Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1517/23 w sprawie ze skarg D. C., B. J. i K. J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze" 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądza od D. C., B. J. i K. J. solidarnie na rzecz Gminy Miasta Kraków kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1517/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skarg D. C., B. J. i K. J. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność części tekstowej i części graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] obręb [...] (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 14 czerwca 2023 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze".

Skarżący zarzucili istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego: 1) art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania planu i uchwalenie planu o treści sprzecznej z ustaleniami obowiązującego w dacie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady z 9 lipca 2014 r.; dalej: studium), przy czym ww. sprzeczność polega na: a) przeznaczeniu działek nr [...], [...], [...] pod tereny rolnicze o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia (symbol: Rzl.8), podczas gdy w studium terenom tym została nadana funkcja oznaczona symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; b) ustaleniu w załączniku graficznym, że na terenie działek nr [...], [...], [...] znajduje się osuwisko (numer 85597) i w związku z tym wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy, mimo że samo studium oraz opracowania ekofizjograficzne sporządzone na etapie uchwalenia studium nie wykazują, aby na tym terenie występowały ruchy masowe ziemi czy osuwiska; c) ustaleniu w załączniku graficznym do planu, że na terenie działek nr [...], [...], [...] znajduje się osuwisko (numer 85597) i w związku z tym wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy bez poprzedzenia tego ustalenia "wyprzedzającym rozpoznaniem warunków geologicznych" zgodnie z wytycznymi znajdującymi się w studium; 2) art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. nr 155 poz. 1298; dalej: rozporządzenie o.e.) w zw. art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633; dalej: p.g.i.g.) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez: a) wprowadzenie na terenie działek nr [...], [...], [...] zakazu zabudowy z uwagi na rzekomo istniejące tam osuwisko bez przeprowadzenia aktualnych, kompleksowych badań i pomiarów terenowych, bez przeprowadzenia analizy danych teledetekcyjnych, a w szczególności bez sporządzenia aktualnej dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej; b) przy jednoczesnym wskazaniu w prognozie oddziaływania na środowisko, że: "Uszczegółowienie granic osuwisk może nastąpić w ramach dokumentowania geologiczno-inżynierskiego. Obecnie żadne z wymienionych osuwisk nie posiada całościowej dokumentacji geol.-inż.", oraz że "Kontury osuwisk wyznaczono na podstawie kartowania w skali 1:10000, co w praktyce oznacza dokładność nie większą niż +/-10 m. W przypadku wszystkich osuwisk wskazywanych na obszarze Zakamycza wiarygodność wyznaczonych granic jest dodatkowo obniżona na skutek zmian terenowych wynikających z długotrwałego użytkowania, jak tarasy rolnicze (naorywane), nadsypywanie i równanie stoków pod zabudowę itp.", co doprowadziło do wprowadzenia na terenie nieruchomości generalnego zakazu zabudowy, a w konsekwencji naruszenia prawa własności bez stosownej podstawy prawnej ku temu; 3) art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej: p.b.) w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. poz. 463) przez przyjęcie, że tereny, na których występują osuwiska lub ruchy masowe ziemi, muszą być bezwzględnie wyłączone spod zabudowy, podczas gdy obowiązujące przepisy nakazują wyłącznie, aby w przypadku warunków gruntowych skomplikowanych (do których zaliczają się grunty osuwiskowe) przeprowadzić dodatkowe badania geotechniczne przed posadowieniem na tych gruntach budynku; 4) art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy nieruchomości w oparciu o nierzetelne oraz nieaktualne dane, tj. wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy nieruchomości bez przeprowadzenia kompleksowych badań i pomiarów terenowych, które uzasadniałyby wprowadzenie takiego zakazu (oparto się o wątpliwe dane z 2018 r., które nie formułowały zakazu zabudowy), co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przysługuje im własność działek położonych na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały (Rzl.8), dla której przewidziano zakaz lokalizacji budynków (§ 28 ust. 1) i zakaz budowy nowych obiektów budowlanych oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (§ 8 ust. 14).

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki uwzględnił skargi. Wyjaśniono, że każdy ze skarżących jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętych zakresem zaskarżonej uchwały (D. C. działka nr [...], B. J. działka nr [...], K. J. działka nr [...]), zatem mają legitymację do wniesienia niniejszej skargi.

Podano, że zgodnie ze studium działki skarżących w zasadniczej części znajdują się w terenach oznaczonych symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o funkcji podstawowej: zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe) oraz funkcji dopuszczalnej: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Dodatkowo, że wszystkie działki położone są w jednostce urbanistycznej nr 19 [...], gdzie zapisano między innymi, że: "W terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych." Dalej, że ustalenia te wynikaj z tom III studium.

Wskazano, że w pkt II.5.13 tomu II studium (obszary szczególnego zagrożenia osuwania się mas ziemnych) wskazano, że: "Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi."

Następnie podniesiono, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały, działki skarżących położone są w zasadniczej części w terenach oznaczonych symbolem Rzl.8, przy czym działki K. J. i D. C. w całości znajdują się w terenach Rzl.8, zaś działka B. J. w niewielkim fragmencie położona jest w terenach MN.14 (część północna). Wyjaśniono, że przeznaczenie terenów o symbolu Rzl.8 określa § 28 planu, zgodnie z którym są to tereny rolnicze o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia. Dalej, że w zakresie sposobu zagospodarowania terenów ustalono zakaz lokalizacji budynków; minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej: 5 m. W terenach Rzl.8 wskazano osuwisko nr 85597. Dla terenów tych obowiązują ustalenia zawarte w § 8 ust. 14 uchwały. § 8 znajduje się w części ogólnej planu, dotyczy całego jego obszaru, a ustala zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zgodnie z pkt 14: "Na rysunku oznacza się obszary osuwisk wpisane do Rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, o których mowa w ustaleniach szczegółowych, dla których ustala się m.in. zakaz budowy nowych obiektów budowlanych oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.

Podano, że co do terenów o przeznaczeniu MN.14, to ich przeznaczenie - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - określa § 16 planu. Zgodnie z § 16 ust. 3 pkt 1: "W terenach: MN.13 i MN.14 wskazuje się osuwisko nr 85597", natomiast zgodnie z ust. 4, dla terenów wskazanych w ust. 3 obowiązują ustalenia zawarte w § 8 ust. 14. Tym samym fragment działki B. J., położony w terenach oznaczonych symbolem MN.14 również wyłączony jest z zabudowy.

Zdaniem sądu wojewódzkiego określenie w studium przeznaczenia działek skarżących na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem go w planie na tereny rolne. Przy czym podkreślono, że w przypadku terenów osuwiskowych nie jest to w świetle treści studium definitywnie niemożliwe, natomiast wymaga zachowania określonego tam warunku tj. przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.

Sąd pierwszej instancji zbadał jakie czynności w zakresie weryfikacji istniejących osuwisk przeprowadzono w toku procedury planistycznej. Podano, że w szczególności w odpowiedziach na skargi organ powołał się na Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzony przez Prezydenta Miasta Krakowa i pozyskane w ramach tego rejestru opracowania: 1) mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB – K. S., W. M., W. A., grudzień 2018; 2) objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB – K. S., W. M., 2018; 3) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie Miasta Krakowa (marzec 2019); 4) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych. Organ wskazał również, że Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa jako organ ochrony środowiska, działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tir. 8 u.p.z.p. pismem znak: WS-10.644.1.28.2020.DB z 4 grudnia 2020 r., pozytywnie zaopiniował w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, przedłożony projekt miejscowego planu, akceptując przedstawione w nim obostrzenia wyłączające tereny osuwiskowe z zabudowy. Ponadto prognozę oddziaływania na środowisko oraz opracowanie ekofizjograficzne. Sąd wojewódzki zaznaczył, że na str. 19 tego opracowania zawarto sekcję pt. "Wskazania do badań geologiczno-inżynierskich na terenach osuwiskowych" o treści: "Ewentualne działania inwestycyjne na terenach osuwisk powinny być poprzedzone badaniami geologiczno-inżynierskimi obejmującymi wykonanie co najmniej 2 otworów pełnordzeniowych sięgających do podłoża skalnego (na głębokość rzędu 15 m p.p.t). Wynikowa dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna być opiniowana przez PIG-PIB, Oddział Karpacki w Krakowie (...)".

Zaznaczono, że na podstawie art. 97 p.g.i.g. wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. poz. 2033; dalej: rozporządzenie), którego § 20 reguluje zawartość części opisowej i graficznej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej sporządzonej w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem WSA w Krakowie, tego rodzaju dokumentacja nie została sporządzona przed uchwaleniem zaskarżonego planu.

Podsumowując stwierdzono, że obszar oznaczony w planie symbolem Rzl.8 i MN.14 w zakresie objętym skargami został wyłączony z możliwości jego zabudowy bez wymaganego w studium rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Dalej, że stanowiło to naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z tych względów sąd wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej w zakresie nieruchomości skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie:

1) art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) - naruszenie przepisu postępowania tj.:

a) art. 233 § 1 w związku z art. 2432 zd. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.; dalej: k.p.c.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę waloru dowodowego dokumentów znajdujących się w aktach sprawy: mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000, Powiat Miasto Kraków, woj. Małopolskie, PIG-PIB – K. S., W. M., W. A., grudzień 2018; objaśnień do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi, skała 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. Małopolskie, PIG-PIB – K. S., W. M., 2018; tabelarycznego zestawienia osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie Miasta Krakowa (marzec 2019); karty rejestracyjnej osuwisk oraz karty rejestracyjnej terenów zagrożonych; prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze" (edycja: Kraków, sierpień 2020 r., aktualizacja: 1 lutego 2023 r.); opracowania ekofizjograficznego podstawowego dla obszaru sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zakamycze w Krakowie (edycja: Kraków, październik 2019 r.); opinii Geologa Powiatowego w Krakowie z 4 grudnia 2020 r. do znaku WS - 10.644.1.28. 2020.DB, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięcie ich mocy dowodowej skutkowało wadliwą oceną co do sprzeczności planu miejscowego z wymogiem studium - przeprowadzenia rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu, podczas gdy w toku procedury planistycznej Rada oparła się m.in. na kartach rejestracyjnych osuwisk, czyniąc zadość wymogowi rozpoznania warunków geologicznych przy przeznaczaniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego;

b) art. 233 § 1 w związku z art. 244 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie waloru dowodowego karty rejestracyjnej osuwiska jako dokumentu urzędowego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkujący przyjęciem dokumentacji geologiczno-inżynierskiej jako wyłącznej podstawy dla ustalenia faktu wykonania rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, zgodnie z p. II. 5. 13 tomu II studium;

2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia prawa materialnego - art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. w związku z art. 91 ust. 1 pkt 1 p.g.i.g. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż przyjęte dla nieruchomości skarżących ustalenia planistyczne są sprzeczne ze studium podczas gdy:

a) przeznaczenie fragmentów nieruchomości pod tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia (oznaczenie symbolem Rzl. 8), pozostają w zgodzie zarówno z funkcją podstawową, jak i dopuszczalną dla terenów ZR określonych w studium, skutkowało wyłączeniem w tym zakresie możliwości przeznaczenia inwestycyjnego w planie miejscowym, a tym samym dokonania przez sąd a quo błędnej oceny zgodności planu miejscowego obszaru "Zakamycze" w zakresie ustaleń tomu III studium gminnego;

b) uchwalenie planu zostało poprzedzone rozpoznaniem uwarunkowań geologicznych terenu zgodnie z wymaganiami studium.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ewentualnie uchylenie orzeczenia i oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z 8 maja 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona.

Jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a., pomimo niewykazania w zaskarżonym wyroku, że doszło do naruszenia przepisów u.p.z.p., tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z przyczyny wywiedzionej w uzasadnieniu wyroku. Zasadniczą tezą bowiem wyroku sądu wojewódzkiego jest przyjęcie, że plan naruszył ustalenia studium bowiem nie zostało przeprowadzone wyprzedzające rozpoznanie warunków geologicznych terenów znajdujących się w zakresie regulacji planu.

Plan miejscowy uchwala rada po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium i generalnie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Sąd wojewódzki podzielił stanowisko strony, że plan został uchwalony niezgodnie ze studium, bowiem wymaga ono w przypadku wskazania w studium terenów pod przeznaczenie mieszkaniowe, a tereny te znajdują się w obszarach, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami, przeprowadzenia rozpoznania uwarunkowań geologicznych. Zdaniem WSA w Krakowie takie rozpoznanie nie zostało przeprowadzone w trakcie trwania procedury planistycznej. Sąd wojewódzki powołał się na zapisy studium (tom II str. 108), które stanowi, że: "Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.". Zdaniem Sądu wojewódzkiego organ nie przeprowadził rozpoznania warunków geologicznych, co powoduje, że przy uchwaleniu planu naruszono w/w regulacje Studium – implicite naruszono w sposób istotny zasady tworzenia planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Aby uporządkować ustalenia w sprawie niniejszej należy podkreślić, że postępowanie dotyczy trzech podmiotów, które są właścicielami trzech odrębnych działek: działka B. J. nr ew. [...] w większości znajduje się w granicach wyznaczonego na rysunku planu osuwiska 85597 (§ 16 ust. 3 pkt 1 planu) oraz przeznaczenia Rzl.8 (§ 28 planu), natomiast w południowej części przeznaczenie MN.14 ( § 16); działka K. J. nr. ew. [...] w całości znajduje się w granicach wyznaczonego na rysunku planu osuwiska 85597 (§ 16 ust. 3 pkt 1 planu) oraz przeznaczenia Rzl.8 (§ 28 planu); działka D. C. nr ew. [...] w całości znajduje się w granicach wyznaczonego na rysunku planu osuwiska 85597 (§ 16 ust. 3 pkt 1 planu) oraz przeznaczenia Rzl.8 (§ 28 planu). Natomiast w studium tereny te zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN i jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Gmina – ZR (rolne).

Zgodnie z § 28 ust. 2 pkt 1 planu na terenach rolniczych Rzl (podstawowe przeznaczenie pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia i zalesienia) ustalono zakaz lokalizacji budynków. Jednocześnie w ust. 4 pkt 3 ustalono, że w terenie Rzl.8 znajduje się osuwisko oznaczone 85597 i obowiązują ustalenia zawarte w § 8 ust. 14 planu, czyli między innymi - co kluczowe w tej sprawie - zakaz budowy nowych obiektów budowlanych - § 8 ust. 14 pkt 1 lit. a planu. Jednocześnie w pozostałej części działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze zagrożonym ruchami masowymi (linia różowa przerywana na rysunku planu i § 8 ust. 11 pkt 2 planu) oraz w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego to terenu plan nie przewiduje zakazu budowy nowych obiektów budowlanych. Jednakże możliwość zainwestowania na tej części działki nr ew. [...] została wyłączona poprzez poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, co oznacza wyłączenie całego terenu działki spod zabudowy, pomimo, że jej niewielka część posiada zgodnie z planem przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W konsekwencji wszystkie trzy działki zostały wyłączone spod zabudowy poprzez dwa instrumenty: znajdują się w granicach osuwiska (zakaz nowej zabudowy wynikający z § 8 ust. 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 28 ust. 5 planu) oraz przeznaczenie pod tereny rolnicze (§ 28 ust. 2 pkt 1 planu). Należy odnieść to do regulacji studium, gdzie przewidziano te tereny pod zabudowę jednorodzinną oraz jak twierdzi skarżący kasacyjnie, co nie zostało wyjaśnione przed sądem I instancji, pod teren rolniczy.

Tymczasem WSA w Krakowie ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności planu ze studium i wywiódł, że doszło do jego naruszenia bowiem nie przeprowadzono wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych. Przy czym może dotyczyć to ewentualnie wyłącznie tej części, którą studium przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie zauważono, że w przypadku osuwisk w świetle studium nie jest wykluczone przeznaczenie terenów mieszkaniowych pod tereny rolne, co miało miejsce w planie. Warunkiem jednak jest wyprzedzające rozpoznanie warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi (str. 20 uzasadnienia).

Przedmiotem zatem sporu jest kwestia, czy wskazane przez organ materiały geologiczne spełniają warunek studium, które wymaga w takiej sytuacji rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.

Organ wskazuje jako źródło merytoryczne do przeprowadzenia tego rozpoznania:

1) aktualny Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują,

2) "Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". PIG-PIB – K. S., W. M., W. A., grudzień 2018,

3) "Objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". PIG-PIB – K. S., W. M., 2018,

4) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa (marzec 2019),

5) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych.

Sąd wojewódzki natomiast zdiagnozował, że plan naruszył ustalenia studium, gdyż nie zostało przeprowadzone owo rozpoznanie geologiczne. Stanowisko WSA w Krakowie jest błędne, a wymaganie, żeby takie analizy geologiczne zostały przeprowadzone w oparciu o § 20 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U z 2016 r. poz. 2033) pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Oznacza to, że NSA w składzie orzekającym nie podziela stanowiska przyjętego w zacytowanym wyroku NSA z 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2472/21.

Konstrukcja kierunków zagospodarowania przyjęta w studium polega na tym, że w przypadku terenów, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami akt ten odsyła do fachowych opracowań geologicznych, co należy uznać za racjonalny zabieg. Gmina bowiem na etapie opracowywania studium nie dysponowała konkretnymi i aktualnymi opracowaniami geologicznymi co do lokalizacji osuwisk oraz ich charakteru. Te opracowania zostały wykonane w 2018 r. i 2019 r., przed wszczęciem procedury planistycznej. Stąd także może wystąpić nieścisłość terytorialna między terenem osuwiska wyznaczonym w studium oraz wyznaczonym w planie, gdyż plan opierał się na fachowych opracowaniach przeprowadzonych po uchwaleniu studium. Z tego względu przyjęto, że jeśli okaże się wskutek tych badań, że występują osuwiska stanowiące (mogące stanowić) zagrożenie dla zainwestowania, to przeznaczenie przyjęte w studium (jak w tym wypadku zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie jest wiążące dla ustaleń w planie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku spornych działek (za wyjątkiem części działki nr [...]).

Niewątpliwie natomiast, jeśli osuwiska występują w obszarze, to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obligatoryjnie muszą zostać wskazane w planie, co miało tutaj miejsce zarówno w tekście planu, jak i na jego rysunku. Rozwinięciem tego przepisu jest norma § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587 ze zm., dalej: rozporządzenie), gdzie wymaga się aby w planie zamieścić ustalenia granic oraz sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych, w tym zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, w tym ustalić nakazy, zakazy i dopuszczenia oraz ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Kluczowe jest zatem, czy zostało przeprowadzone owo rozpoznanie warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.

Natomiast WSA w Krakowie nie przydał tym dokumentom rangi owego źródła rozpoznania geologicznego wymaganego przez studium, co zdaniem NSA jest wadliwą oceną. Jednocześnie należy podkreślić, że dokumenty te nie mogą zastępować organu samorządu w kształtowaniu polityki przestrzennej i w stanowieniu przepisów prawa miejscowego. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne na szczeblu lokalnym jest wyrazem samodzielności planistycznej gminy wywodzonej nie tylko z przepisów u.p.z.p., ale również z norm prawnoustrojowych (wynikających m.in. z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 2, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g.), świadczących o tym, że samodzielność wykonywania zadań publicznych jest jedną z kardynalnych cech samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że dokumenty geologiczne ostatecznie nie decydują o możliwości zabudowy lub jej wykluczeniu, lecz jedynie stanowią źródło wiedzy specjalistycznej przy dokonywaniu przeznaczenia terenu przez organ uchwalający plan. Okoliczność zatem, że objaśnienia do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi czy karta rejestracyjna osuwiska nie wyklucza zabudowy na jego terenie, nie jest równoznaczne z obowiązkiem gminy dopuszczenia zabudowy na terenie osuwiska. Dane geologiczne stanowią wyłącznie materiał merytoryczny i nie mogą zastępować organu gminy w jego kompetencjach decyzyjnych.

Przywołane przez organ opracowania geologiczne opublikowane na stronie internetowej BIP Miasta Krakowa https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=107693 stanowią materiały planistyczne, o których mowa w rozporządzeniu. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia materiały planistyczne to opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. Jednocześnie przepisy z zakresu planowania, jak również przepisy odrębne nie wymagają, aby jako materiały planistyczne były traktowane dokumenty geologiczno-inżynierskie, o których mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 p.g.i.g., jak przyjął to WSA w Krakowie. Materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). I tak uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu pochodzi z 22 maja 2019 r., natomiast mapy, objaśnienia do map oraz tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa pochodzą z 2018 r. oraz 2019 r. Na datę zatem przystąpienia do sporządzenia planu były to aktualne materiały planistyczne, które mogły stanowić podstawę ustaleń planistycznych. Przepisami odrębnymi, o których mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, jest art. 110a ust. 1 p.o.ś oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. z 2007 r. Nr 121 poz. 840). Tego rodzaju zjawiska unormowane są właśnie w p.o.ś., do czego odsyła także legalna definicja tego zjawiska zawarta w art. 3 pkt 32a p.o.ś.. Ruchami masowymi ziemi są powstające naturalnie lub na skutek działalności człowieka osuwanie, spełzywanie lub obrywanie powierzchniowych warstw skał, zwietrzeliny i gleby. Cytowane rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. także zostało wydane w oparciu o delegację p.o.ś. Jest to zgodne z kierunkiem wynikającym ze studium, które wymaga wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Zatem to te przepisy należy uznać za relewantne dla weryfikacji geologicznej w sprawie osuwisk, nie zaś normy rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, co błędnie przyjął WSA w Krakowie. Odnośnie natomiast rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. to należy podnieść, że reguluje ono sposób ustalania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Dalej – określa informacje, jakie powinien zawierać rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występuje te ruchy. Z kolei starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestr zawierający informacje o tych terenach (art. 110a ust. 1 p.o.ś). Rejestr ten jest prowadzony w formie elektronicznej bazy danych, która powinna zawierać m.in. karty rejestrowe osuwiska zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia (§ 4 rozporządzenia). Rejestr ten został zamieszczony na stronie internetowej BIP Miasta Krakowa https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=107693 i jest ogólnie dostępny. Zatem to ten akt prawa znajduje zastosowanie w przypadku wyznaczania osuwisk czy terenów zagrożonych masowymi ruchami ziemi.

Dalej – nie jest wymagane, aby badania geologiczne były dokonywane jako odrębny dokument w ramach procedury planistycznej. Jakiego rodzaju dokumenty muszą być opracowane w trakcie tej procedury wynika zarówno z u.p.z.p., jak i przepisów odrębnych. Choćby obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko i prognozy finansowej (art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p.) w trakcie prowadzenia procedury planistycznej. Nie wynika natomiast z tych przepisów obowiązek przeprowadzenia w trakcie procedury planistycznej owego rozpoznania geologicznego.

W konsekwencji wyprzedzające rozpoznanie geologiczne w rozumieniu zapisów studium zostało prawidłowo przeprowadzone, co czyni w pełni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji plan jest zgodny ze studium w zakresie wymogu przeprowadzenia rozpoznania geologicznego.

Jako nietrafnie sformułowany należało natomiast ocenić zarzut naruszenia przepisów procesowych wymienionych w pkt 1 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej. W pełni należy zgodzić się z organem, że mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi i objaśnienia do tych map, dalej tabelaryczne zestawienia osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa (marzec 2019) oraz karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych - stanowią wystarczający i adekwatny zestaw materiałów planistycznych, aby uznać, że została przeprowadzona procedura rozpoznania geologicznego, wymagana przez studium przed podjęciem przeznaczenia w planie. Wskazane przepisy regulują postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jako postępowanie uzupełniające, czyli dotyczy dodatkowych dowodów, których nie przeprowadził organ. W tym wypadku rzecz dotyczą materiałów planistycznych, znajdujących się w aktach planistycznych. Sąd natomiast stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie przekazanych przez organ akt sprawy. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. W spektrum art. 106 § 3 p.p.s.a. mieszczą się dowody uzupełniające, dodatkowe, których jak wynika z akt sądowych, sąd wojewódzki nie przeprowadzał. Sąd wojewódzki orzekał w niniejszej sprawie na podstawie przekazanych przez organ akt planistycznych i w oparciu o te dowody dokonał weryfikacji, zarówno trybu uchwalenia planu, jak i jego zasad.

Natomiast odrębną kwestią, a czego nie uczynił sąd wojewódzki, a co zostało postawione w zarzutach skargi do WSA w Krakowie jest to, czy sam fakt występowania osuwisk powoduje, że tereny muszą być bezwzględnie wyłączone spod zabudowy. Jak już bowiem wskazano ostatecznie to na organach gminy, w oparciu o dokumentację geologiczną, ciąży ostateczna decyzja jakie przeznaczenie w planie uzyska dany teren. Organ w przeciwieństwie do sądu administracyjnego kieruje się także zasadą celowości. Wiąże się to z innym zarzutem postawionym we wszystkich skargach, mianowicie czy nie zostało przekroczone władztwo planistyczne i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżących (art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Do tego konieczne jest wyjaśnienie, czy cały teren działek skarżących miał w studium przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną, czy w jakiejś części pod tereny rolnicze. Byłby to dodatkowy element do skontrolowania, czy organ naruszył władztwo planistyczne poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy dla terenu, który został od początku predystynowany pod przeznaczenie rolnicze.

Z tych względów, wobec zasadności części zarzutów skargi kasacyjnej, konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.