organ wyznaczony na podstawie art. 26 § 2 k.p.a., mimo że brak było podstaw do wyłączenia organu właściwego, postanowieniem z 12 lutego 2021 r. wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji RDOŚ w [...].

Następnie wskazaną na wstępie decyzją z 18 lutego 2021 r. GDOŚ orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji RDOŚ w [...] i umorzeniu postępowania prowadzonego przed tym organem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zgodnie z którym "sprawę dotyczącą interesów majątkowych", o której traktuje art. 25 k.p.a., należy wiązać z pojęciem "interesu prawnego lub obowiązku", o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jest to zatem sprawa rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku osoby wymienionej w art. 25 k.p.a., która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego. Jak podkreślił organ, A. S. nie był stroną postępowania prowadzonego przez RDOŚ w [...] dla planowanej drogi ekspresowej. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami postępowania są bowiem co do zasady wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których realizowane jest przedsięwzięcie oraz nieruchomości położonych bezpośrednio w ich sąsiedztwie, a także nieruchomości, na które rozciąga się zasięg jego oddziaływania. A. S. wskazał na działkę nr [...] obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...], [...], której zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, był współwłaścicielem do 26 września 2018 r. Jak wynika zaś z map ewidencyjnych oraz załączników graficznych przedstawiających lokalizację przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania, powyższa nieruchomość położona jest około 5,25 km od liczonego w linii prostej krańca planowanej drogi (km 3+600). Zatem działka ta znajduje się, w ocenie GDOŚ, poza miejscem realizacji przedsięwzięcia oraz poza zasięgiem oddziaływania wynikających z jego realizacji lub eksploatacji. Z tego też względu przedsięwzięcie to nie ma wpływu na prawo własności kierownika organu do powyższej nieruchomości. Tym samym organ zważył, że nie można przyjąć, żeby A. S. posiadał w niniejszej sprawie interes prawny lub obowiązek statuujący przymiot strony prowadzonego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego hipotetyczne przeświadczenie o potencjalnym wpływie na wartość nieruchomości nie może stanowić wystarczającej przesłanki wyłączenia organu w myśl wskazanego przepisu k.p.a. Dlatego prawidłową oceną zaistniałej sytuacji było zdaniem organu przyjęcie jako mierzalnego kryterium posiadania interesu prawnego. Organ II instancji stanął na stanowisku, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu polegające na tym, że sprawę załatwił organ wymieniony w art. 26 § 2 k.p.a., mimo że brak było podstaw do wyłączenia organu właściwego w sprawie, stanowi podstawę do przyjęcia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością uchylenia przez GDOŚ kwestionowanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, organ II instancji umorzył postępowanie toczące się przed RDOŚ w [...] jako bezprzedmiotowe, wskazując, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Organ II instancji podkreślił, że skutkiem umorzenia postępowania przed RDOŚ w [...] z powodu jego niewłaściwości jest wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i konieczność rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie przez RDOŚ w [...].

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzją wniosły: [...] Okręg [...], Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie [...] (dalej: "SdW") oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

PKE w skardze zarzuciło naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji RDOŚ w [...] oraz umorzenie postępowania przed tym organem, podczas gdy w stanie prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy GDOŚ powinien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a. to jest uchylić zaskarżoną decyzji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest przez organ, który był niewłaściwy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ II instancji podkreślił iż dokonał pełnej analizy materiału dowodowego i rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji RDOŚ w [...] na podstawie nieprawidłowej podstawy prawnej, to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. co doprowadziło do częściowego umorzenia postępowania, podczas gdy organ II instancji powinien był albo uchylić decyzję orzekając o nieudzieleniu zgody na wnioskowane przedsięwzięcie albo ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz wskazać okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

- art. 81 ust. 2 ustawy o.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia objętego decyzją RDOŚ w [...], podczas gdy z raportu oddziaływania na środowisko oraz ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...] w [...], istnieje wariant alternatywny realizacji przedsięwzięcia i nie zachodzą przesłanki z art. 34 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, co powinno w konsekwencji skutkować wydaniem przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzeczeniem co do istoty sprawy poprzez odmówienie zgody na realizację przedsięwzięcia we wnioskowanym przez inwestora wariancie.

W oparciu o powyższe zarzuty [...] wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości. Stowarzyszenie [...] podniosło w skardze analogiczne co [...] zarzuty oraz wnioski.

Stowarzyszenie [...] w skardze podniosło zarzuty naruszenia:

- art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowej wykładni tego przepisu zasadzającej się na przyjęciu, że przesłanką wyłączenia organu jest posiadanie przez kierownika tego organu statusu strony w toczącym się postępowaniu, w sytuacji w której zgodnie z treścią przedmiotowego przepisu organ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika, a zatem prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, że organ podlega wyłączeniu w każdym przypadku, gdy postępowania ma jakikolwiek wpływ, także pośredni, na stan majątku kierownika organu, a więc przyjęcie przez GDOŚ, że decydujący jest tutaj status strony postępowania było nieprawidłowe;

- art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 13 ustawy o.o.ś. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że przy ocenie, czy zachodziły podstawy do wyłączenia RDOŚ w [...] należy brać pod uwagę wyłącznie przebieg trasy ekspresowej, który jest przedmiotem niniejszego postępowania (a więc odcinek węzeł "[...]" (z węzłem) na dr. [...]), w sytuacji, w której cała planowana do realizacji [...] obejmująca także odcinek od km ok. [...] do km ok. [...] stanowi jedno przedsięwzięcie w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu u.o.o.ś., a zatem oceniając czy realizacja inwestycji będzie miała wpływ na sytuację majątkową kierownika RDOŚ w [...] należy uwzględnić cały planowany przebieg trasy ekspresowej;

- art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. polegające na nieustaleniu przez GDOŚ, czy realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej w jakikolwiek sposób wpłynie wartość nieruchomości, która należała do kierownika RDOŚ w [...] w sytuacji w której organ ten powołał się na tę okoliczność informując GDOŚ o zaistnieniu podstaw do jego wyłączenia, a zmiana wartości nieruchomości niewątpliwie miałaby wpływ na zmianę stanu majątku kierownika RDOŚ w [...], a zatem GDOŚ w celu ustalenia czy zachodziły przesłanki do wyłączenia RDOŚ w [...] powinien był okoliczność tę ustalić;

- art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 26 k.p.a. poprzez uznanie przez GDOŚ, że RDOŚ w [...] nie był miejscowo właściwy do rozpoznania sprawy w sytuacji w której GDOŚ wydał 31 maja 2017 r. postanowienie przekazujące sprawę RDOŚ w [...] - które nie zostało zmienione ani uchylone - uznając, że RDOŚ w [...] podlegał wyłączeniu, co oznacza, że GDOŚ był związany wyżej wymienionym postanowieniem i nie był uprawniony do zmiany swojego własnego stanowiska co do tego, że RDOŚ w [...] podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia ww. przepisu;

- art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 10 czerwca 2017 r. polegające na uznaniu przez GDOŚ, wbrew swojemu własnemu stanowisku wyrażonemu w postanowieniu z 31 maja 2017 r. znak: BP.024.47.2017.JK, że RDOŚ w [...] nie podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia niniejszej sprawy w sytuacji, w której zgodnie z przedmiotowym przepisem organy administracji powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, zaś zmiana stanowiska w tak istotnej sprawie jak właściwość dokonana przez ten sam organ w ramach tego samego postępowania nie może budzić zaufania do organu, co prowadzi do wniosku, że GDOŚ wyżej wymieniony przepis naruszył w stopniu rażącym;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 5 ustawy o.o.ś. polegające na nieodniesieniu się przez GDOŚ do podniesionego przez Stowarzyszenie [...] w odwołaniu zarzutu, że niepoprawne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ograniczonej do jednego, krótszego odcinka całej planowanej trasy [...] i prowadzeniu osobnego postępowania administracyjnego dotyczącego drugiego, dłuższego odcinka (od km ok. [...] do km ok. [...] (bez węzła)) pomimo tego, że całość inwestycji stanowi jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.o.o.ś., a więc powinna zostać wydana jedna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego tego przedsięwzięcia, gdyż zgodnie z ww. przepisem dla jednego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem prowadzenie dwóch osobnych postępowań administracyjnych stanowiło niewątpliwe naruszenie powyższego przepisu.

Ze względu na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

GDDKiA zaskarżyło decyzję w całości, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy, polegających na ustaleniu, iż sprawa nie dotyczy interesów majątkowych RDOŚ w [...], a w konsekwencji uznanie, iż nie mają zastosowania przepisy art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na braku ustalenia przez organ odwoławczy, iż zachodzą inne okoliczności, o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcje organu administracji, a w konsekwencji ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a poprzez uznanie, iż RDOŚ w [...] podlega wyłączeniu zgodnie z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia przez RDOŚ w [...], a następnie uznanie w zaskarżonej decyzji, że RDOŚ w [...] jest niewłaściwy i sprawa podlega rozstrzygnięciu przez RDOŚ w [...], co świadczy o rażącej niekonsekwencji organu II instancji, prowadzeniu postępowania wbrew zasadzie związania organu postanowieniem które wydał i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

- art. 25 ust. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, iż RDOŚ w [...] podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, ponieważ dotyczyła jego interesów majątkowych;

- art. 24 ust. 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, iż w sprawie wystąpiły "inne okoliczności", o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcje organu administracji tj. RDOŚ w [...];

- art. 15 k.p.a. poprzez niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, które polegało na braku kontroli poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji i ograniczenie się wyłącznie do postępowania w przedmiocie ustalenia istnienia podstaw do przekazania sprawy do rozstrzygnięcia przez RDOŚ w [...];

- art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed RDOŚ w [...], podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej wydania, w szczególności, że wystąpiły inne okoliczności, o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności RDOŚ w [...] ewentualnie sprawa dotyczy interesów majątkowych RDOŚ w [...].

GDDKiA wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 13 września 2021 r. WSA w Warszawie połączyło sprawy ze skarg [...], Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenie [...] oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") i prowadził dalej sprawę pod sygnaturą IV SA/Wa 835/21.

Wyrokiem z 19 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. Akt IV SA/Wa 835/21 uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od GDOŚ na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. Akt III OSK 1338/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na rozprawie pełnomocnicy skarżących Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...] Okręg [...], GDDKiA podtrzymali stanowisko zawarte w skargach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi podlegały uwzględnieniu, jednak z innych względów, aniżeli wywiedziono w skargach, ponieważ decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 lutego 2021 r., nr DOOŚ-DŚII.4200.21.2017.PD.31 narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 t.j.) zwanej dalej P.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1338/22.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, w szczególności, że:

- "Słuszny jest podnoszony w obu skargach kasacyjnych zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.". Dalej zauważył, że "W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, według którego pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należy wiązać z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. Chodzi bowiem o sprawę indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji, dotyczącą interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1150/10, z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1016/11, z dnia 28 listopada 2013 r. , sygn. akt II OSK 1527/12). Skład orzekający NSA pogląd ten podziela. Wprawdzie trafnie zauważa Sąd I instancji, że w przepisie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma mowy o interesie prawnym piastuna funkcji, to jednak nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji, że podstawą wyłączenia jest jedynie wykazanie, że sprawa dotyczy interesów majątkowych, w oderwaniu od interesu prawnego piastuna funkcji lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Przyjęcie powyższego poglądu za trafny oznaczałoby, że przesłanka interesów majątkowych byłaby wyjątkowo trudna do zweryfikowania, gdyż wskazanie nawet oczywiście nietrafnych powodów i okoliczności stanowiłoby podstawę do wyłączenia organu. W konsekwencji instytucja wyłączenia organu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. mogłaby być nadużywana z różnych powodów – oportunizmu organu czy też taktyki procesowej stron postępowania.",

- "Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty skarg kasacyjnych, których istota sprowadza się do zarzutu naruszenie przepisu art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.". Dalej zauważył, że "Nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji, że owo związanie organu postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie w toku instancji administracyjnej, oznacza również niemożność rektyfikacji tego postanowienia w toku kontroli instancyjnej decyzji. Uznanie poglądu WSA za trafny oznaczałoby, że eliminacja z obrotu prawnego postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie w toku instancji administracyjnej, mogłaby nastąpić jedynie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w oparciu o przepis art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Natomiast nie mógłby tego uczynić organ administracji w toku kontroli instancyjnej decyzji. Wprawdzie słusznie zauważa WSA, że przepisy k.p.a w przeciwieństwie do regulacji art. 165 p.p.s.a. nie przewidują wprost trybu wzruszania postanowień na które nie przysługuje zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że na zasadzie argumentacji a contrario, takie postanowienia organu nie mogą być uchylane lub zmieniane w toku kontroli instancyjnej. Stanowisko WSA przeczy zasadom ekonomiki procesowej, a przede wszystkim jest niezgodne z systemowym pojmowaniem celu postanowień, na które nie przysługuje zażalenie. Skoro istotą postanowień jest rozstrzyganie o zagadnieniach procesowych w toku postępowania administracyjnego, to wydaje się oczywiste, że związanie organu tego rodzaju postanowieniami nie może nadmiernie krępować organu administracji publicznej. Zatem zmiana sytuacji faktycznej bądź nawet oceny prawnej mogą również uzasadniać zmianę postanowienia w sprawie. Ponadto zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych. Obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości powstaje z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego i trwa aż do jego zakończenia. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada perpetuatio fori.",

- "Nietrafny są również zarzuty skarg kasacyjnych podnoszące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 134 § 2 w zw z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.". Dalej wyjaśnił, że "Nietrafnie argumentują skarżący kasacyjnie, że w sprawie powinno dojść do umorzenia postępowania w całości, a nie tylko przed RDOŚ w [...]. Niewątpliwie w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem został złożony wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a." oraz, że "Skoro w sprawie zaistniał problem właściwości organu I instancji to przed oceną istoty postępowania należało rozstrzygnąć kwestię właściwości. Stanowisko organu odwoławczego jest konsekwencją poglądu, że w sprawie nie było podstaw do wyłączenia RDOŚ w [...]. Z decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest RDOŚ w [...]. Zatem organ właściwy w sprawie został wskazany.",

- "Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, według którego w sprawie należało wydać decyzję reformatoryjną – odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia we wskazanym przez inwestora wariancie. Skoro w sprawie zaistniał problem właściwości organu I instancji to przed oceną sprawy co do istoty należało rozstrzygnąć kwestię właściwości organu. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organu skutkowało odstąpieniem od dokonania oceny istoty sprawy, gdyż w pierwszej kolejności konieczne jest rozstrzygnięcie o właściwości organu.",

- "Kolejne zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące przekroczenia przez Sąd I instancji granic rozpoznania sprawy i błędne przyjęcie, że nieruchomość RDOŚ w [...] znajdowała się w odległości ok. 1 kilometra od planowanego przebiegu drogi uznać należy za oczywistą omyłkę ze strony Sądu I instancji. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazana jest też inna – właściwa odległość od planowanego przebiegu drogi do nieruchomości będącej współwłasnością piastuna organu. Nadto sprawie nie ulega wątpliwości , że właściwa odległość wynosi ponad 5 kilometrów.".

Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2022 r., wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 835/21 nie rozpoznał skarg, tym samym uznał, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona.

Z uwagi na ww. przytoczoną ocenę prawną sąd uznał, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez RDOŚ w [...] był zobowiązany do zbadania właściwości organu I instancji i wyjaśnienia w pierwszej kolejności problemu właściwości organu I instancji mimo, że wcześniej wydał postanowienie o wyznaczeniu RDOŚ w [...] do załatwienia tej sprawy (w miejsce organu wyłączonego RDOŚ w [...]). Zmiana stanowiska organu odwoławczego w zakresie właściwości organu była dopuszczalna i mogła wynikać z odmiennej oceny prawnej. Obowiązek zbadania przez organ odwoławczy kwestii właściwości organu, który rozpoznał sprawę w I instancji wyprzedzał możliwość oceny istoty sprawy. W sytuacji uznania, że RDOŚ w [...] nie był właściwy do rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien odstąpić od dokonania oceny istoty sprawy i umorzyć postępowanie tylko przed RDOŚ w [...], ponieważ postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Zarzuty skarg dotyczące powyższych kwestii należy więc uznać za niezasadne. Argumentacja przemawiająca za takim stanowiskiem wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku NSA.

Niezasadne są również zarzuty skarg dotyczące nieprawidłowej wykładni czy też niezastosowania w sprawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na powiązaniu pojęcia sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 2 i 2 k.p.a. z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. NSA wyraźnie zaznaczył, że nie można zaakceptować poglądu, że podstawą wyłączenia organu jest jedynie wykazanie, że sprawa dotyczy interesów majątkowych, w oderwaniu od interesu prawnego piastuna funkcji lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy prawidłowo rozważał zasadność wyłączenia RDOŚ w [...] z punktu widzenia posiadania interesu prawnego w tej sprawie, w związku z przysługującym prawem własności nieruchomości usytuowanej w [...]. W tej sytuacji kwestia hipotetycznego wpływu inwestycji na wartość nieruchomości nie mogła stanowić samodzielnej przesłanki uzasadniającej wyłączenie organu (czy też wyłączenie piastuna organu jako pracownika organu).

Należy przypomnieć, że w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W sytuacji, gdy organ odwoławczy w pierwszej kolejności miał obowiązek zbadać kwestię właściwości organu I instancji, miał obowiązek zastosowania powyższych zasad do analizy i oceny zagadnienia występowania interesu prawnego RDOŚ w [...].

W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę naruszył powyższe zasady i nie dokonał wszechstronnej i obiektywnej (a zatem rzetelnej) oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także nie przedstawił dostatecznie umotywowanego stanowiska organu wskazującego na zasadność oceny o nieposiadaniu przez RDOŚ w [...] interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji wydanej przez RDOŚ w [...] i umorzenia postępowania przed tym organem jako organem niewłaściwym do rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że art. 74 ust. 3a ustawy określający stronę postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie miał zastosowania z uwagi na wszczęcie postępowania przed wejściem w życie tego przepisu. Status strony należało więc ustalać zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Z orzecznictwa zaś wynika, że stronami postępowania w tego rodzaju postępowaniach są co do zasady wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których realizowane jest przedsięwzięcie oraz nieruchomości położonych bezpośrednio w ich sąsiedztwie, a także nieruchomości na które rozciąga się zasięg jego oddziaływania. Zdaniem organu z materiału dowodowego wynika, że największy przestrzenny zasięg oddziaływania planowanej drogi występuje w zakresie oddziaływania akustycznego i analiza tego oddziaływania zdeterminowała krąg stron postępowania.

W ocenie sądu powyższe stanowisko jest słuszne, jednak organ nie odniósł go właściwie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Organ odwoławczy wskazał, że wziął pod uwagę zasięg oddziaływania oznaczony na załączniku graficznym do wniosku zatytułowanym "Graficzne przedstawienie oddziaływania inwestycji na podkładzie map ewidencyjnych", a także zasięg oddziaływań akustycznych wyznaczony na podstawie szczegółowych obliczeń propagacji hałasu w raporcie ooś (tom III, załączniki graficzne 4-6, Warszawa, kwiecień 2017 r.: mapa Z4.2). Dalej organ wyjaśnił, że w zależności od odcinka drogi zasięg oddziaływania wynosi od kilkudziesięciu do kilkuset metrów. Zdaniem organu z materiałów tych przedstawiających lokalizację przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania wynika, że nieruchomość RDOŚ w [...] położona jest w odległości ok. 5,25 km liczonej w linii prostej od krańca planowanej drogi (km 3 + 600). Tak więc działka znajduje się poza miejscem realizacji przedsięwzięcia oraz poza zasięgiem oddziaływania wynikających z jego realizacji lub eksploatacji.

Na podstawie tak dokonanych ustaleń faktycznych organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy interesów majątkowych RDOŚ w [...], przedsięwzięcie pozostaje bez związku z prawem własności nieruchomości, decyzja nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. Tak więc RDOŚ w [...] nie był stroną postępowania i organ nie podlegał wyłączeniu. Doszło więc do naruszenia właściwości przez organ wydający decyzję w I instancji.

Należy zauważyć, że choć organ odwoławczy dostrzegł, że art. 74 ust. 3a ustawy ooś nie miał w sprawie zastosowania, jednak w żadnym miejscu uzasadnienia decyzji nie wyjaśnił, że ustaleń co do lokalizacji nieruchomości stanowiącej przedmiot własności RDOŚ w [...] dokonywał w odniesieniu do wszystkich wariantów przedsięwzięcia wynikających ze złożonego przez GDDKiA wniosku. Organ użył sformułowań o lokalizacji przedsięwzięcia i jego zasięgu oddziaływania, o krańcu planowanej drogi czy realizacji trasy. Na podstawie takich twierdzeń nie można ocenić czy analizie nie został poddany wyłącznie wariant inwestorski. Nie jest wiadome czy ustalenie, że zasięg oddziaływania akustycznego wynoszący w zależności od odcinka drogi jak twierdzi organ od kilkudziesięciu do kilkuset metrów dotyczyło więc tylko wariantu inwestorskiego czy też pozostałych wariantów. Warto zauważyć, że z załączników graficznych do raportu oś wynika, że warianty przedsięwzięcia przebiegające przez Wesołą różnią się. Tak więc różnić się może zasięg oddziaływania akustycznego. Ocena interesu prawnego wiążąca się z zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji powinna dotyczyć wszystkich wariantów przedsięwzięcia, ponieważ w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko analizie poddawane są różne warianty, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może nie być wydana dla wariantu inwestorskiego.

Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 135/22 wyraził stanowisko, że z uwagi na tak bliskie położenie nieruchomości skarżącego w sąsiedztwie jednego z rozważanych wariantów budowy przedmiotowego odcinka [...], należy przyjąć, że planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość m.in. poprzez zwiększoną emisję hałasu i pyłów, a w konsekwencji osoba ta miała interes prawny w kwestionowaniu decyzji GDOŚ.

Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 716/21 uchylający decyzję GDOŚ z 15 lutego 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji RDOŚ w [...] i umorzenia postępowania administracyjnego. Sprawa dotyczyła środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. [...] do km ok. [...] (bez węzła), a zatem innego etapu [...], którego początek wypada w miejscu, które jest krańcem przedsięwzięcia będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Kolejne wątpliwości sądu co do prawidłowości dokonanych w sprawie przez organ odwoławczy ustaleń budzi jedyne ustalenie, którego organ dokonał w odniesieniu do odległości w jakiej znajduje się nieruchomość RDOŚ w [...] od planowanej inwestycji. Organ powinien dokonać takiego ustalenia w odniesieniu do planowanego pasa drogowego który ma przebiegać w granicach [...], w każdym z wariantów (jeżeli na tym odcinku planowanego przebiegu drogi warianty różnią się), nie zaś tylko w odniesieniu do krańca planowanej drogi (km 3 + 600). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na odcinku [...] planowany jest przebieg pasa drogowego, od którego kraniec planowanej drogi jest oddalony. Organ nie ustalił, aby kraniec inwestycji był właściwym odcinkiem planowanej drogi w odniesieniu do którego należy oceniać interes prawny RDOŚ w [...]. Na mapie – załącznik nr 13, tom V zaznaczone jest "krzyżykiem" miejsce, które zapewne wskazuje miejsce położenia nieruchomości RDOŚ w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że właściwa odległość od planowanego przebiegu drogi wynosi ponad 5 km. Jednak ocenę tą należy odnieść do jedynego ustalenia, którego w zakresie umiejscowienia nieruchomości RDOŚ w [...] dokonał organ tj. od krańca planowanej drogi.

Organ nie dokonał jednak wystarczających ustaleń w zakresie planowanego przebiegu drogi przez dzielnicę [...] i położenia nieruchomości względem wariantowych lokalizacji przedsięwzięcia i zasięgów oddziaływania. Nie zbadał więc w stopniu wystarczającym czy RDOŚ w [...] przysługiwał status strony w tym postępowaniu.

Należy wskazać, że załączniki graficzne 4-6 z tomu III, na które powołał się organ nie dotyczą odcinka planowanej inwestycji związanego z jej przebiegiem w granicach [...]. Twierdzenie organu, że odcinek trasy objęty niniejszym postępowaniem przebiega całkowicie poza granicami [...] budzi wątpliwości, ponieważ z załączników graficznych (chociażby wskazanych przez organ, jak też z wymienionego załącznika nr 13, tom V) wynika, że planowane przedsięwzięcie przebiegać ma także między [...] i [...], a więc dzielnicami [...]. W związku z tym twierdzeniem, jak też ustaleniem dokonywanym przez organ co do odległości nieruchomości RDOŚ w [...] od krańca planowanej drogi, wątpliwości sądu budzi czy ustalenia zostały dokonane na potrzeby przedmiotowego postępowania, czy też postępowania, które również dotyczy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak dla przedsięwzięcia, który ma swój początek od km ok. [...] do km ok. [...].

Powyższe uchybienia wskazują, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych umożliwiających ocenę interesu prawnego RDOŚ w [...], a ocena o braku przesłanek do wyłączenia organu i konieczności uchylenia decyzji wydanej przez RDOŚ w [...] oraz umorzeniu postępowania przed tym organem jest przedwczesna.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący konieczności analizowania kwestii wystąpienia interesu prawnego RDOŚ w Warszawie w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia, jak też przedsięwzięcia objętego odrębnym postępowaniem ( od km ok. [...] do km ok. [...] węzeł [...] (bez węzła)) jako całości przedsięwzięcia. Interes prawny stanowiący podstawę oceny o statusie strony podlega ocenie w konkretnym postępowaniu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i po dokonaniu wszechstronnej analizy materiału dowodowego dokona niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, które będą mogły stanowić podstawę do oceny czy RDOŚ w [...] był organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.