Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1398/16 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę P.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 9.100 zł za m.in. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (kara w wysokości 8000 zł). W podstawie materialnoprawnej nałożenia kary za to naruszenie organ powołał art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej utd lub ustawa o transporcie drogowym) w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy. Oprócz tego kara nałożona na Skarżącego obejmowała wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego (1000 zł) oraz zastosowanie typu wykresówki nieprzeznaczonego dla danego typu urządzenia rejestrującego (100 zł).

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Uzasadniając orzeczenie w części obejmującej nałożenie kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub bez wymaganej licencji, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż wykonywany transport nie był przewozem na potrzeby własne, a tym samym objęty był reżimem legitymowania się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika lub posiadania licencji. Przyjmując za trafny pogląd organów o braku przesłanek do uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne, o którym stanowi art. 4 pkt 4 utd, Sąd I instancji stwierdził, że kierowca wykonujący przewóz na rzecz Skarżącego nie był jego pracownikiem w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666).

W podstawie prawnej Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej ppsa).

II

Skargę kasacyjną wniósł P.M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 4 pkt 3, 4 i 22, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1, 2 i 6 utd, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w dniu 12 lutego 2016 r., kierowca nie był pracownikiem Skarżącego, podczas gdy zawarta pomiędzy kierowcą a Skarżącym ugoda potwierdza, że w okresie od dnia 11 lutego do dnia 29 lutego 2016 r. istniał stosunek pracy, w związku z czym przejazd wykonywany w dniu kontroli spełniał kryteria przejazdu własnego,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: kpa), poprzez brak kontroli ze strony WSA nad stosowaniem przepisów postępowania administracyjnego przez Inspekcję Transportu Drogowego, która – nie dążąc do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ograniczając się jedynie do oceny stanu faktycznego błędnie ustalonego przez Inspekcję Transportu Drogowego tj. że w dniu kontroli drogowej pomiędzy Skarżącym, a kierowcą nie istniał stosunek pracy – naruszyła zasadę praworządności wyrażoną w przepisie art. 7 kpa, jak również uchybiła zasadom postępowania dowodowego.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Poza sporem pozostaje, że nałożona kara stanowiła sumę kar obejmujących naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym odnoszących się do trzech różnych deliktów administracyjnych. Skarga kasacyjna, aczkolwiek zaskarżająca wyrok w całości kwestionuje w istocie jedynie karę nałożoną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub bez wymaganej licencji. Nie jest przy tym kwestionowane, że Skarżący nie legitymował się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika, nie posiadał również licencji "transportowej".

Skarżący podważając zastosowanie wobec niego sankcji określonej w Ip 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji) w istocie usiłuje wykazać, że objęty kontrolą drogową przewóz był przewozem na potrzeby własne realizowanym zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a zatem nie wymagał posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub licencji na wykonywanie transportu drogowego. W tym też jedynie zakresie zarzuca Sądowi I instancji, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 ppsa, naruszenie przepisów zarówno postępowania, jak i prawa materialnego.

Zauważyć zatem należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, postawionemu na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, istotne elementy stanu faktycznego sprawy zostały wyjaśnione w sposób wystarczający dla subsumcji art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. W sprawie pozostaje poza sporem, że w dniu kontroli pojazdu kierowca oświadczył, że wykonuje przejazd na rzecz Skarżącego w oparciu o umowę o dzieło. Skarżący na żądanie organu I instancji przedstawił umowę o dzieło zawartą pomiędzy nim, a kierującym pojazdem w dniu 11 lutego 2016 r. (kontrola drogowa miała miejsce w dniu 12 lutego), z której wynika, że przedmiotem umowy jest "wyjazd po pojazd" (§ 1 umowy ), a termin "rozpoczęcia dzieła strony ustaliły na dzień 11.02.2016 a zakończenia i wydania Zamawiającemu na dzień 13.02.2016" (§ 3 umowy). W umowie tej określono również wysokość wynagrodzenia za wykonanie dzieła. Na etapie postępowania odwoławczego Skarżący przedłożył organowi II instancji ugodę pozasądową zawartą pomiędzy nim a kierującym pojazdem zawartą 20 marca 2016 r., w której "Pracodawca potwierdza, że Pracownik był zatrudniony na podstawie umowy o pracę na okres próbny od dnia 11 lutego do dnia 29 lutego 2016 r. na stanowisku asystenta" (§ 1 ugody). Odnosząc się do przedłożonej ugody sądowej organ II instancji uznał, że nie zmienia ona faktu, że w dniu kontroli "stronę i kierującego pojazdem nie łączyła umowa o pracę lecz umowa o dzieło". Aprobując to stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że "późniejsze zawarcie umowy o pracę, w wyniku zawartej ugody pozasądowej, nie może konwalidować czynności wykonywania w dniu 12 lutego 2016 r. przewozu przez osobę faktycznie w myśl obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie będącą pracownikiem skarżącego. Nie ma przy tym znaczenia czy zawarta umowa o pracę była czynnością pozorną czy też nie. Organ nie musi tego badać".

Zarzucając Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, Skarżący przy niespornych istotnych elementach stanu faktycznego obejmujących m.in. fakt zawarcia ugody pozasądowej nie kwestionuje równocześnie naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 kpa. Nadto podnosi, wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji, a zacytowanemu powyżej, że "chybione jest stanowisko, jakoby ugoda pozasądowa zawarta została dla pozoru". Odwołując się z kolei do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2111/10 nie dostrzega, że orzeczenie to zapadło w innym stanie faktycznym, odnoszącym się, najogólniej rzecz ujmując do kwestii znaczenia toczącego się postępowania sądowego o ustalenie daty rozpoczęcia pracy i w efekcie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego nakazującego sprostować umowę o pracę w zakresie daty rozpoczęcia jej świadczenia.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania art.7 i 77 § 1 kpa powiązany z naruszeniem przepisów ppsa.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zauważyć należy, że sprowadza się on w istocie do zakwestionowania subsumcji art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Przesądzenie, że zarzut ten jest usprawiedliwiony oznaczałoby, że doszło do naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego powołanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w tej sprawie.

Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przewozem na potrzeby własne (niezarobkowym przewozem drogowym) jest każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowany lub bez ładunku, przeznaczony do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Z powołanego przepisu wynika, że aby przejazd mógł być traktowany jako przewóz na potrzeby własne, musi spełniać warunki wymienione w art. 4 pkt 4 lit. a–d ustawy o transporcie drogowym łącznie. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje, że przejazd nie może być traktowany, jako przewóz na potrzeby własne, zatem stosownie do art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym jest transportem drogowym. Niewątpliwie ustawa o transporcie drogowym określając przesłanki uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne nie definiuje pojęcia pracownika użytego w art. 4 pkt 4 lit. a). W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że rozumienie pojęcia "pracownik" użytego w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym następuje przy uwzględnieniu definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 Kodeksu pracy (por. np. wyroki NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08, z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 623/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1019/13 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie pogląd ten w pełni podziela. Zauważa nadto, że zatrudnienie na podstawie innych umów niż umowa o pracę jest dopuszczalne i ustawa o transporcie drogowym nie narzuca przedsiębiorcom formy zatrudnienia kierowców. Ustawa ta stanowi jedynie, że jeżeli przewóz ma być traktowany jako przewóz na potrzeby własne, to pojazd używany do wykonywania tego przewozu musi być prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.

W rozpoznawanej sprawie oceniając zebrane w sprawie dowody organy obu instancji przyjęły, a Sąd I instancji to zaaprobował, że w dacie kontroli kierujący pojazdem legitymował się umową o dzieło zawartą ze Skarżącym. Podkreślenia wymaga, że zeznanie kierowcy w tym zakresie pozostaje w zgodzie z przedłożoną przez Skarżącego i znajdującą się w aktach sprawy umową o dzieło. To oznacza, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, czyli warunek prowadzenia pojazdu samochodowego przez pracownika przedsiębiorcy, w wyżej przedstawionym rozumieniu, dla uznania przejazdu za przewóz na potrzeby własne. Fakt zawarcia późniejszej ugody pozasądowej został oceniony zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, a oceny tej Skarżący skutecznie nie zdołał zakwestionować. W tym stanie sprawy omawiany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa i art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), orzekł jak w sentencji.